Управление государственными (муниципальными) закупками

Казанский инновационный университет имени  В.Г.  Тимирясова
Г.Т. ГАФУРОВА
УПРАВЛЕНИЕ 
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ 
(МУНИЦИПАЛЬНЫМИ) 
ЗАКУПКАМИ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
2-е издание, дополненное и переработанное
Москва
ИНФРА-М
2025

УДК 351.712(075.8)
ББК 65.42я73
 
Г24
Р е ц е н з е н т ы:
Салимов Л.Н., доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры финансов и кредита Казанского инновационного университета 
имени В.Г. Тимирясова;
Сафиуллин Л.Н., доктор экономических наук, профессор, заместитель директора по научной деятельности Института управления, 
экономики и финансов Казанского (Приволжского) федерального 
университета
Гафурова Г.Т.
Г24 
 
Управление 
государственными 
(муниципальными) 
закупками : учебное пособие / Г.Т. Гафурова. —  
2-е изд., доп. и перераб. — 
Москва : ИНФРА-М, 2025. — 291 с. —  
(Высшее образование). — 
DOI 10.12737/1865107.
ISBN 978-5-16-019015-0 (print)
ISBN 978-5-16-111811-5 (online)
В учебном пособии раскрываются порядок осуществления закупочной 
деятельности государственными и муниципальными заказчиками, особенности формирования планов, взаимодействия с поставщиками. Учитываются последние изменения в законодательстве, включая поправки, 
вступившие в силу в 2023 году. Приводятся практические примеры формирования закупочной документации, типичные ошибки, преимущества 
и недостатки использования различных способов определения поставщика. Значительное место отведено правоприменительной практике, 
включая судебную и практику Федеральной антимонопольной службы, 
касающейся проблем реализации основных положений закона о контрактной системе.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Экономика» (профессио 
нальный стандарт «Специалист в сфере 
закупок»), изучающих финансовые аспекты деятельности государства, 
деятельность организаций в системе государственных закупок, а также практиков в сфере закупок, представителей бизнеса и всех интересующихся контрактной системой государственных закупок.
УДК 351.712(075.8)
ББК 65.42я73
© Гафурова Г.Т., 2019
© Гафурова Г.Т., 2024, с изменениями
© Казанский инновационный университет имени В.Г. Тримясова, 
2024
ISBN 978-5-16-019015-0 (print)
ISBN 978-5-16-111811-5 (online)

Список сокращений
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ
ВВП – валовой внутренний продукт
ГК РФ – Гражданский кодекс РФ
ГОСТ – государственный стандарт
ГРБС – главный распорядитель бюджетных средств
ЕГРИП – Единый государственный реестр индивидуальных 
предпринимателей
ЕГРЮЛ – Единый государственный реестр юридических лиц
ЕИС – Единая информационная система
ЕП – единственный поставщик
ИКЗ – идентификационный код закупки
ИНН – идентификационный номер налогоплательщика
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях 
КС – контрактная система
НИОКР – научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы
НМЦК – начальная максимальная цена контракта
ОКАТО – Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления
ОКОПФ – Общероссийский классификатор организационноправовых форм
ОКПД – Общероссийский классификатор продукции по видам 
экономической деятельности 
ОКПО – Общероссийский классификатор предприятий и организаций
ОНФ – Общероссийский народный фронт
РТ – Республика Татарстан 
РФ – Российская Федерация 
СМП – субъект малого предпринимательства
СОНКО – социально ориентированная некоммерческая организация
СРО – саморегулируемая организация
ТК РФ – Трудовой кодекс РФ
ТРУ – товары, работы, услуги 
ТУ – технические условия
УИС – уголовно-исполнительная система
ФАС – Федеральная антимонопольная служба 
ФИО – фамилия, имя, отчество
ФХД – финансово-хозяйственная деятельность
ЦБ РФ – Центральный банк РФ
ЭП – электронная площадка
3

Введение
Одним из ключевых принципов бюджетной системы России является необходимость обеспечения эффективности и экономности 
использования бюджетных средств. Финансовые ресурсы государства в силу масштабов государственного сектора значительно 
сложнее поддаются качественному управлению. Неоднократные 
попытки наладить эффективную работу госсектора экономики, 
повысить ее прозрачность зачастую заканчиваются неудачей, поскольку на первый план выходят проблемы действенного контроля, 
заинтересованности руководства учреждений в качественной работе, коррупции в этой сфере.
Таким образом, одним из важнейших вопросов функционирования государственного сектора являются расходы бюджета, 
а также механизм их реализации. В 2013 г. в России был принят 
Федеральный закон о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ для обеспечения государственных и муниципальных 
нужд. Закон оказался достаточно сложным для понимания и реализации, особенно в условиях предъявления требований к профессионализму заказчиков, чего ранее российская практика не знала. В результате возникла необходимость повышения квалификации сотрудников, осуществляющих те или иные функции в сфере закупок, 
поскольку поправки в законодательство вносятся постоянно1. Немало вопросов вызывает практика применения отдельных норм закона, касающихся механизма планирования закупок, а также применения различных способов определения поставщика.
Данное учебное пособие разработано с целью систематизации 
всех аспектов деятельности заказчика в контрактной системе государственных закупок. Большое внимание уделено практическим 
вопросам планирования, взаимодействия с поставщиками, правоприменительной практике, спорным моментам в деятельности заказчика. Пособие содержит информацию о последних изменениях 
в законодательстве о контрактной системе, включая положения, 
вступившие в силу с 2023 г.
В первой главе рассматривается правовая база действующей 
системы государственных и муниципальных закупок. Раскрыты 
сущность контрактной системы, особенности реализации ее принципов, структура участников. Раскрываются особенности антимо1 
С момента принятия закона и на момент подготовки пособия (2018) в Закон 
было внесено 48 поправок.
4

нопольного регулирования, а также наиболее распространенные 
формы картелей в этой сфере.
Во второй главе рассматривается механизм планирования закупок, включая порядок формирования планов-графиков, обоснования закупок. Содержится информация о сложных моментах, 
с которыми может столкнуться работник контрактной службы 
при осуществлении планирования. Представлены методы расчета 
начальной максимальной цены контракта, особенности их применения.
В третьей главе рассматриваются общие вопросы осуществления 
закупки —  
порядок формирования извещения о закупке, ключевые вопросы проведения закупки, порядок заключения, изменения и расторжения контракта. Отражены вопросы организации 
совместных, централизованных закупок, а также закупок, проводимых в электронной форме.
В четвертой главе подробно раскрыты способы определения поставщика, особенности и условия их применения, а также сложные 
вопросы, возникающие в практической деятельности.
В заключительной, пятой, главе рассмотрены вопросы заключения, изменения, исполнения и расторжения контракта.
Учебное пособие также содержит 12 приложений, касающихся 
порядка осуществления закупочной деятельности, формирования 
планов, взаимодействия с поставщиками.
Пособие предназначено для студентов, практиков и научных 
работников, занимающихся изучением вопросов организации контрактной системы государственных закупок.
5

Глава 1. 
ОСНОВЫ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ 
ЗАКУПОК
1.1. ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ
Основу законодательства о контрактной системе составляет 
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон 
№ 44-ФЗ). Закон регулирует правоотношения, связанные с организацией и осуществлением закупок за счет бюджетных средств 
следующих субъектов:
 
– органов государственной и муниципальной власти;
 
– органов управления государственных внебюджетных фондов;
 
– государственных и муниципальных казенных учреждений;
 
– государственной корпорации «Росатом», государственной 
корпорации «Роскосмос»;
 
– бюджетных учреждений;
 
– государственных и муниципальных унитарных предприятий;
 
– публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере 
строительства»;
 
– представительств и учреждений РФ, действующих на территории иностранных государств.
Закон № 44-ФЗ устанавливает требования к порядку планирования, осуществления закупки, управлению контрактами и результатами исполнения контрактов. Кроме того, закон регулирует порядок организации контроля в контрактной системе.
Закон № 44-ФЗ в значительной степени коррелирует с большим 
количеством иных нормативных актов.
Так, Бюджетный кодекс РФ определяет в качестве одного 
из принципов бюджетной системы принцип эффективности бюджетных средств, который устанавливает необходимость обеспечения минимума затрат, а также обеспечение максимального эффекта при имеющихся ресурсах (ст. 34 БК РФ).
Также ст. 69.1, 70 БК РФ устанавливают предоставление бюджетных ассигнований на оказание государственных и муници6

пальных услуг, в том числе на закупку товаров, работ и услуг 
для обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях:
 
– оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;
 
– разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного 
оборонного заказа;
 
– закупки товаров в государственный материальный резерв;
 
– предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — 
 
производителям товаров, работ, услуг в целях финансового 
обеспечения исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
В целом вопросам организации закупок для государственных 
и муниципальных нужд посвящена ст. 72 БК РФ, которая определяет, что оплата закупок производится в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев:
 
– заключения контрактов на вооружение;
 
– заключения контрактов, длительность цикла которых превышает финансовый год.
При этом ст. 161 БК РФ устанавливает, что в случае, если лимиты были пересмотрены в сторону уменьшения и у казенного 
учреждения возникает ситуация невозможности выполнения 
условий уже действующих контрактов, то учреждение должно согласовать с поставщиками новые условия контракта, в том числе 
по цене и (или) срокам их исполнения, и (или) количеству (объему) 
товара (работы, услуги), иных догово 
ров. Одновременно поставщик 
(подрядчик, исполнитель) по договору вправе потребовать от казенного учреждения возмещения фактически понесенного ущерба, 
возникшего в результате изменения условий государственного (муниципального) контракта, иного догово 
ра.
Бюджетный кодекс устанавливает обязанность заказчиков осуществлять закупки в соответствии с планом-графиком. Однако 
в том случае, если закупка осуществляется без заключения контракта, то получатель бюджетных средств должен вести реестр 
таких закупок с указанием закупаемых товаров, наименований поставщиков, а также цен и даты покупок (ст. 73 БК РФ).
Кроме того, в соответствии со ст. 78 БК РФ начиная с 2018 г. юридические лица, не являющиеся получателями бюджетных средств, 
которым предоставляются субсидии из бюджета, также должны 
7

будут осуществлять закупки за счет полученных средств в рамках 
законодательства о контрактной системе. Статья 78.2 БК РФ также 
содержит требование осуществлять закупки с учетом положений Закона № 44-ФЗ в отношении автономных учреждений и унитарных 
предприятий в случае, если им предоставлены субсидии на осуществление капитальных вложений в пределах указанных средств.
Аналогичное требование содержится в ст. 78.3 БК РФ в отношении государственных корпораций, получающих субсидии 
из бюджета на осуществление капитальных вложений. Однако эта 
норма начинает действовать в отношении закупок и догово 
ров, осуществляемых после 1 января 2018 г.
Гражданский кодекс РФ (часть первая) определяет общие требования к договору, порядку возникновения и урегулирования обязательств по договору, виды догово 
ров, условия их расторжения, 
прекращения и т.п. Поскольку контрактная система основана 
на системе догово 
ров, положения ГК РФ в данном контексте имеют 
ключевое значение. Так, ст. 447 ч. 1 ГК РФ регулирует правоотношения по заключению догово 
ра на основе проведения торгов. 
При этом в качестве таковых признаются аукцион, конкурс и иные 
формы, предусмотренные законом.
Статья 448 ч. 1 ГК РФ регулирует процесс организации торгов. 
В статье содержатся требования к организатору торгов, видам 
торгов, порядку внесения задатка, порядку заключения догово 
ров 
и действий при возникновении споров. Статья 449 ГК РФ регламентирует последствия признания торгов недействительными 
на основании решения суда.
Гражданский кодекс РФ (гл. 29) также устанавливает основания, порядок изменения, расторжения догово 
ра, отказа от исполнения догово 
ра. Глава содержит нормы, касающиеся изменения 
условий исполнения догово 
ра, при которых его исполнение становится невозможным на первоначальных условиях. При этом, согласно практике Верховного суда РФ, изменение курса валют, даже 
существенное, к таким изменениям не относится.
Значительное место в гражданском законодательстве занимает 
ч. 2 ГК РФ, регулирующая нормы, связанные с заключением и исполнением догово 
ров купли-продажи (гл. 30), в том числе в части 
обеспечения качества, комплектности, соблюдения сроков поставки и оплаты товаров. Статьи 525–535 ГК РФ регулируют конкретно поставку товаров для государственных и муниципальных 
нужд. Значительную часть государственных закупок составляют 
догово 
ры, связанные со строительством, реконструкцией объектов 
недвижимости, созданием определенных объектов и т.п. С точки 
8

зрения гражданского законодательства такие контракты регулируются нормами гл. 37 ч. 2 ГК РФ, касающимися догово 
ра подряда. 
При этом ст. 763–768 ч. 2 ГК РФ регулируют предметно отношения 
подряда, осуществляемого для государственных и муниципальных 
нужд. Основные положения указанных статей нашли отражение 
в Законе № 44-ФЗ.
Отдельное место в системе законов занимают нормы, связанные 
с системой ответственности за нарушение законодательства в сфере 
закупок для государственных и муниципальных нужд.
Так, ст. 7.29–7.32.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях содержат нормы о правонарушениях в области законодательства о контрактной системе государственных закупок 
и ответственности за их совершение. Статьи 19.5, 19,7.2, 23.66, 23.82 
КоАП РФ содержат нормы об осуществлении контроля в сфере государственных закупок и ответственности за невыполнение требований органов, осуществляющих контроль и надзор в этой сфере.
Уголовный кодекс РФ также содержит нормы, касающиеся 
ответственности за нарушение законодательства в сфере государственных закупок. Глава 30 УК РФ регулирует уголовную ответственность за преступления против государственной власти, 
интересов государственной службы и службы в органах местного 
самоуправления. При этом все преступления можно подразделить 
на две группы: преступления со стороны заказчиков и преступления со стороны поставщиков. Со стороны заказчиков УК РФ 
устанавливает ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, злоупотребление служебными полномочиями, 
халатность. Со стороны поставщиков УК РФ определяет ответственность за мошенничество, присвоение и растрату, ограничение 
конкуренции путем сгово 
ра между поставщиками, а также подкуп.
Помимо законодательства, нормативно-правовая база государственных и муниципальных закупок представлена широким спектром подзаконных актов. Среди ключевых можно выделить следующие:
1. Постановление Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279 
«О планах-графиках закупок и о признании утратившими силу отдельных решений Правительства Российской Федерации».
2. Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 
«Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами 
юридических лиц».
3. Постановление Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 
«Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обес9

печения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в п. 4 постановления Правительства РФ от 20.12.2021 № 2369 
и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».
4. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 
«О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты 
Правительства Российской Федерации и признании утратившими 
силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов 
Правительства Российской Федерации».
5. Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р 
«О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок 
которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме 
(электронный аукцион)».
6. Приказ Министерства экономического развития РФ 
от 02.10.2013 № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций 
по применению методов определения начальной (максимальной) 
цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным 
поставщиком (подрядчиком, исполнителем)».
7. Постановление Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571 
«О дополнительных требованиях к участникам закупки отдельных 
видов товаров, работ, услуг для обеспечения государственных 
и муниципальных нужд, а также об информации и документах, 
подтверждающих соответствие участников закупки указанным 
дополнительным требованиям, и признании утратившими силу 
некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации».
8. Постановление Правительства РФ от 06.08.2020 № 1193 «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частями 5 и 5.1 
статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и об изменении и признании утратившими 
силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
Более подробно указанные акты и ряд других докумен 
тов, регламентирующих деятельность участников контрактной системы, 
будут рассмотрены в соответствующих разделах.
1.2. СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ,
ОСОБЕННОСТИ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг 
для обеспечения государственных и муниципальных нужд —  
совокупность участников контрактной системы в сфере закупок, уполно10