Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования  
«Саратовская государственная юридическая академия» 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР  
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ  
ФЕДЕРАЛЬНОГО  
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Учебное пособие
Под редакцией  
кандидата юридических наук,  
доцента Е. 
Н. Асташкиной
Саратов
2023

УДК 347.963.3(076)
ББК 67.72я73
 
П80
Рецензенты: 
прокурор четвертого отдела (апелляционно-кассационного)  
(с дислокацией в Самаре, в Саратове) апелляционно-кассационного  
управления Главного гражданско-судебного управления  
Генеральной прокуратуры РФ, младший советник юстиции  
Т. А. Вялкова;  
заведующий кафедрой гражданского права  
Саратовской государственной юридической академии,  
доктор юридических наук, доцент С. Ж. Соловых
П80
Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства : учебное пособие / [Е. Н. Асташкина, Е. В. Богатова, 
А. А. Васильев и др.] ; под ред. Е. Н. Асташкиной ; Саратовская государственная юридическая академия – Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. 
акад., 2023. – 120 с.
ISBN 978-5-7924-1949-0
Учебное пособие «Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства» подготовлен для обучающихся: 
по специальности 40.05.04 Судебная и прокурорская деятельность 
специализация № 2 Прокурорская деятельность; по направлению 
подготовки 40.04.01 Юриспруденция профиль подготовки «Прокурорский надзор и участие прокурора в рассмотрении дел судами», 
ориентировано на рабочие программы дисциплины «Прокурорский 
надзор за исполнением федерального законодательства», составленные в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов. 
УДК 347.963.3(076)
ББК 67.72я73
ISBN 978-5-7924-1949-0 
© Саратовская государственная  
 
юридическая академия, 2023

Содержание
Предисловие  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5
УЧЕБНО-ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ
Прокурорский надзор за исполнением законов 
и законностью правовых актов
§ 1. Сущность прокурорского надзора  
за исполнением законов и законностью правовых актов:  
предмет, объекты и пределы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7
§ 2. Основные направления прокурорского надзора 
за исполнением законов и законностью правовых актов . . . . . . 14
§ 3. Полномочия прокурора при осуществлении надзора 
за исполнением законов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 19
§ 4. Особенности организации прокурорского надзора 
за исполнением законов и законностью правовых актов . . . . . . 25
§ 5. Методика надзора и критерии оценки законности  
правовых актов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 28
§ 6. Организация проведения антикоррупционной  
экспертизы НПА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
§ 7. Надзор за соблюдением прав субъектов 
предпринимательской деятельности.  
Организация работы органов прокуратуры  
по формированию ежегодного сводного плана проверок 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей  .  .  .  .  .  .  . 36
§ 8. Методика проверки исполнения законов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 43
§ 9. Акты прокурорского реагирования  
на выявленные нарушения закона .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 50
3

УЧЕБНО–ДИДАКТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ
Тема 1. Предмет, пределы надзора за исполнением законов 
и полномочия прокурора по его осуществлению .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 56
Тема 2. Общие положения методики прокурорского надзора 
за соблюдением Конституции РФ, исполнения законов 
и законности НПА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Тема 3. Прокурорский надзор за исполнением законов  
в сфере здравоохранения .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 65
Тема 4. Прокурорский надзор за исполнением  
законодательства об образовании .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 69
Тема 5. Прокурорский надзор за исполнением  
трудового законодательства .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 74
Тема 6. Прокурорский надзор за исполнением  
законов в сфере ЖКХ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Тема 7. Прокурорский надзор за исполнением  
земельного законодательства .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 82
Тема 8. Прокурорский надзор за исполнением законов  
об охране объектов культурного наследия . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Тема 9. Прокурорский надзор за исполнением  
миграционного законодательства  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 90
Тема 10. Прокурорский надзор за исполнением законов  
в сфере защиты прав субъектов предпринимательской 
деятельности .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 94
Тема 11. Прокурорский надзор за исполнением законов  
в сфере экологии  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 99
Тема 12. Прокурорский надзор за исполнением законов 
о противодействии коррупции .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 105
Тема 13. Прокурорский надзор за исполнением законов 
о несовершеннолетних и молодежи .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 109
Список рекомендуемой литературы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 113
Авторский коллектив . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
4

Предисловие
Данное учебное пособие ориентировано на рабочие программы 
дисциплины «Прокурорский надзор за исполнением федерального 
законодательства» для обучающихся по специальности 40.05.04 Судебная и прокурорская деятельность специализация № 2 «Прокурорская деятельность»; по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция профиль подготовки «Прокурорский надзор и участие прокурора в рассмотрении дел судами», составленные в соответствии 
с требованиями государственных образовательных стандартов.
Целью изучения дисциплины «Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства» является формирование 
у обучающихся целостного представления о теоретических, правовых и практических аспектах сущности, пределах надзора за исполнением федерального законодательства и полномочиях прокурора 
по его осуществлению. В процессе изучения курса обучающиеся 
должны уяснить современное состояние прокурорского надзора 
за исполнением федерального законодательства и актуальные приоритетные направления данной отрасли надзора, которая призвана 
укреплять правовые основы российской государственности и обеспечивать верховенство закона и единство законности.
В результате изучения дисциплины «Прокурорский надзор 
за исполнением федерального законодательства» обучающиеся 
должны:
 
■знать:
– нормативно–правовое регулирование надзора за исполнением законов;
– предмет, объекты, задачи и основные приоритетные направления надзора за исполнением законов;
– основы организации надзора за исполнением законов;
– полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов;
– специфику методики надзора за исполнением законов и за законностью правовых актов;
5

– акты прокурорского реагирования, применяемые при осуществлении надзора за исполнением законов;
 
■уметь:
– применять нормативные правовые акты, регулирующие прокурорский надзор за исполнением законов;
– сформулировать специфику методики надзора за исполнением законов и за законностью правовых актов;
– верно определять вид акта прокурорского реагирования 
и верно его составлять; 
 
■владеть:
– навыками применения нормативных правовых актов, регулирующих прокурорский надзор за исполнением законов;
– навыками составления актов прокурорского реагирования.
Курс «Прокурорский надзор за исполнением федерального 
законодательства» – это учебная дисциплина, которую осваивают обучающиеся на четвертом курсе (по специальности 40.05.04 
Судебная и прокурорская деятельность специализация № 2 Прокурорская деятельность) или в магистратуре (по направлению 
подготовки 40.04.01 Юриспруденция профиль подготовки «Прокурорский надзор и участие прокурора в рассмотрении дел судами») 
в высшем учебном заведении, где изучению подлежит обширный 
перечень нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность многообразных органов и организаций, являющихся объектами прокурорского надзора, полномочия прокурора 
при реализации данной отрасли надзора, отдельные аспекты методики прокурорских проверок и актов прокурорского реагирования. 
Сложность и многоаспектность рассматриваемых вопросов в рамках учебной дисциплины определили структуру данного учебного 
пособия, которое состоит из учебно-теоретической части, где раскрываются сущность, основные приоритетные направления, полномочия прокурора, отдельные вопросы методики надзора, специфика актов прокурорского реагирования, и учебно-дидактической 
части, которая содержит задания обучающего характера, призванные помочь в освоении и закреплении знаний по дисциплине.
6

УЧЕБНО-ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ  
Прокурорский надзор за исполнением 
законов и законностью правовых актов
§ 1.  Сущность прокурорского надзора за исполнением 
законов и законностью правовых актов:  
предмет, объекты и пределы
Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов – одна из ведущих отраслей такой функции, как прокурорский 
надзор, и яркое тому подтверждение ее указание в определении 
понятия прокуратура РФ. Так, согласно ст. 1 Федерального закона 
«О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура РФ – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, 
уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, 
а также выполняющих иные функции1. Данная отрасль характеризуется широким спектром правоотношений (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальная сфера и др.), где она находит 
свою реализацию, что отражается в многоаспектности предмета 
и объектов надзора. Такое положение определяет и большой объем 
нормативных актов, которые регламентируют проверяемые правоотношения и надзор за исполнением которых осуществляется. 
Важность данной отрасли проявляется и в том, что в соответствии 
со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор, реализуя надзор за соблюдением Конституции РФ – 
нормативным актом, имеющим высшую юридическую силу – и исполнением законов, тем самым содействует упрочению Основного 
1  Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 13.06.2023) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8, ст. 366; СЗ РФ. 2023. № 25, 
ст. 4447.
7

закона государства, его соблюдению, точному и единообразному 
исполнению нормативных актов, что приводит к пониманию в обществе высокой значимости закона и ответственности перед ним.
Рассматриваемая отрасль надзора традиционно именовалась 
«общим надзором». История этого термина значительна и берет 
свое начало с циркуляра от 17.10.1922 № 105 «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах по общему надзору»1. Однако на сегодняшний день в законодательстве данный термин отсутствует, имеет больше научное применение, хотя среди практических работников он по-прежнему употребляется.
Нормативно-правовой основой рассматриваемой отрасли надзора служат нормы Конституции РФ, где устанавливается конституционно-правовой статус органов прокуратуры и заложены конституционные основы проверяемых правоотношений. 
Нормы Основного закона находят свою конкретизацию в отраслевом законодательстве, которое регламентирует организацию, 
порядок деятельности и полномочия прокуратуры РФ. К таковому 
в первую очередь следует отнести Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», где в Разделе III размещена Глава 1, 
в которой раскрываются предмет и объекты надзора, полномочия 
прокурора, акты прокурорского надзора (протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение 
о недопустимости нарушения закона). 
Отдельные полномочия прокурора регулируются как кодифицированными нормативными актами (Гражданский кодекс РФ, 
Жилищный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, 
Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях и др.), так и иными федеральными законами: Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации 
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в ред. от 13.06.2023); Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе 
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых 
актов» (в ред. от 05.12.2022); Федеральным законом от 27.07.2006 
№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о за1  Паламарчук А. В., Бессарабов В. Г
. История становления общего надзора и задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением федерального законодательства // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 
2011. № 6(26). С. 47.
8

щите информации» (в ред. от 29.12.2022); Федеральным законом 
от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. 
от 04.11.2022) и др.
Стоит отметить, что особенность рассматриваемого надзора 
заключается также и в том, что от прокуроров требуется знание 
обширного круга нормативно-правовых актов, регламентирующих 
проверяемые правоотношения, без понимания которых невозможно обеспечить качество и полноту надзорных проверок1. Так, при 
осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов 
в сфере здравоохранения необходимо владение такими нормативно-правовыми актами, как Федеральный закон от 21.11.2011 
№ 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (в ред. от 13.06.2023); Федеральный закон от 29.11.2010 
№ 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (в ред. от 19.12.2022); Федеральный закон 
от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» 
(в ред. от 28.04.2023); Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ 
«О 
санитарно-эпидемиологическом 
благополучии 
населения» 
(в ред. от 29.05.2023); Федеральный закон от 17.09.1998 № 157-ФЗ 
«Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (в ред. 
от 02.07.2021) и др. 
Организация реализации данной отрасли надзора регламентируется приказами Генерального прокурора РФ, перечень которых 
достаточно обширен. К таковым, например, относятся: 
Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в ред. от 21.12.2022); 
Приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации и местного самоуправления» (в ред. от 20.02.2020);
Приказ Генпрокуратуры России от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав 
1  Головко И. И., Исламова Э. Р., Коряченцова С. И. и др. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью 
правовых актов: учебное пособие. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2017. 
С. 4.
9

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 20.04.2022);
Приказ Генпрокуратуры России от 03.03.2017 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере»;
Приказ Генпрокуратуры России от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами 
иных полномочий в сфере противодействия коррупции» (в ред. 
от 19.04.2023);
Приказ Генпрокуратуры России от 15.03.2019 № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав 
граждан»;
Приказ Генпрокуратуры России от 15.04.2021 № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства 
в экологической сфере» (в ред. от 25.11.2022);
Приказ Генпрокуратуры России от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства 
при реализации национальных проектов» и др.
Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П дал определение понятия надзор за исполнением законов: «…осуществляемая прокуратурой РФ функция надзора за исполнением законов является самостоятельной 
(обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается – путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие 
известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности – неукоснительное соблюдение 
Конституции РФ и законов, действующих на территории России, 
в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного 
контроля (надзора)»1.
1  Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П 
«По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 
и п. 1 ст. 22 ФЗ “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений “АГОРА”, межрегиональной общественной организации “Правозащитный центр “Мемориал”, международной общественной организации 
“Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество “Мемориал””, региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселен10