Организация деятельности прокуратур городов, районов, других территориальных и иных специализированных прокуратур. Часть 1

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ПРОКУРАТУР ГОРОДОВ, РАЙОНОВ,  
ДРУГИХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ И ИНЫХ 
СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ПРОКУРАТУР 
 
 
 
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ 
Часть 1 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2018 
 
 
1 

УДК 347.962 
 ББК 67.721.3 
      О64 
 
 
Под общей редакцией Э.Б. Хатова, заведующего кафедрой Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидата юридических наук, доцента. 
Авторский коллектив: 
Э.Э. Агаронова, кандидат социологических наук; 
С.Н. Будай, кандидат юридических наук, доцент; 
А.Я. Мыцыков, заслуженный юрист Российской Федерации; 
Э.Б. Хатов, кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
Рецензенты:  
Ю.В. Вакулин, начальник организационно-контрольного отдела 
прокуратуры Воронежской области, кандидат юридических наук;  
М.А. Магомедов, прокурор города Махачкалы, кандидат юридических наук;  
Н.А. Кулакова, старший научный сотрудник НИИ Университета 
прокуратуры Российской Федерации. 
 
 
 
О64 
Организация деятельности прокуратур городов, районов, других территориальных и иных специализированных прокуратур: учеб. пособие. Ч. 1 / [Э.Э. Агаронова и др.]; под общ. ред. 
Э.Б. Хатова; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2018. – 
196 с. 
 
 
Учебное пособие включает основные темы, связанные с организацией прокурорской деятельности и управлением в органах 
прокуратуры районного звена. 
Представленный в учебном пособии материал получил апробацию в учебном процессе в Университете прокуратуры Российской Федерации и при проведении выездных занятий в органах 
прокуратуры. 
Для слушателей Университета прокуратуры Российской Федерации, практических работников органов прокуратуры. 
 
                                                                                                           УДК 347.962 
                                                                                                           ББК 67.721.3 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2018 
 
2 

Авторы 
 
Элеонора Эдуардовна Агаронова, профессор кафедры 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат 
социологических наук (темы 4, 5, 6); 
Сергей Николаевич Будай, профессор кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент (тема 1); 
Александр Яковлевич Мыцыков, советник Генерального прокурора Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации (тема 2); 
Эдуард Борисович Хатов, заведующий кафедрой Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент (введение, темы 3, 7). 
 
 
3 

Введение 
 
Около трех тысяч прокуратур городов, районов и приравненных к ним специализированных прокуратур являются базовым и наиболее массовым звеном системы прокуратуры, так 
как именно они выполняют основной объем прокурорской деятельности практически по всем ее направлениям.  
В соответствии со ст. 16, 16.1 Федерального закона от 
17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» 
(далее – Закон о прокуратуре) прокуратуры этого звена возглавляют соответствующие прокуроры, которые, являясь линейными руководителями, назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской 
Федерации. Прокуроры этой категории в пределах своей компетенции обладают необходимым объемом организационных и 
процессуальных полномочий, позволяющих реализовать все 
функции прокуратуры, предусмотренные федеральными законами, включая и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.  
Универсальный характер работы городских, районных и 
приравненных к ним специализированных прокуроров обусловливает широту предъявляемых к ним требований не только 
по всем направлениям деятельности, но и по наличию развитых 
управленческих навыков.   
В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 12.08.2010 № 316 «Об организации профессиональной переподготовки прокурорских работников, 
включенных в резерв кадров для выдвижения на должности 
прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров» такие назначения, как правило, осуществляются из числа 
работников, прошедших обучение в Университете прокуратуры 
Российской Федерации по программе профессиональной переподготовки прокурорских работников, состоящих в резерве 
кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, 
районов и приравненных к ним прокуроров. 
В этой связи издание настоящего пособия, посвященного 
вопросам организации деятельности, направлено на более глу 
4 

бокое освоение прокурорами-слушателями, обучающимися в 
Университете по программе профессиональной переподготовки, учебного материала, а кроме того, в определенной степени 
будет способствовать и более эффективной работе руководителей этого звена системы прокуратуры. 
Учебное пособие состоит из двух частей. В первой части 
рассмотрены общие вопросы организации деятельности и 
управления в органах прокуратуры, вторая часть включает разделы, посвященные вопросам работы с кадрами и актуальным 
вопросам организационно-управленческого характера. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 

РАЗДЕЛ 1. 
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
И УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
1. Основы организации деятельности и управления 
в органах прокуратуры 
 
Вопросы организации деятельности прокуратуры в свете 
значимости реализации функциональных задач на первый 
взгляд могут показаться не столь важными, заслуживающими 
необходимости проведения по этой теме специальных учебных 
занятий. Полагаем, что это ошибочное представление. Практика прокурорской деятельности убеждает как раз в обратном – 
именно надлежаще организованная деятельность органов прокуратуры, особенно города, района, т.е. основного первичного 
и самого многочисленного звена (всего их свыше 2700) в системе прокуратуры Российской Федерации, обеспечивает достижение целей и решение задач, определенных ст. 1 Закона о 
прокуратуре. 
От уровня организации работы в конкретном органе прокуратуры либо структурном подразделении напрямую зависят 
результаты их деятельности. 
 
 
 
1.1. Организационная основа прокуратуры. 
Сущность и принципы управления 
в органах прокуратуры 
 
Управление присутствует в различных аспектах общественных отношений, и без него не представляется гармоничное функционирование и поступательное развитие общества. 
Как справедливо заметил Г.В. Атаманчук, управление – это одна 
из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой 
во многом зависит благополучие общества и в конечном счете – 
 
6 

судьба каждого человека1. Данная позиция соотносится, на наш 
взгляд, и с деятельностью российской прокуратуры. 
Важно отметить, что именно в юридическом смысле 
управление преимущественно рассматривается через термин 
«деятельность», т.е. это означает, что управление состоит из 
конкретных видов человеческого труда, который проявляется в 
определенных формах. Смысл управленческой деятельности 
пронизан именно практическими действиями, которые осуществляются индивидуумом в зависимости от предоставленных ему полномочий. 
В зависимости от субъекта управления можно квалифицировать различные виды управленческой деятельности (например, государственное управление, местное самоуправление, 
общественное управление, менеджмент в предпринимательской 
сфере и т.д.).  
Под государственным управлением, по мнению Г.В. Атаманчука, понимается практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) 
на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях 
ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающаяся на его властную силу2. 
В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и 
обеспечиваются ею. Специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество. При этом государство, будучи сложным (по элементному 
составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. 
Поскольку прокуратура – федеральный государственный 
орган, для нее характерны основные признаки управления, 
присущие государственному управлению. Так, рассматриваемое управление: 
является социальным управлением; 
                                                 
1 Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. М.: Омега-Л, 2006. С. 42. 
2 Там же. С. 62. 
 
7 

является целостной динамической системой (включает 
управляемую и управляющую систему, а также систему связей); 
имеет непосредственное отношение к системе государственного устройства и управления;  
имеет системный и иерархический характер организационного построения; 
субъекты управления имеют ярко выраженные властные 
полномочия с их четкой конкретизацией; 
организационная структура и вся деятельность в целом 
жестко регламентирована. 
И самое важное – содержание системы управления предопределяется целями прокуратуры. 
Целями прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре являются: обеспечение верховенства закона, единства 
и укрепления законности, защита прав и свобод человека и 
гражданина, а также охраняемых законом интересов общества 
и государства. 
Для достижения указанных целей и решения вытекающих 
из них задач выстроена соответствующая система. В целом 
прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и 
действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.  
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют 
Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры 
субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (ст. 11 Закона о прокуратуре). 
Безусловно, в современных условиях в каждом органе 
прокуратуры на любом уровне прокурорские работники выполняют значительный объем работы. В то же время именно на 
уровне районного звена нагрузки на работников зачастую являются наиболее высокими. В связи с этим необходимо обратить внимание, что Инструкцией о порядке реализации органи 
8 

зационно-штатных полномочий в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 03.07.2013 
№ 261, определено, что при ведении организационно-штатной 
работы необходимо укреплять основное звено системы органов 
прокуратуры – прокуратуры районного уровня с сохранением 
оптимального баланса между их штатной численностью и численностью вышестоящих прокуратур (п. 1.5). Как правило, 
именно результаты деятельности в первую очередь прокуратур 
районного звена определяют уровень доверия общества к прокуратуре и ее реальный вклад в обеспечение верховенства закона, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и 
законных интересов гражданина, государства и общества1. 
Таким образом, в системе прокуратуры имеется четко выраженная трехзвенная система органов. Важно отметить, что 
подобная система в целом соответствует системе государственного устройства России, системе органов государственной власти, что в свою очередь позволяет осуществлять надзорную и 
иную функциональную деятельность в соответствии с Законом 
о прокуратуре, адекватно распределяя и соответствующие поднадзорные органы и организации, иные государственные 
структуры, в отношении которых реализуются функциональные полномочия прокуроров.  
Особое место в системе прокуратуры занимают специализированные прокуратуры, организация и деятельность которых 
в современных условиях обусловливается объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах, 
имеющих особую важность для функционирования общества и 
государства. 
Специализированные прокуратуры, как и ряд других государственных структур, организуются, поскольку административно-территориальный принцип построения федеральных 
структур власти не срабатывает как универсальный, не выполняет своей организующей роли в ряде специфических сфер деятельности государства. В силу данных обстоятельств специали                                                 
1 Настольная книга прокурора. 3-е изд. / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус. М.: Юрайт, 2014. С. 66. 
 
9 

зированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы, так как проблемы законности в 
специфических сферах сохраняются. 
Организация и деятельность различных типов специализированных прокуратур характеризуются существенной спецификой. Создание военных, транспортных и природоохранных 
прокуратур объективно обусловлено тем, что имеется постоянная задача осуществления функций прокуратуры в специфических сферах правовых отношений, не зависящих от территориального деления страны. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, 
закономерности формирования и функционирования которых 
непосредственно не связаны с федеративным устройством и 
административно-территориальным делением1.  
В систему прокуратуры входит также Университет прокуратуры Российской Федерации, целями деятельности которого 
являются повышение квалификации работников прокуратуры, 
подготовка кадров для органов и организаций прокуратуры, 
научное и учебно-методическое обеспечение деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Необходимо заметить, что Университет представляет верхний уровень трехзвенной системы повышения квалификации прокурорских работников и федеральных государственных служащих. В среднее звено этой системы входят учебно-методические отделы прокуратур субъектов Федерации – межрегиональные центры профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих (в городах Екатеринбург, Саратов, Санкт-Петербург, Хабаровск). В нижнее 
звено включены базовые прокуратуры районного уровня, которые определены решением прокурора субъекта Федерации. 
Единство организационного построения прокуратуры, вытекающего из Закона о прокуратуре, вырабатывает в обществе 
легитимность восприятия ее результатов и, как следствие, мер 
прокурорского реагирования по восстановлению нарушенных 
прав субъектов. Таким образом, указанное положение подчер                                                 
1 Настольная книга прокурора. С. 36. 
 
 
10