Прокурорский надзор

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
имени М. В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т
В. Б. Ястребов, В. В. Ястребов
ПРОКУРОРСКИЙ 
НАДЗОР
Учебник 
для академического бакалавриата юридических вузов 
и факультетов
2-е издание, переработанное и дополненное
Рекомендовано 
Ученым советом Юридического факультета 
Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова 
в качестве учебника для студентов, 
обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция, 
квалификация Бакалавр
Москва
Зерцало-М
2019

УДК 343.163
УДК 343.163
ББК 67.72
ББК 67.72
 
П80
 
П80
А в т о р ы: 
Ястребов Владислав Борисович — доктор юридических наук, про 
фессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, Почетный работник проку 
ратуры, государственный советник юстиции 3 класса, академик РАЕН, профессор кафед 
ры 
уго 
ловного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова — введение, главы 1–5, 12 (в соавторстве 
с В. В. Ястребовым), главы 6–16);
Ястребов Владимир Владиславович, кандидат юридических наук, ст. советник 
юстиции — главы 1–5, 12 (в соавторстве с В. Б. Ястребовым).
Р е ц е н з е н т ы:
С. И. Герасимов, доктор юридических наук, Заслуженный работник прокуратуры РФ, Заслуженный юрист РФ, госу 
дарст 
венный советник юстиции I класса;
Б. В. Яцеленко, доктор юридических наук, про 
фессор.
 
Ястребов В. Б., Ястребов В. В.
 
 
Прокурорский надзор: Учебник для академического бакалавриата 
юридических вузов и факультетов. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ИКД 
«Зерцало-М», 2019. — 372 с.
 
ISBN 978-5-94373-454-0
В учебнике освещается полный цикл вопросов, характеризующих деятельность 
прокуратуры Российской Федерации. Рассматрива 
ются сущность, задачи и предмет 
проку 
рорского надзора, правовые основы, функции и ключевые направления деятельности прокуратуры Российской Федерации. Дается характеристика системы и структуры органов прокуратуры России, принципов ее организации и деятельности, функций 
прокуратуры, особенностей службы в органах прокуратуры Российской Федерации.
Учебник подготовлен на основе современного законода 
тель 
ства, материалов практики прокурорского надзора, выполнения иных установленным законом функций 
прокуратуры, анали 
за методи 
ческих разработок, использования комплекса действующих организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 
Соответствует актуальным требованиям федерального государственного образовательного стандарта.
Для студентов бакалавриата, аспирантов, преподавателей юридических вузов и 
факультетов, для сотрудников правоохранительных органов, а также для всех тех, для 
кого знания о прокуратуре представляют профессиональный интерес.
ISBN 978-5-94373-454-0
© Ястребов В. Б., Ястребов В. В., 2019 

О Г Л А В Л Е Н И Е
Введение  .................................................................................................................7 
Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации 
(общая характеристика). Предмет и система курса «Прокурорский надзор» 
........10
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: 
понятие, сущность, место в системе государственных органов ..........10
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»................................23
Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры 
Российской Федерации .........................................................................................34
§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры 
Российской Федерации 
.........................................................................34
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» — 
системообразующее ядро правового обеспечения 
деятельности органов прокуратуры ......................................................38 
§ 3. Процессуальное законодательство 
и иные законодательные акты ..............................................................44 
§ 4. Международные договоры Российской Федерации  ...........................48 
§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации  
...............54 
§ 6. Организационно-распорядительные документы 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации  
...........................  60
Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры 
Российской Федерации  ........................................................................................65 
§ 1. Понятие и система принципов организации 
и деятельности органов прокуратуры  ..................................................65 
§ 2. Конституционные принципы организации 
и деятельности прокуратуры  ................................................................68 
§ 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры, 
установленные федеральными законами .............................................76

Оглавление
Глава четвертая. Функции и основные направления 
деятельности прокуратуры (общая характеристика) .............................................86
§ 1. Понятие и сущность функций и основных направлений 
деятельности прокуратуры, критерии разграничения  ........................86 
§ 2. Система функций: общая характеристика и их взаимосвязь ..............91
Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации ............................... 101
§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации  ........................... 101 
§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации  
.............................. 109 
§ 3. Прокуратуры городов и районов  
........................................................ 113 
§ 4. Специализированные прокуратуры  
................................................... 115 
§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации ....... 126
Глава шестая. Надзор за исполнением законов ................................................... 134 
 
§ 1. Понятие и предмет надзора  
................................................................ 134 
§ 2. Полномочия прокурора  
...................................................................... 143 
Глава седьмая. Надзор за соблюдением прав и свобод человека 
и гражданина ....................................................................................................... 161 
§ 1. Предмет надзора  ................................................................................. 161
§ 2. Полномочия прокурора  
...................................................................... 165 
Глава восьмая. Надзор за исполнением законов органами, 
осуществляющими дознание и предварительное следствие  ................................ 172 
§ 1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов 
органами, осуществляющими дознание 
и предварительное следствие  ............................................................. 172 
 
§ 2. Полномочия прокурора ...................................................................... 183 
 
§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль  
..................................... 196 
Глава девятая. Надзор за исполнением законов органами, 
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД) ........................ 201
§ 1. Предмет надзора .................................................................................. 201
§ 2. Полномочия прокурора ...................................................................... 215

Оглавление 
5
Глава десятая. Надзор за исполнением законов администрациями 
органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом 
меры принудительного характера, администрациями мест 
содержания задержанных и заключенных под стражу ........................................ 220
§ 1. Предмет надзора .................................................................................. 220
§ 2. Полномочия прокурора ...................................................................... 233
Глава одиннадцатая. Участие прокурора в рассмотрении судами 
уголовных дел 
...................................................................................................... 239
§ 1. Прокурор в суде первой инстанции  
................................................... 239
§ 2. Особенности участия прокурора в рассмотрении уголовных дел 
судом присяжных ................................................................................ 248 
§ 3. Деятельность прокурора в стадиях апелляционного, 
кассационного и надзорного производств  ........................................ 252 
§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства 
по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся 
обстоятельств ....................................................................................... 260
Глава двенадцатая. Участие прокурора в рассмотрении судами 
гражданских, административных и арбитражных дел 
......................................... 264
§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами 
общей юрисдикции гражданских дел ................................................. 264 
§ 2. Участие прокурора в административном судопроизводстве .............. 280 
§ 3. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами ........ 281 
Глава тринадцатая. Координация деятельности по борьбе 
с преступностью .................................................................................................. 296 
§ 1. Сущность и значение функции координации деятельности 
по борьбе с преступностью ................................................................. 296 
§ 2. Правовые и организационные формы координации......................... 301
Глава четырнадцатая. Другие функции прокуратуры 
Российской Федерации  ...................................................................................... 311
§ 1. Участие в правотворческой деятельности .......................................... 311
§ 2. Функция уголовного преследования .................................................. 316
§ 3. Международное сотрудничество  
......................................................... 319

Оглавление
Глава пятнадцатая. Служба в органах и организациях прокуратуры  .................. 329 
§ 1. Понятие службы в органах и организациях прокуратуры ................. 329
§ 2. Правовое положение прокурорских работников  .............................. 333
§ 3. Условия службы прокурорских работников 
....................................... 343
Глава шестнадцатая. Концепция организации и деятельности 
органов прокуратуры Российской Федерации  .................................................... 350 
§ 1. Понятие и значение концепции организации 
и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации ......... 350 
§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации 
и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации ......... 353 

В В Е Д Е Н И Е
По объему содержания учебник «Прокурорский надзор» объективно превосходит свое название. Оно не замыкается на освещении только работы 
прокурора по надзору за законностью, а включает в себя характеристику 
сложной и многоплановой деятельности прокуратуры Российской Федерации в целом во всем ее многообразии. При подготовке учебника авторы 
следовали совету профессионалов, предупреждающих, что недопустима 
характеристика прокуратуры с типично ведомственных позиций как безупречного во всех отношениях института, не подлежащего никакой критике, но считавшие ошибочной и другую крайность, связанную с представлением прокуратуры как о наследии тоталитарной системы, орудии 
всеобъемлющего контроля, чуждого нормам жизни демократического 
правового государства. Такое понимание отношения к прокуратуре позволяет считать, что в современной России все более осязаемой, хотя и не 
для всех очевидной становится потребность в усилении влияния прокуратуры на происходящие в стране конструктивные процессы государственного строительства. Сильная прокуратура, являясь важнейшим государственно-правовым институтом, в состоянии внести заметный вклад 
в решение задач экономического и социального развития, укрепления 
национальной безопасности, других насущных общегосударственных 
задач. Для этого, вне всякого сомнения, требуется достаточное представление о многогранной деятельности прокуратуры у всех, от кого зависит 
ее настоящее и будущее, ее влияние на происходящие в стране социальные и политико-правовые процессы. В первую очередь оно необходимо 
тем, кто имеет отношение к формированию правовой базы прокуратуры, 
и, безусловно, представителям органов власти, обязанным в силу занимаемого служебного положения реагировать на обращения прокуратуры, 
направленные на укрепление законности и правопорядка в стране. В равной степени без глубоких знаний о деятельности главного надзорного 
органа России не могут уверенно исполнять свои должностные функции 
сотрудники правоохранительных органов, призванные своим повседневным трудом утверждать и поддерживать высокий авторитет прокуратуры, 
решающей ответственные задачи защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. 
В овладении системным знанием о прокуратуре в процессе обучения 
студентов учебной дисциплине «Прокурорский надзор», являющейся не

Введение
отъемлемым элементом высшего юридического образования, принадлежит 
ведущая роль. Через освещение механизма утверждаемой прокуратурой законности она обеспечивает освоение комплекса знаний, связанного практически со всеми сферами правоохранительной деятельности государства, 
которым необходимо владеть каждому без исключения юристу-профессионалу. Учебную дисциплину «Прокурорский надзор» не может заменить 
рассмотрение некоторых аспектов деятельности прокуратуры в рамках 
ряда других учебных программ. Для специалистов очевидно, что при этом 
за пределами учебного процесса остаются многие важнейшие положения, 
характеризующие ключевые закономерности, правовую природу, особенности организации и общего функционального содержания деятельности 
прокуратуры, место прокуратуры в системе государственных органов и т.д. 
Не связанные единой концептуальной схемой разрозненные материалы 
о прокуратуре в лучшем случае способны обеспечить фрагментарное усвоение сведений в основном о процессуальных положениях, отдельных 
элементах правового статуса прокуратуры, но никак не всестороннего 
объективного видения возможностей подлинного крупного правозащитного потенциала прокуратуры, которое формируется при их целостном 
системном рассмотрении.
В признании необходимости получения студентами охватываемых курсом прокурорского надзора знаний заинтересованы не только учебный 
процесс, но в не меньшей степени и правоохранительная практика. Необход 
имым условием успешного усвоения комплекса знаний, представленных в курсе прокурорского надзора, является наличие серьезной базовой 
правовой подготовки изучающих данную учебную дисциплину. Для того 
чтобы зримо представлять природу, сущность и характер деятельности прокурора, механизм функционирования прокурорской системы, нужно обладать глубокими познаниями практически во всех отраслях права (как материального, так и процессуального). Поэтому студентам необходимо 
максимально полно использовать результаты изучения других учебных 
дисциплин. Расчет на самодостаточность овладения материалами, ограничивающимися рамками сугубо прокурорской проблематики, который 
первоначально свойствен многим изучающим курс прокурорского надзора, 
не может быть состоятельным хотя бы по той причине, что не учитывает 
многомерность связей прокурорского надзора с самыми различными областями правовой действительности.
Работа с материалами, определяющими тематическое содержание рассматриваемой учебной дисциплины, может дать нужный результат только 
в сочетании с непрерывным слежением за состоянием законодательства. 
Это особенно важно в наше время, когда законотворческая деятельность 
характеризуется высоким динамизмом и масштабностью, а состояние 
правовой базы не отличается стабильностью.

Введение 
9
Полезным для углубленного изучения учебной литературы следует признать регулярное ознакомление с публикациями по соответствующей тематике в периодических изданиях, таких как: «Государство и право», «Законность», «Прокурор», «Вестник Университета прокуратуры Российской 
Федерации», «Вестник Следственного комитета Российской Федерации», 
«Законодательство», «Российская юстиция», «Российский следователь» 
и др. Существенную помощь может оказать ознакомление с методическими пособиями, посвященными работе прокурора по надзору за исполнением законов, относящихся к отдельным правовым сферам. В этой 
связи уместно напомнить, что в 2002 г. впервые была успешно реализована 
идея системного освещения методических аспектов деятельности прокуратуры через издание «Настольной книги прокурора»1. Тем самым была 
заложена традиция создания крупномасштабных работ, охватывающих 
методическое обеспечение работы прокурора в полном объеме. 
Учебник подготовлен на основе современного законодательства, материалов практики прокурорского надзора, реализации других функций 
прокуратуры, анализа методических разработок, использования комплекса 
действующих организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Учитывая безусловное значение 
для освещения сущности деятельности прокуратуры не только почерпнутых из печатных изданий сведений, но и ее «видения изнутри», при подготовке учебника учтен многолетний личный опыт работы авторов в органах и организациях прокуратуры. 
Февраль 2019 г.
1 
Настольная книга прокурора: Пособие. М.: НИИ при Генеральной прокуратуре РФ, 
2002.

Г Л А В А  П Е Р В А Я . 
ПРАВОВОЙ СТАТУС 
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
.
. 
(ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА). 
ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА КУРСА 
«ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР» 
§ 1.  
Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, 
место... в системе государственных органов
Основные позиции, определяющие статус прокуратуры Российской Федерации, формировались на протяжении многих лет. Как известно, прокуратура в России возникла в качестве органа государственного надзора 
за исполнением императорских указов — законов того времени. Игнорирование содержащихся в них государевых предписаний имело настолько 
широкие размеры, что создавало серьезную угрозу системе управления 
в стране. В Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора», завершавшего серию нормативных актов, выступавших в качестве 
первоначальной правовой базы возникновения и определения ключевых 
параметров деятельности главы прокуратуры и, соответственно, прокуратуры как государственного учреждения в целом, его главное предназначение определялось лаконичной, но много значащей, давно ставшей 
хрестоматийной формулой: «…сей чин яко око наше и стряпчий о делах 
государственных», четко выражавшей надзорную направленность деятельности прокуратуры, смысл которой заключался в возлагаемой на генералпрокурора обязанности «смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела 
вершились, но самим действом по указам исполнялись». 
Скрупулезное изучение заслуживавшего внимания зарубежного опыта 
было обязательным для Петра I, но его слепого копирования, как это свойственно некоторым современным реформаторам, он никогда не допускал. 
Как отмечал известный историк прокуратуры Н. В. Муравьев, занимавший должность генерал-прокурора в 1894–1905 гг., учреждение Петром 
Великим при Сенате должности генерал-прокурора, которому были даны 
вспомогательные прокурорские чины при всех присутственных местах,