Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства

 АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Н.В. Буланова 
 
 
 
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА 
В ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ 
УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА 
 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2018 

УДК 343.13 
ББК 67.410.201+67.721-91 
    Б90  
 
 
 
 
Автор: Н.В. Буланова, заведующая кафедрой основ прокурорской деятельности Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 
кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
 
 
 
Рецензенты: 
 
А.Е. Шарихин, профессор кафедры основ прокурорской деятельности Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор; 
 
К.В. Камчатов, заведующий отделом проблем прокурорского надзора 
за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной 
деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве 
НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 
кандидат юридических наук. 
 
 
 
 
 
Буланова Н.В. 
Б90 Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: учеб. пособие / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 
2018. – 108 с. 
 
 
 
 
 
В пособии рассмотрены полномочия прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, акты прокурорского реагирования, применяемые в досудебном производстве, вопросы использования прокурором криминалистических знаний при осуществлении надзора за 
процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного расследования, а также  оценки эффективности его деятельности в досудебном производстве. 
 
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов. 
 
                                                                                                          УДК 343.13 
  ББК 67.410.201+67.721-91 
 
 
 
© Академия Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации, 2018 
 
2 

 
Предисловие 
 
Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания 
и органов предварительного следствия и уголовное преследование – важнейшие функции, которые прокуратура осуществляет в 
досудебном производстве. 
В учебном пособии изложены правовые основы деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, рассмотрены полномочия прокурора в досудебном производстве,  
понятие, принципы, предмет и объект прокурорского надзора за 
процессуальной деятельностью органов дознания и органов 
предварительного следствия, понятие,  классификация и содержание надзорных полномочий прокурора, понятие, принципы, 
сущность и содержание уголовного преследования, осуществляемого прокурором в досудебном производстве, понятие, система, основания и порядок принесения актов прокурорского реагирования.  
Рассмотрению подверглись и вопросы использования прокурором специальных (криминалистических) знаний при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного расследования, а также оценки 
эффективности его деятельности в досудебном производстве. 
Учебное пособие поможет студентам овладеть навыками по 
осуществлению надзора за процессуальной деятельностью 
органов дознания и органов предварительного следствия и 
уголовного преследования, использованию тактических приемов 
в досудебном производстве по уголовным делам, выявлению 
типичных нарушений закона, допускаемых органами дознания и 
органами предварительного следствия, проведению проверки с 
целью выявления и устранения нарушений закона в досудебном 
производстве, принесению актов прокурорского реагирования. 
 
 
 
3 

1. Развитие законодательной регламентации деятельности 
прокурора в уголовном судопроизводстве России 
(исторический аспект) 
 
Законодательство, регламентирующее деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве, прошло в своем развитии 
несколько этапов, которые неразрывно связаны с историческими 
периодами развития государства и сопряжены с пересмотром 
принципиальных положений, обусловливающих характер уголовного судопроизводства в целом и процессуальных отношений, 
складывающихся между отдельными участниками уголовного 
судопроизводства, в частности.  
I этап  (1722–1864) – петровский и постпетровский период; 
II этап  (1864–1917) – период проведения буржуазных реформ; 
III этап  (1922–1993) – советский период; 
IV этап  (1993–2002) – постсоветский период (с момента 
принятия Конституции Российской Федерации до вступления в 
силу Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации);  
V этап  (2002 г. по настоящее время) – современный этап 
развития (с момента вступления в действие УПК РФ, основанного на демократических принципах уголовного судопроизводства: 
состязательности процесса и независимости суда, соблюдения 
прав и свобод человека и гражданина).  
Прокуратура, образованная как институт надзора, органом 
уголовного преследования первоначально не являлась. Основной 
ее функцией был надзор за государственными органами («присутственными местами»), как судебными, так и административными. Уголовно-процессуальная деятельность была незначительным, почти «фиктивным придатком» к обязанностям по общему 
надзору. Вплоть до судебной реформы 1864 г. «собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность, – по словам 
Н.В. Муравьева, – составляла лишь одно из частных дополнений 
к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике». 
Уголовно-процессуальная деятельность прокурора как самостоятельное направление не выделялась.  
 
4 

 
Судебная реформа 1864 г. принципиально изменила как 
порядок уголовного судопроизводства, так и роль прокурора в 
уголовном процессе. Прокуратура выступает в качестве органа 
правительства, осуществляющего уголовное преследование в интересах государства и общества, и одновременно органа, надзирающего за тем, чтобы такое преследование осуществлялось 
только в рамках закона. Прокурор являлся «обличителем преступления во имя закона, видам которого осуждение невинного еще 
более противно, чем оправдание виновного». Цель всех действий 
прокурора – не обвинение, а раскрытие истины, в чем бы она ни 
состояла – в виновности или невиновности подсудимого. 
Судебные уставы 1864 г. превратили прокуратуру в обвинительную власть, а прокурор стал публичным обвинителем во всех 
уголовных делах и вел их во всех судебных инстанциях в качестве представителя правительства и закона. В то же время, возлагая 
на прокурора бремя обвинительной власти, законодатель сохранил за ним и обязанность надзора за законностью.  
Как отмечал Н.В. Муравьев, «деятельность прокурорского 
надзора по уголовным делам наиболее сложная и обширная, а по 
значению своему и наиболее существенная из всех отраслей прокурорской службы, поэтому требует особенного внимательного и 
подробного рассмотрения. И по закону, и в действительности 
прокуратура является одним из главных деятелей уголовного 
правосудия, которое может быть отправляемо не иначе как при 
властном ее участии во всех процессуальных стадиях. Через них 
последовательно проходит уголовная деятельность прокурора в 
ее поступательном движении к конечной цели уголовного процесса»1. 
Уставом уголовного судопроизводства 1864 г. (далее – УУС) 
к компетенции прокурора в досудебном производстве было отнесено возбуждение дела, руководство деятельностью полиции и 
наблюдение за производством предварительного следствия, которое в ряде случаев именовалось надзором (ст. 131, 286, 314 УУС), 
дача заключения по вопросу о наличии оснований для предания 
                                                           
1 Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам // Дореволюционные юристы о прокуратуре: сб. ст. / науч. ред., сост. 
С.М. Казанцев.  СПб.: Юрид. центр Пресс, 2001. С. 102.  
 
5 

обвиняемого суду или прекращения дела; в судебном производстве – обличение обвиняемого перед судом, а также обжалование 
судебного решения.  
Розыск и производство дознания о преступных деяниях возлагались на полицию, которая осуществляла эту деятельность 
под наблюдением и руководством прокурора. Полиция была обязана о всяком происшествии, заключающем в себе признаки преступления, сообщить в течение суток прокурору или его товарищу. 
Обнаружив признаки преступления, прокурор направлял судебному следователю предложение о начале следствия.  
Самостоятельно предварительное следствие прокурор не 
производил, но постоянно наблюдал за его производством и был 
уполномочен присутствовать при всех следственных действиях. 
Судебный следователь по всем вопросам, относящимся к собиранию доказательств, был обязан исполнять законные требования 
прокурора с отметкой в протоколах, какие именно меры приняты 
по требованию последнего.  
При взятии обвиняемого под стражу судебный следователь 
немедленно сообщал об этом прокурору, который был вправе 
требовать, чтобы следователь ограничился менее строгой мерой 
пресечения. Прокурор мог предложить задержать обвиняемого, 
оставленного на свободе или освобожденного из-под стражи. Если 
судебный следователь не находил оснований для исполнения 
требований прокурора, то он сообщал о том суду.  
Материалы оконченного предварительного следствия направлялись прокурору окружного суда, который должен был установить: произведено ли следствие с надлежащей полнотой; 
следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно 
быть прекращено или приостановлено. Прокурор мог требовать 
дополнения предварительного следствия, давал свое заключение 
о наличии либо об отсутствии оснований для предания обвиняемого суду или прекращения дела (в форме обвинительного акта 
либо заключения о прекращении уголовного дела). В то же время 
он не мог ни прекратить, ни приостановить производство по делу. 
Свое заключение по указанным вопросам он направлял в суд, который принимал окончательное решение. 
Заключение прокурора о предании суду обвиняемого излагалось в форме обвинительного акта, в котором отражались со 
6 

 
бытие преступления, время и место совершения преступного 
деяния, данные об обвиняемом, сущность доказательств и улик, 
собранных по делу, существо обвинения с указанием, какому 
именно закону соответствуют признаки рассматриваемого деяния. К обвинительному акту прилагался список лиц, которые, по 
мнению прокурора, должны быть вызваны в суд.  
Прокурор был уполномочен привлекать к ответственности 
чинов полиции и отдельного корпуса жандармерии, волостных и 
сельских начальников, а также судебных врачей за «упущения и 
беспорядки» при производстве по уголовным делам.  
В первом законодательном акте о советской прокуратуре – 
Положении о прокурорском надзоре  от 28.05.1922 заложен всеобъемлющий характер прокурорского надзора. Положение закрепило четыре основных направления деятельности прокуратуры:  
1) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, 
общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;  
2) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а 
также за деятельностью органов Государственного политического управления;  
3) поддержание обвинения в суде;  
4) наблюдение за правильностью содержания заключенных 
под стражей. 
УПК РСФСР 1922 г. и 1923 г. отнес к компетенции прокурора такие полномочия, как отказ в производстве дознания или 
предварительного следствия; дача указания о производстве расследования; внесение предложений следователю о расследовании 
любого уголовного дела;  об отмене меры пресечения, замене ее 
другой или избрании меры пресечения, если она не избрана; производство отдельных следственных действий и  расследования в 
полном объеме по любому уголовному делу; продление сроков 
следствия и содержания обвиняемых под стражей; дача следователю обязательных указаний о направлении и дополнении следствия; приостановление, прекращение и возвращение уголовного 
дела для дополнительного расследования; разрешение жалоб на 
 
7 

действия следователя; утверждение обвинительного заключения 
и направление уголовного дела в суд.  
Дальнейшее развитие законодательство, регламентирующее 
участие прокурора в уголовном судопроизводстве, получило в Положении о прокурорском надзоре в СССР 1955 г., УПК РСФСР 
1960 г. и Законе о прокуратуре СССР 1979 г. Прокурор обладал 
широкими полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия 
и судами, производству предварительного расследования, поддержанию обвинения в суде. 
Прокурор обладал полномочиями по возбуждению уголовного дела о любом преступлении, принятию его к производству и 
производству расследования в полном объеме, санкционированию обыска и заключения под стражу (продления срока содержания под стражей); был уполномочен отменить любое незаконное 
постановление следователя, лица, производящего дознание, отстранить их от дальнейшего производства по делу, его указания 
были обязательными для исполнения последними; без принятия 
уголовного дела к производству мог участвовать в производстве 
отдельных следственных действий, принимал решение об избрании  в отношении обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу, утверждал обвинительное заключение и направлял уголовное дело в суд для рассмотрения по существу. 
Общественно-политические и социально-экономические изменения, происходившие в стране в 90-х гг. XX в., направленные 
на демократизацию и либерализацию общественной жизни, признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, 
объективно привели к необходимости проведения судебной реформы в целом и уголовного судопроизводства в частности. Это 
не могло не затронуть и прокурора – активного участника уголовного процесса. 
В Концепции судебной реформы в РСФСР, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР  от 24.10.1991 № 1801-1, 
которая положила начало изменениям в данной сфере, указывалось, что соединение в лице прокурора функций расследования 
преступлений и надзора за ним противоречит требованиям системного подхода, вызывает перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Уголовное преследование должно вы 
8 

 
ступать доминирующей функцией прокуратуры, а ее надзорные 
полномочия следует перераспределить в пользу судебного контроля и самостоятельности следователя. Прокурор должен выступать как объективный орган обвинительной власти. При этом 
за прокурором сохраняется функция процессуального руководства расследованием и полномочия по возбуждению уголовного 
дела, осуществлению расследования в полном объеме по ограниченной категории уголовных дел (в отношении следователей и 
прокуроров, сотрудников других правоохранительных органов), 
ознакомлению с материалами уголовного дела, даче указаний органу дознания и следователю о направлении расследования, выяснении обстоятельств содеянного, дополнении расследования, 
обосновании перед судом необходимости производства следственных действий и др.1 
Принятие Конституции Российской Федерации, закрепившей демократические принципы уголовного судопроизводства 
(приоритет прав и свобод человека и гражданина, состязательность и равноправие сторон, рассмотрение уголовных дел судом 
с участием присяжных заседателей, возможность ограничения 
конституционных прав граждан только на основании судебного 
решения и др.), повлекло  внесение изменений и дополнений в 
действовавший на тот момент УПК РСФСР и признание Конституционным Судом Российской Федерации ряда норм УПК РСФСР не 
соответствующими Конституции Российской Федерации2. В то же 
время объем и характер процессуальных полномочий прокурора в 
досудебном производстве существенных изменений по сравнению 
с предыдущим этапом не претерпели.   
УПК РФ, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., отнес прокурора к стороне обвинения, возложил на него осуществление от 
                                                           
1 Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С.А. Пашин. М.: 
Республика, 1992. С. 59–61. 
2 См., напр.: постановления Конституционного Суда РФ от 03.05.1995 № 4-П 
«По делу о проверке конституционности статей 2201 и 2202 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна»; 
от 13.11.1995 № 13-П «По делу о проверке конституционности части пятой статьи 209 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан 
Р.Н. Самигуллиной и А.А. Апанасенко»; от 13.06.1996 № 14-П «По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина». 
 
9 

имени государства уголовного преследования в пределах компетенции, установленной законом, и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ст. 37 УПК РФ), наделил широкими процессуальными 
полномочиями, включающими дачу согласия следователю, дознавателю на возбуждение уголовного дела, отмену любого незаконного решения органов предварительного расследования, а 
также на обращение в суд с ходатайством об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога 
либо производстве следственных либо иных процессуальных 
действий, ограничивающих конституционные права участников 
уголовного судопроизводства, производство предварительного 
расследования в полном объеме и др. 
Между тем в дальнейшем в УПК РФ были внесены многочисленные изменения и дополнения. Анализ изменений, внесенных в 
законодательство о прокуратуре и уголовно-процессуальное законодательство за период с 2002  по 2014 г. в части регламентации 
процессуальных полномочий прокурора, позволяет выделить несколько самостоятельных этапов, которые характеризуются разным 
объемом процессуальных полномочий по отношению к следственным органам и, соответственно, разными процессуальными возможностями по влиянию на их деятельность1. 
 Первый этап (июль 2002 г. –  июнь 2007 г.) характеризуется 
наличием у прокурора широких надзорных полномочий властнораспорядительного характера по отношению к органам дознания 
и органам предварительного следствия, процессуальными полномочиями по осуществлению уголовного преследования, которые 
позволяли ему проводить проверки сообщений о преступлениях, 
возбуждать уголовное дело, осуществлять расследование в полном объеме, надзирать за ходом расследования и руководить им 
(в том числе давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела, обязательные для исполнения письменные указания о производстве следственных и иных процессуальных действий, отменять незаконные и (или) необоснованные 
постановления следователя, дознавателя, давать согласие следо                                                           
1 Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства 
Российской Федерации: монография. М.: Юрлитинформ, 2015. 
 
10