Прокурорский надзор за исполнением законов. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе. Часть 2

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ. 
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА 
В ГРАЖДАНСКОМ 
И АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ 
 
 
 
 
 
Курс лекций 
 
Часть 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2018 

УДК 347.962 
ББК 67.721-91+67.410.101+67.410.12 
   П80 
 
 
Под общей редакцией Н.Н. Карпова, заведующего кафедрой общих проблем 
прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и 
участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе Академии 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, 
профессора. 
 
 
 
Авторский коллектив: 
 
Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой Академии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; 
 
О.В. Смирнова, профессор кафедры Академии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент; 
 
Н.В. Коваль, 
декан 
факультета 
профессиональной 
переподготовки 
и 
повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской 
Федерации, кандидат юридических наук; 
 
А.В. Савельева, доцент кафедры Академии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации; 
 
И.В. Черепанова, доцент кафедры Академии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
 
Рецензенты: 
 
В.С. Мирошниченко, заместитель начальника управления прокуратуры 
города Москвы, кандидат юридических наук; 
 
А.В. Агутин, профессор кафедры Академии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор. 
 
 
 
П80 
Прокурорский надзор за исполнением законов. Участие прокурора в 
гражданском и арбитражном процессе: курс лекций. Ч. 2 / [Н.Н. Карпов и 
др.]; под общ. ред. Н.Н. Карпова; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 
М., 2018. – 176 с. 
 
 
 
Курс лекций, подготовленный преподавателями кафедры Академии 
 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, посвящен темам, связанным 
с осуществлением прокуратурой надзора за соблюдением Конституции 
Российской Федерации и исполнением законов, а также с участием прокурора 
в гражданском и арбитражном процессе. 
Для слушателей факультета профессиональной переподготовки и 
повышения квалификации, практических работников органов прокуратуры, 
научных и педагогических работников, студентов Академии Генеральной 
прокуратуры Российской Федерации.   
 
                                      
                                                                               УДК 347.962 
                                                                               ББК 67.721-91+67.410.101+67.410.12 
 
                                                                          © Академия Генеральной прокуратуры 
                                   Российской Федерации, 2018  
 
2 

Предисловие 
 
Поэтапное опубликование лекций преподавателей кафедры 
общих проблем прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе Академии Генеральной прокуратуры Российской 
Федерации 
вызвано, 
прежде 
всего, 
необходимостью 
методического обеспечения учебного процесса на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии. 
Во вторую часть вошли лекции по направлениям деятельности кафедры, позволяющие получить более полный объем знаний 
по вопросам участия прокурора в правотворческой деятельности, 
рассмотрения судами дел о восстановлении на работе, организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о 
государственной и муниципальной собственности, об образовании, о градостроительной деятельности. Выбор лекций обусловлен их актуальностью и востребованностью в процессе обучения. 
Лекции могут быть полезными для занимающихся соответствующей проблематикой практических работников прокуратуры, научных и педагогических работников, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов. 
 
 
 
 
3 

Н.Н. Карпов, 
заведующий кафедрой Академии  
Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации, 
доктор юридических наук, 
профессор   
 
Участие прокуратуры в правотворческой 
деятельности 
 
Современный человек не может существовать вне общества, 
т.е. находиться вне отношений, связывающих его с социумом. 
Однако нельзя допустить возникновения таких общественных 
отношений, которые нарушали бы неотъемлемые, естественные 
права человека, выходили бы за пределы признаваемых человеческим сообществом норм морали.  
Не следует забывать при этом и о том, что интересы и проблемы самого государства в первую очередь сказываются на его 
гражданах (подданных), так как от функционирования государственных органов, обеспечивающих, прежде всего, внутреннюю 
безопасность, оборону страны, а также социальное развитие, здоровье и воспитание человека, по существу, зависит реализация 
основополагающих, неотъемлемых конституционных прав человека и гражданина. 
Прежде всего закон призван упорядочить складывающиеся 
в обществе отношения, нормативно урегулировать их, придать 
им легитимность, статус правовых общественных отношений. 
Поэтому значение подготовки и принятия необходимых для общества законов и других нормативных правовых актов сложно 
недооценить.  
Процесс разработки, принятия и издания (опубликования) 
законов федерального и регионального уровня (уровня субъектов 
Российской Федерации) называется законодательным процессом. 
В то же время понятие правотворческого процесса, правотворческой деятельности объединяет в себе процесс разработки, принятия и издания как федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, так и подзаконных актов, в том числе указов 
 
4 

Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления.  
Общественно полезный, актуальный закон способен в значительной мере инициировать общественный прогресс, повысить 
активность граждан в экономической, социальной, политической 
и идеологической сферах. Достаточно вспомнить инициативы 
Президента Российской Федерации В.В. Путина по совершенствованию демографической политики государства, воплощенные в конкретные федеральные законы. И напротив, лишенный 
ценностной для общества мотивации закон может надолго затормозить поступательное движение общества, а в отдельных случаях и обратить его вспять. 
Однако даже самый хороший и разумный законопроект может не стать законом, если не будут соблюдены определенные 
условия его подготовки, принятия и издания. 
Так, за период деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) второго созыва (1996–1999 гг.) внесено 4034 законопроекта, из которых принято (одобрено) 1045, и уже из них 
только 734 (менее 20%) подписано Президентом Российской Федерации. Примерно аналогичная статистика наблюдалась и в период работы Государственной Думы других созывов: третьего 
(2000–2003 гг.) – 4326; 781 и 731 соответственно; четвертого 
(2004–2007 гг.) – 4808; 1087 и 1076; пятого (2008–2011 гг.) – 
4390; 1608 и 1605 и шестого (2012 г. по н.в.) – 4505; 1352 и 1335 
законопроектов.   
Именно благодаря определенной процедуре (условиям) подготовки, принятия и издания закон становится легитимным, т.е. 
начинает действовать, реализовываться от имени народа. 
Эти условия включают в себя не в последнюю очередь и вопросы разработки и представления законопроекта в правомочный 
орган государственной власти, и вопросы о порядке рассмотрения 
законопроектов как в структурных подразделениях органа законодательной (представительной) власти, так и во время его сессионных заседаний, и вопросы участия в разработке законопроекта 
иных полномочных органов государственной власти и др.  
 
5 

Законодательные акты следует отличать от подзаконных, 
также имеющих важное значение для государственного и общественного строительства, но по своей юридической силе уступающих законам и издаваемых только на их основе.  
Законы принимаются органами государственной власти, как 
правило, специально уполномоченными (они и получили соответствующее название – законодательные (представительные) органы 
государственной власти), и утверждаются (подписываются) главой государства. Законы являются актами прямого действия и 
имеют приоритетную юридическую силу по отношению к актам 
главы государства и к самостоятельно издаваемым органами законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти правовым (в том числе нормативным правовым) актам.   
Разработка закона – творческий, мыслительный процесс, основанный на информации о текущем состоянии общественных 
отношений в той или иной сфере государственной или общественной жизни и идеях о необходимости совершенствования 
этих общественных отношений посредством их правового (дальнейшего правового) регулирования. 
Принятие закона – процесс публичного рассмотрения и обсуждения содержания законопроекта в специально уполномоченном органе государственной власти и принятия в установленном 
порядке правомочными лицами решения о придании рассматриваемым нормам общеобязательной силы. 
Издание закона – процесс публичного доведения содержания принятого законодательного акта до участников (субъектов) 
соответствующих отношений посредством его официального 
опубликования в строго определенных средствах массовой информации.  
Вступление закона в силу – установленный правомочным 
органом государственной законодательной власти срок, с которого нормы принятого в установленном порядке закона приобретают публичную общеобязательную силу. 
Для примера кратко рассмотрим общий порядок и условия 
рассмотрения законопроектов на федеральном и региональном 
(субъектов Российской Федерации) уровне, разберем схему внесения законопроектов в Государственную Думу, а также механизм рассмотрения ею законопроектов.  
 
6 

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации 
право законодательной инициативы принадлежит: 
Президенту Российской Федерации. Это право Президент 
Российской Федерации реализует самостоятельно. Отметим 
только, что и в Государственной Думе, и в Совете Федерации 
Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет 
Федерации) (в соответствии с регламентами обеих палат) внесенные Президентом Российской Федерации законопроекты подлежат первоочередному рассмотрению;  
Совету Федерации (как коллегиальному органу);  
членам Совета Федерации;  
депутатам Государственной Думы;  
Правительству Российской Федерации. Право предоставляется Правительству Российской Федерации как коллегиальному 
органу, а не Председателю Правительства Российской Федерации 
персонально. Таким образом, Правительство России на своем заседании должно рассмотреть законопроект и принять решение о 
внесении либо невнесении законопроекта в Государственную 
Думу путем голосования; 
законодательным (представительным) органам субъектов 
Российской Федерации; 
право законодательной инициативы принадлежит также 
Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному 
Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. 
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: 
а) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (далее – законопроект); 
б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании 
этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; 
в) поправок к законопроектам. 
Процесс разработки и рассмотрения законопроектов (законов) непосредственно в Государственной Думе и Совете Федерации регулируется прежде всего Конституцией Российской Федерации и регламентами указанных палат.  
 
7 

Сегодня, к сожалению, не имеется единого нормативного 
правового акта, регламентирующего законодательный процесс в 
стране. Необходимость же его разработки и принятия с учетом 
изложенного представляется очевидной. 
Федеральное Собрание Российской Федерации – постоянно 
действующий представительный и законодательный орган России, состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.  
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации заседают раздельно, друг другу не подчинены, исполняют свои 
полномочия независимо одна от другой, поэтому их нельзя называть «верхней» или «нижней» палатой.  
Тот факт, что Государственная Дума при отклонении Советом Федерации принятого ею федерального закона может преодолеть данное вето и, по существу, оставить Совет Федерации 
вне рамок дальнейшего законодательного процесса, еще очевиднее подчеркивает отсутствие подчиненного положения Государственной Думы по отношению к Совету Федерации.  
В соответствии с положениями гл. 5 Конституции Российской 
Федерации важнейшим полномочием Государственной Думы является рассмотрение и принятие федеральных законов (в функции 
Совета Федерации входит только одобрение принятых Государственной Думой законов).  
Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Порядок 
деятельности Государственной Думы определяется Конституцией 
Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также Регламентом (постановление Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД, в Регламент было внесено свыше ста изменений и дополнений).  
Рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, 
в трех чтениях. Решения принимаются на заседаниях Государственной Думы открытым или тайным голосованием, при этом 
открытое голосование может быть поименным. Голосование 
осуществляется с использованием электронной системы подсчета 
голосов или без ее использования.  
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной 
 
8 

власти субъектов Российской Федерации» система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. 
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные 
правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. 
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно 
действующим высшим и единственным органом законодательной 
власти субъекта Российской Федерации. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти 
субъекта Российской Федерации, его структура, а также число 
депутатов устанавливаются конституцией (уставом) субъекта 
Российской Федерации с учетом исторических, национальных и 
иных традиций субъекта Российской Федерации. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти 
субъекта Российской Федерации является правомочным, если в 
состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. 
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух 
третей голосов от установленного числа депутатов, а законы 
субъекта Российской Федерации – большинством голосов от 
установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено 
федеральным законодательством. 
Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в 
двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной 
власти субъекта Российской Федерации. 
 
9 

Если в соответствии с конституцией (уставом) субъекта 
Российской Федерации требуется одобрение принятого закона 
субъекта Российской Федерации другой палатой регионального 
парламента, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой 
палаты. 
Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти 
субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта 
Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного 
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) 
в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. 
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации 
(руководитель высшего исполнительного органа государственной 
власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания 
или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного 
закона.  
Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации по общему правилу вступают в силу после их официального 
опубликования.  
После рассмотрения организации законодательного процесса в Российской Федерации на государственном (федеральном и 
региональном) уровне необходимо отметить базовые основы и 
особенности организации правотворческого процесса на местном 
(муниципальном) уровне. Непосредственно к законодательному 
процессу в Российской Федерации этот вопрос отнесен быть не 
может, однако представляет безусловный интерес, поскольку органы местного самоуправления являются сами по себе субъектами права законодательной инициативы регионального (субъектов 
Российской Федерации) уровня. Кроме того, значительная часть 
работы прокурора по участию в правотворческой деятельности 
 
10