Участие прокурора, государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском процессе

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
А.В. Гришин  
 
 
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА,  
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ 
И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ  
В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ  
 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2018 

УДК 347.962 
ББК 67.410.101  
     Г85 
 
 
 
Автор А.В. Гришин, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации,  кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
 
 
 
Рецензенты: 
 
Л.В. Борисова, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент; 
 
Н.В. Буланова, заведующий кафедрой основ прокурорской деятельности 
Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. 
 
 
 
 
 
 
 
Гришин А.В. 
Г85 
Участие прокурора, государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском процессе: учеб. пособие / А.В. Гришин; Ун-т 
прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2018. – 108 с. 
 
  
 
В пособии на основе анализа научной и учебной литературы,  законодательства, материалов прокурорской и судебной практики рассматриваются вопросы участия прокурора,  государственных органов и органов 
местного самоуправления в рассмотрении судами общей юрисдикции 
гражданских дел, в частности о лишении родительских прав, об усыновлении, удочерении. 
 
Для студентов, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета и магистратуры, аспирантов, преподавателей юридических вузов и 
факультетов, практических работников органов прокуратуры, а также для 
всех, кто интересуется вопросами участия в гражданском процессе прокурора, государственных органов и органов местного самоуправления.  
 
 
 УДК 347.962 
ББК 67.410.101 
 
 
 
 
 
© Университет прокуратуры  
Российской Федерации, 2018 
2 

Введение 
 
Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства (ст. 2). Одним из наиболее эффективных 
способов защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а 
также неопределенного круга лиц является гарантируемая ст. 46 
Конституции Российской Федерации судебная защита, в осуществлении которой немалая роль отводится прокурору, государственным органам и органам местного самоуправления.  
Осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России, прокурор как особый представитель государства 
стоит на страже закона, прав, свобод и законных интересов граждан. Защита прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц осуществляется также государственными органами, 
реализующими 
контрольно-надзорные 
полномочия, 
иными органами власти, органами местного самоуправления.   
В последние годы защита прав, свобод и законных интересов 
граждан, неопределенного круга лиц в судебном порядке становится одним из приоритетных направлений деятельности как органов прокуратуры, так и государственных органов и органов 
местного самоуправления. Участвуя в рассмотрении и разрешении 
судами общей юрисдикции гражданских дел, названные органы 
власти имеют возможность в полной мере реализовать свою правозащитную функцию.   
Как показывает анализ статистических данных, материалов 
судебной и прокурорской практики, в большей степени в защите 
нуждаются дети, инвалиды, престарелые, иные категории социально незащищенных граждан. Не случайно среди дел, производство по которым возбуждено по искам прокуроров, органов опеки 
и попечительства и иных органов государственной власти, распространены дела о защите прав, свобод и законных интересов указанных лиц.  Большое внимание уделяется вопросам защиты права 
граждан на охрану здоровья, жилищных, трудовых и иных социальных прав, прав потребителей, права на благоприятную окружающую среду.  
3 

В пособии рассматриваются такие общие вопросы, как правовые основы деятельности прокуратуры, государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском процессе, 
основания и формы их участия в рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции гражданских дел, а также особенности  
участия прокурора, органов опеки и попечительства в делах о лишении родительских прав и об усыновлении (удочерении).  
Пособие должно способствовать формированию у студентов 
следующих знаний, умений и навыков:  
знать подлежащие применению  прокурором, представителями органов государственной власти и органов местного самоуправления, иными участниками  правоотношений  нормы процессуального права, гражданского, семейного, жилищного, трудового 
и иных отраслей материального права; особенности гражданского 
судопроизводства по отдельным категориям дел; организационнораспорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, органов государственной власти; требования к 
оформлению процессуальных (исков, заявлений, представлений и 
т.п.) и иных документов, необходимых для реализации профессиональных полномочий в гражданском процессе; акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской 
Федерации по вопросам применения норм гражданского процессуального права и связанных с ними норм материального права, 
правоприменительную практику судов общей юрисдикции и органов прокуратуры, Европейского Суда по правам человека, иных 
органов и организаций;    
уметь анализировать,  толковать  и правильно  применять  законодательные и иные нормативные правовые акты; применять 
нормы материального и гражданского процессуального права к 
возникшим правоотношениям в целях надлежащего обеспечения 
законности всеми субъектами права;  правильно  квалифицировать 
спорные правоотношения, факты и обстоятельства, давать им 
должную правовую оценку; юридически грамотно мотивировать 
свою позицию; составлять процессуальные (иски, заявления, представления и т.п.) и иные документы, необходимые для реализации 
профессиональных полномочий в гражданском процессе; 
4 

владеть навыками анализа конкретных правовых норм, юридических фактов, являющихся объектами профессиональной деятельности, материалов судебной и прокурорской практики, статистических данных; самостоятельного составления процессуальных 
(исков, заявлений, представлений и т.п.) и иных документов, необходимых для реализации профессиональных полномочий; реализации норм гражданского процессуального права и норм материального права; выступления в суде.   
При подготовке пособия использовалась справочно-правовая 
система «КонсультантПлюс».  
 
 
5 

Глава 1. Общие положения об участии прокурора, 
государственных органов и органов местного 
самоуправления в гражданском процессе 
 
§ 1. Правовая регламентация деятельности прокурора, 
государственных органов и органов местного 
самоуправления, участвующих в рассмотрении судами 
гражданских дел 
 
Судебная защита – наиболее эффективный способ защиты 
прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного 
круга лиц, интересов публично-правовых образований1. В большей степени в такой защите нуждаются социально незащищенные 
категории граждан, в первую очередь несовершеннолетние, которые в силу возраста, недостаточного умственного и физического 
развития, зависимости от родителей и иных законных представителей фактически лишены возможности защищать свои права, а 
также инвалиды, одинокие престарелые граждане. В связи с этим 
вполне обоснованно защита прав и законных интересов этих лиц в 
судебном порядке является важным направлением деятельности 
органов прокуратуры, государственных органов и органов местного самоуправления (далее – органы власти).  
Такая защита осуществляется в установленных федеральными законами случаях органами опеки и попечительства, органами, наделенными полномочиями по осуществлению надзора и 
контроля в различных сферах жизнедеятельности (Федеральная 
служба по труду и занятости (Роструд), Федеральная служба по 
надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), Федеральная 
служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор),   
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральная 
служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному 
надзору (Россельхознадзор), Федеральная служба по надзору в 
                                                 
1 В связи с ограниченным объемом пособия не рассматриваются вопросы защиты прокурором, государственными органами и органами местного самоуправления интересов 
публично-правовых образований. 
6 

сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), Федеральная служба по экологическому, 
технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), другими 
федеральными министерствами,  службами и агентствами, их территориальными подразделениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерствами, департаментами, управлениями и их структурными подразделениями), 
органами местного самоуправления в случае передачи им отдельных государственных полномочий федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 
Правовые основы деятельности органов прокуратуры и 
иных органов власти в гражданском процессе составляют Конституция Российской Федерации, международные правовые 
акты, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ), Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ), Семейный кодекс Российской Федерации (далее – СК РФ), Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – 
ЖК РФ), Трудовой кодекс Российской Федерации (далее – ТК РФ), 
федеральные законы от 17.01.1992  № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), от 24.11.1995 
№ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон о защите инвалидов), от 24.07.1998 № 124-ФЗ 
«Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» 
(далее – Закон о гарантиях прав ребенка), от 10.01.2002 № 7-ФЗ 
«Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды), от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» 
(далее – Закон об опеке и попечительстве), Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», 
другие федеральные законы и нормативные правовые акты, определяющие процессуальное положение прокурора, его полномочия 
и правовые средства их реализации, а также закрепляющие права, 
свободы и законные интересы участников материальных правоотношений, механизм их реализации и защиты.  
Участвуя в разбирательстве гражданских дел в судах общей 
юрисдикции, органы опеки и попечительства, органы исполнительной власти, осуществляющие надзорно-контрольные функции, иные органы власти руководствуются и другими федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, 
7 

более конкретно регламентирующими их деятельность. На уровне 
субъектов Российской Федерации также осуществляется нормативно-правовое регулирование деятельности названных органов 
власти.  
В гл. II «Права и свободы человека» Конституции Российской Федерации закреплены основные права и свободы человека и 
гражданина. Указанные права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, обеспечиваются правосудием, 
осуществляемым только судом (ст. 18, ч. 1 ст. 118).  
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права. 
Широко признанным международным правовым актом по 
вопросам соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 04.11.1950 (с Протоколами к ней), 
которая положила начало деятельности Европейского Суда по 
правам человека (далее – ЕСПЧ). В связи с ратификацией Россией 
Конвенции и признанием юрисдикции ЕСПЧ с 1998 г. каждый 
гражданин Российской Федерации имеет возможность защищать 
свои права, свободы и законные интересы в ЕСПЧ, что значительно повышает эффективность такой защиты.  
Пунктом 1 ст. 6 названной Конвенции предусмотрено, что 
каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях 
или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет 
право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на 
основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на судебные заседания в течение всего процесса или его части по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в 
демократическом обществе, а также когда того требуют интересы 
несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или – 
в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо, – при 
особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы 
правосудия. 
8 

На защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних направлена одобренная 20.11.1989 Генеральной Ассамблеей ООН Конвенция о правах ребенка, которая для СССР 
и для России, как одной из его республик, вступила в силу 
15.09.1990. В соответствии со ст. 2 указанной Конвенции ратифицировавшие ее государства должны уважать и обеспечивать все 
права, предусмотренные Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции. Особо следует выделить 
предусмотренное п. 2 ст. 16 Конвенции право ребенка на защиту 
от незаконного вмешательства в осуществление его прав или посягательства на его честь и репутацию. Этому праву корреспондирует 
предусмотренная п. 2 ст. 3 Конвенции обязанность государствучастников обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые 
необходимы для его благополучия, и с этой целью принимать все 
соответствующие законодательные и административные меры. 
Конвенция о правах ребенка нашла  продолжение во Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития 
детей, принятой в Нью-Йорке 30.09.1990 (подписана Россией 
31.01.1992), и в Плане действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 
90-е годы. 
Историческим шагом в направлении содействия обеспечению прав инвалидов на международном уровне стали Конвенция 
о правах инвалидов от 13.12.2006 и Факультативный протокол к 
ней. Цель Конвенции заключается в поощрении, защите и обеспечении полного и равного осуществления всеми инвалидами всех 
прав человека и основных свобод, а также в поощрении уважения 
присущего им достоинства (ст. 1).  
В соответствии с п. 1 ст. 4 названной Конвенции государстваучастники обязуются обеспечивать и поощрять полную реализацию всех прав человека и основных свобод всеми инвалидами без 
какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности.  
Федеральным законом от 03.05.2012 № 46-ФЗ Россия ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов (без Факультативного 
протокола к ней).  
На регулирование отношений по защите прав, свобод и законных интересов граждан на международном уровне направ9 

лены: заключенная в Минске 22.01.1993 государствами – участниками СНГ Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях 
по гражданским, семейным и уголовным делам (вступила в силу 
для России 10.12.1994); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26.05.1995 (ратифицирована Россией). 
На национальном уровне разработаны и действуют соответствующие механизмы и средства защиты прав, свобод и законных 
интересов граждан, в том числе в судебном порядке, которые 
нашли закрепление в кодексах и иных федеральных законах, активно применяются прокурорами в правозащитной деятельности.  
Основным законодательным актом, направленным на защиту 
прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц 
в судебном порядке, а также регламентирующим деятельность органов прокуратуры и иных органов власти по осуществлению такой защиты, является ГПК РФ.  
В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской 
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.  
Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о 
выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, 
причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, 
предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, 
в целях осуществления возложенных на него полномочий (ч. 3 
ст. 45 ГПК РФ).   
Прокурором, участвующим в деле, на решение суда первой 
инстанции может быть подано апелляционное представление (ч. 2 
ст. 320 ГПК РФ).  
До настоящего времени в нормах Закона о прокуратуре и 
ГПК РФ, регламентирующих полномочия прокурора по участию в 
суде, имеется несогласованность. В связи с этим   следует учитывать, 
что согласно ст. 4 Федерального закона от 14.11.2002 № 137-ФЗ 
«О введении в действие Гражданского процессуального кодекса 
Российской Федерации» федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с ГПК РФ, подлежат приведению в соответствие с ГПК РФ. Впредь до приведения в соответствие с ГПК РФ 
10