Финансово-правовое регулирование деятельности субъектов обязательного медицинского страхования

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение 
высшего образования
«Саратовская государственная юридическая академия»
А. А. Малышева
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ 
ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
Монография
Под научной редакцией доктора юридических наук,  
доцента М. Б. Разгильдиевой
Саратов
2024

УДК 347.730.55
ББК 67.402
 
М20
Р е ц е н з е н т ы :
доктор юридических наук, профессор, декан юридического 
факультета Финансового университета при Правительстве РФ, 
заслуженный юрист РФ Г
. Ф. Ручкина;
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового 
права Московского государственного юридического университета 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Л. Л. Арзуманова
Печатается по решению Совета по науке  
Саратовской государственной юридической академии
М20
Малышева, А.А.
Финансово-правовое регулирование деятельности субъектов 
обязательного медицинского страхования / А. А. Малышева ; под 
науч. ред. М. Б. Разгильдиевой. – Саратовская государственная юридическая академия. – Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2024. – 
208 с.
ISBN 978-5-7924-1988-9
В монографии исследованы концептуальные основы финансово-правового регулирования деятельности субъектов обязательного 
медицинского страхования (далее – ОМС). Установлены факторы формирования механизма системы ОМС как одной из форм финансового 
обеспечения оказания бесплатной медицинской помощи, выявлена 
сущность финансово-правового регулирования ОМС. Предложены 
подходы к обеспечению системности его содержания в части регламентации финансово-правовых статусов субъектов ОМС. Систематизированы направления контроля и надзора, обеспечивающие соблюдение 
субъектами в сфере ОМС обязанностей по законному использованию 
средств ОМС, а также сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной сфере. 
Для научных и практических работников, преподавателей юридических вузов, обучающихся, магистрантов, аспирантов и всех интересующихся проблемами финансово-правовой науки и финансового 
обеспечения оказания бесплатной медицинской помощи.
УДК 347.730.55
ББК 67.402
ISBN 978-5-7924-1988-9 
©  
Саратовская государственная 
юридическая академия, 2024
 
© Малышева А. А., 2024

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Глава 1  
Теоретические основы деятельности 
субъектов обязательного медицинского 
страхования
1.1. Генезис финансово-правового регулирования 
обязательного медицинского страхования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
1.2. Системность финансово-правового 
регулирования обязательного медицинского страхования . . . . . . 29
1.2.1. Система финансово-правового регулирования ОМС . . 29
1.2.2. Принципы финансово-правового регулирования ОМС . .48
1.3. Субъекты обязательного медицинского 
страхования: общая характеристика 
финансово-правового статуса 
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Глава 2  
Правоотношения по формированию средств 
обязательного медицинского страхования
2.1. Нормативно-правовая регламентация 
полномочий по планированию финансового 
обеспечения здравоохранения средствами ОМС. . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
2.2. Полномочия по распределению средств ОМС: 
проблемы нормативно-правовой регламентации . . . . . . . . . . . . . . . 109
Глава 3  
Финансово-правовое регулирование 
использования и контроля за использованием 
 
средств обязательного медицинского страхования
3.1. Финансово-правовые статусы субъектов 
правоотношений по использованию средств 
обязательного медицинского страхования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
3.2. Полномочия органов контроля 
за использованием средств обязательного 
медицинского страхования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
3

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  
СУБЪЕКТОВ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
Библиографический список . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Монографии, учебники, учебные пособия . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Статьи в периодических изданиях 
и сборниках научных трудов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
Диссертации и авторефераты диссертаций 
. . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Зарубежные источники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Приложения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
Приложение 1
Анализ формирования доходов бюджетов 
территориальных фондов обязательного 
медицинского страхования в 2021 году  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
Приложение 2
Анализ формирования доходов бюджетов 
территориальных фондов обязательного 
медицинского страхования в 2023 году  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Приложение 3
Анализ расходов бюджетов территориальных 
фондов обязательного медицинского 
страхования на выполнение функций аппаратами 
и выплаты персоналу в 2021 году  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
Приложение 4
Анализ расходов бюджетов территориальных 
фондов обязательного медицинского 
страхования на выполнение функций аппаратами 
и выплаты персоналу в 2023 году  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
4

ВВЕДЕНИЕ
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, предусмотренное статьей 41 Конституции Российской Федерации, относится к наиболее важным конституционно гарантированным социальным правам граждан, основанным на международном соглашении 
об экономических, социальных и культурных правах. Это одно 
из немногих субъективных прав, реализацию которого осуществляет почти все население России. Так, в 2021 г. зарегистрировано 
1 419 023 002 случая посещений врачей, включая профилактические и посещения к зубным врачам. Значительное число субъектов вовлечено в сферу охраны здоровья и оказания медицинской 
помощи, формируя соответствующую инфраструктуру. В оказании 
медицинской помощи в 2021 г. было задействовано более 26 тысяч 
(а именно: 26 688) амбулаторно-поликлинических и больничных 
организаций государственной, муниципальной и частной форм 
собственности1. 
Расходы на финансирование здравоохранения из федерального бюджета в 2023 г. составят 4,9 % от ВВП2. Этот показатель не является высоким, однако Российская Федерация принимает на себя 
обязательства обеспечить более высокий уровень охраны здоровья 
и медицинской помощи. Так, к 2030 г. планируется снижение младенческой смертности – до 3,9 случая на 1 000 человек, родившихся 
живыми; снижение смертности от новообразований – до 185 случаев 
на 100 тыс. человек населения; от болезней системы кровообращения – до 450 случаев на 100 тыс. человек населения, что в совокупности позволит достичь снижения к 2030 г. смертности населения 
от всех причин до 11,5 случая на 1 000 человек населения3.
1 В монографии приведена официальная статистика по состоянию на 2021 год. 
Данные за 2022 и 2023 гг. на момент подготовки монографии не опубликованы. 
См.: Здравоохранение. Лечебно-профилактическая помощь. Заболеваемость // 
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: https://
rosstat.gov.ru/folder/13721
2 См.: Заключение Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова на проект федерального закона № 201614–8 «О федеральном бюджете 
на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» // Система обеспечения законодательной деятельности. Документы к законопроекту № 201614-8. URL: https://
sozd.duma.gov.ru/bill/201614-8
3 См.: Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2017 г. № 1640 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» (в ред. от 16 декабря 2022 г.) // СЗ РФ. 2018. № 1, ч. 2, ст. 373; 2022. № 52, 
ст. 9599.
5

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  
СУБЪЕКТОВ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
Поставленные задачи предполагают рост финансовых ресурсов, 
направляемых на эти цели, но не менее важно и формирование организационно-правового механизма, обеспечивающего эффективное планирование и использование этих ресурсов.
В настоящее время система финансового обеспечения здравоохранения в Российской Федерации является смешанной, сочетая 
в себе финансирование из средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС), а также финансовое обеспечение 
за счет ассигнований из федерального и региональных бюджетов.
Преимущественным источником финансового обеспечения 
оказания медицинской помощи являются средства ОМС, за счет использования которых большинство ее видов предоставляется бесплатно. В 2023 г. планируется затратить на финансирование здравоохранения более 4,7 трлн руб. Из них более 3,2 трлн руб. будут 
предоставлены из бюджета Федерального фонда обязательного 
медицинского страхования (далее – ФОМС)1 и более 1,5 трлн руб. – 
из средств федерального бюджета2. 
Однако столь значительные ресурсы используются в условиях 
отсутствия устойчивой модели распределения бремени расходов 
на здравоохранение между источниками финансирования данной 
системы, которая не сформирована в формате внятной концепции 
государственной политики. Нет такой концепции и в юридической 
науке.
Основной объем медицинской помощи в Российской Федерации 
оказывается за счет средств ОМС, чем определяется значимость 
правового регулирования в этой сфере. Однако оно не лишено ряда 
проблем, снижающих как его эффективность, так и результативность финансового обеспечения оказания медицинской помощи. 
В их ряду: противоречия в содержании нормативных правовых 
актов, обусловленные отсутствием системности правового регулирования; недостаточно полная регламентация ряда отношений, 
связанных с финансовым обеспечением оказания бесплатной медицинской помощи; отсутствие прозрачного механизма распределения объемов финансирования оказания медицинской помощи 
за счет средств ОМС между медицинскими организациями; неяс1 См.: Федеральный закон от 5 декабря 2022 г. № 468-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» // СЗ РФ. 2022. № 50, ч. 3, ст. 8762.
2 См.: Федеральный закон от 5 декабря 2022 г. № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» // СЗ РФ. 2022. № 50, ч. 1, 
ст. 8760.
6

ВВедение
ность правового регулирования финансирования предоставления 
медицинской помощи в рамках ОМС на территории города Байконур; проблемы формирования механизма финансово-правового 
обеспечения внедрения цифровых технологий и другие.
Сложившееся 
финансово-правовое 
регулирование 
создает 
условия ограниченного финансирования оказания бесплатной 
медицинской помощи, ставя под угрозу достаточность объема 
ее предоставления. Например, при исчерпании запланированных 
денежных средств и превышении медицинской организацией квоты на оказание отдельных видов медицинской помощи, закрепленной в Тарифном соглашении в сфере ОМС конкретного субъекта 
Российской Федерации, фактически может быть приостановлено 
предоставление бесплатной медицинской помощи. Требует решения вопрос, является ли такая модель государственной политики 
в сфере оказания бесплатной медицинской помощи допустимой, 
какими условиями определяется ее существование и какими правовыми средствами она может быть модернизирована.
Значительное число субъектов данных отношений, многочисленность нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в связи с формированием, использованием и контролем 
за использованием этих ресурсов, объективно обусловливает возможность наличия пробелов и противоречий внутри этого блока 
правового регулирования. Поэтому насущной исследовательской 
задачей является разработка научно-обоснованных рекомендаций 
по формированию его содержания на системной основе, предполагающей концептуальное согласование содержания правовых статусов субъектов этих правоотношений и правовых конструкций, 
определяющих правовую инфраструктуру данной сферы общественных отношений.
Несмотря на значимость финансово-правового регулирования 
как базового условия эффективности обязательного медицинского страхования, в настоящее время данный вопрос практически не рассматривается в доктрине финансового права. При этом 
финансово-правовое регулирование представляется значимым 
не само по себе, а в аспекте того, что любое государственное начинание может стать реализуемым лишь при условии, что финансовые потоки направлены на осуществление необходимых мероприятий и обеспечено их целевое и эффективное использование.
Актуальность выбранной темы обусловливается также отсутствием научно-теоретических исследований финансово-правовых 
аспектов деятельности субъектов ОМС, определяющих их финан7

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  
СУБЪЕКТОВ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
сово-правовой статус, состав и особенности правового положения 
в правоотношениях по планированию, использованию и контролю 
за использованием средств ОМС как системно организованной модели.
Специфика сферы здравоохранения, особенности ее правового 
регулирования, особенности отношений по разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами требуют комплексного исследования, базирующегося на политических, 
экономических, социальных и юридических аспектах рассматриваемых отношений, позволяющих формировать обоснованные 
предложения в части финансово-правового регулирования деятельности субъектов ОМС.
Изложенное предопределяет значимость комплексного теоретического и практического исследования финансово-правового регулирования деятельности субъектов ОМС.

Глава 1  
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
 ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
СУБЪЕКТОВ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
1.1. ГЕНЕЗИС ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
При изучении теоретических основ финансово-правового регулирования деятельности субъектов обязательного медицинского 
страхования и оценке действующего механизма их правового регулирования необходимо иметь четкое понимание об истоках формирования данного механизма, поступательности его развития 
и факторах, которые повлияли на данный процесс в разные исторические периоды российской государственности.
Первые признаки инструментов страхования в Российском государстве в сфере обеспечения интересов, связанных со здоровьем 
человека, которые получают затем активное развитие, можно обнаружить в XIX веке в связи с развитием финансовых отношений 
перераспределительного характера. 
Первые исторические упоминания о подобии централизованного порядка оказания медицинской помощи в России содержатся 
в Церковном уставе 996 г., принятом при великом князе Владимире Святославовиче. Наиболее распространенной формой оказания 
медицинской помощи являлась монастырская медицина, которая 
предполагала образование при церквях и монастырях лечебниц 
для калек и слепых. Церковный устав князя Владимира Святославовича предусматривал положения о том, что лекари подчинены 
и отданы под надзор церковной власти, а больницы и монастыри 
являются учреждениями церковного ведомства1. Важным отличием монастырской медицины был ее безвозмездный характер. 
Помимо монастырской (церковной) медицины существовала 
и светская (городская) медицина. Данная форма оказания медицинской помощи предполагала осуществление помощи лекарями 
на профессиональной основе. Некоторые историки полагают, что 
данные лекари проживали в городах и брали плату за оказание 
медицинской помощи2. В рассматриваемый исторический период 
1 См.: Памятники русского права / под ред. С. В. Юшкова. М., 1952. С. 237.
2 См.: Акинин И. Л. История русской средневековой медицины. Л., 1988. С. 14. 
9

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  
СУБЪЕКТОВ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
остро чувствовалось противостояние между церковной и светской 
властью, в том числе и в сфере оказания медицинской помощи. 
Данные свидетельствуют, что бояре и князья, как правило, лечились у городских и приезжих лекарей, в монастырские же больницы поступали, по большей части, только малоимущие и старики, 
а народ лечился у волхвов и знахарей1.
В период татаро-монгольского нашествия и вплоть до XVII века 
правовое регулирование медицинской деятельности не совершенствовалось, осуществлялось фактически на уровне Древней Руси 
IX–XII вв.2
До конца XVII века народная медицина занимала ведущее положение на Руси. Первым государственным медицинским учреждением 
стал Аптекарский приказ, основанный около 1620 г. Первоначальная его цель – обеспечение медицинской помощью царя и его семьи. 
К середине XVII века его задачи расширились и в них стали входить: 
централизация государственного управления здравоохранением, 
организация обеспечения лекарственными средствами и выдача 
разрешений на право занятия медицинской деятель 
ностью.
Централизованное финансирование лечения связывается, как 
и многое иное в здравоохранении, с войной. Так, оказание медицинской помощи во временных военных госпиталях на территории монастырей финансировалось за счет государства3. Для иных 
категорий подданных Российского государства системы государственного финансового обеспечения медицины не существовало. 
Эта деятельность носила частный характер, наблюдалось широкое 
распространение услуг городских лекарей4. 
Во времена правления Петра I Аптекарский приказ был преобразован в Медицинскую канцелярию. Оказание медицинской 
помощи постепенно входило в сферу государственных интересов, 
однако церковная медицина по-прежнему приветствовалась5.
1 См.: Сборник методических рекомендаций для преподавателя к семинарским занятиям по дисциплине «История медицины» для специальности 060103 – 
Педиатрия (очная форма обучения) / Т. М. Челнокова, А. В. Шульмин, В. В. Козлов. 
Красноярск: КрасГМУ
, 2013. С. 160. 
2 См.: Сальников В. П., Стеценко С. Г
. Регламентация медицинской деятельности 
в России: историко-правовые вопросы (X-XVII вв.) // Журнал российского права. 
2001. № 4. С. 147.
3 См.: Сорокина Т. С. История медицины: учебник. М., 2008. С. 50–51. 
4 См.: Смирнова Е. М. Частная врачебная практика в России (XVIII – начало 
ХХ вв.) // Новый исторический вестник. 2014. № 41. С. 44.
5 См.: Терешонков А. А., Парфёнов В. О., Ермолаева Е. В. Аптекарский приказ: история создания и развития // Бюллетень медицинских интернет-конференций. 2016. 
Т. 6. № 1. С. 131.
10