Конфедерации прошлого и настоящего: историко-правовой анализ

А.В. МАКУТЧЕВ
КОНФЕДЕРАЦИИ 
ПРОШЛОГО И НАСТОЯЩЕГО
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
МОНОГРАФИЯ
Москва
ИНФРА-М
2025

УДК  342.24(075.4)
ББК  67.400.532.3
	
М17
Р е ц е н з е н т ы:
Самарцева Е.И., доктор исторических наук, профессор, профессор 
кафедры истории государства и права Тульского государственного 
университета;
Мельникова С.Л., кандидат юридических наук, доцент, заместитель 
директора по учебной и воспитательной работе Тульского института 
(филиала) Всероссийского государственного университета юстиции 
(Российской правовой академии Министерства юстиции Российской 
Федерации)
Макутчев А.В.
М17	 	
Конфедерации прошлого и настоящего: историко-правовой анализ : 
монография / А.В. Макутчев. — Москва : ИНФРА-М, 2025. — 419 с. — 
(Научная мысль). — DOI 10.12737/2138104.
ISBN 978-5-16-019810-1 (print)
ISBN 978-5-16-112343-0 (online)
Монография посвящена исследованию конфедерации как формы государственного устройства. На основе анализа исторического опыта формирования, функционирования и распада конфедераций автор конкретизирует характерные черты конфедераций, приводит вариант классификации 
конфедераций, а также выделяет предпосылки образования и факторы 
распада наиболее значимых конфедераций мира с древности и до наших 
дней, что стало основой для оценки жизнеспособности и перспектив данной формы государственного устройства.
Предназначена для всех интересующихся мировой историей государства и права, в том числе учащихся и преподавателей высших и средних 
профессиональных учебных заведений.
УДК  342.24(075.4)
ББК  67.400.532.3
ISBN 978-5-16-019810-1 (print)
ISBN 978-5-16-112343-0 (online)
©  Макутчев А.В., 2024

Введение
Термин «конфедерация» в современном мире является много-
значным, его используют для обозначения объединений людей, организаций, государств, зачастую преследующих абсолютно различные 
цели. Такая расширительная трактовка данного понятия не является 
ошибкой: в переводе с латинского «конфедерация» — это союз, объединение, без обозначения целей, субъектов и прочих характеристик.
В политико-правовой доктрине конфедерация подразумевает 
конкретное явление — объединение суверенных государств, заключивших конфедеративный договор с целью решения общих задач 
(внешнеполитических, политических, военных, экономических), 
проведения общей политики и т.п. При определении сущности этого 
явления, как правило, указывают несколько базовых характеристик, 
в частности: конфедерация — форма государственного устройства, 
при которой объединяющиеся государства сохраняют свой суверенитет, органы власти и законодательство, сама же конфедерация 
суверенитетом не обладает, ее существование выражается лишь 
в создании наднациональных органов, наделяемых ограниченным 
кругом полномочий (внешнеполитических, оборонных, торгово-экономических и др.). В качестве исторических примеров конфедераций 
традиционно приводят Швейцарию, Конфедеративные Штаты Америки, Сербию и Черногорию, а среди современных — Европейский 
союз. В историографии широко распространено мнение о временном, 
переходном характере конфедераций: со временем они либо распадаются, либо преобразуются в другие, более прочные формы государственного устройства.
Указанные характеристики широко распространены в научной 
и учебной литературе, однако многие специалисты подчеркивают их 
неоднозначность. Так, если конфедерация не обладает суверенитетом, 
то как она может считаться формой государственного устройства? 
Как достоверно отличить конфедерацию от федерации (например, 
формально конфедеративную Швейцарию многие исследователи 
на деле считают федерацией, а формально федеративную Боснию 
и Герцеговину — конфедерацией)? Если Европейский союз считать 
современным примером конфедераций, то почему к ним не относят 
другие объединения государств (Африканский союз, БРИКС, ЛАГ 
и т.п.)? Сложность ответа на подобные вопросы демонстрирует дискуссионность современной теории конфедерализма, а также ее недостаточную научную разработанность.
По вопросу, является ли конфедерация формой государственного 
устройства, на сегодняшний день в историографии представлено 
множество мнений — от признания конфедерации третьей формой 
3

государственного устройства, наряду с унитарным государством и федерацией (В.Б. Лилияк, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.М. Матузов 
и др.) до полного отрицания этого тезиса (С.О. Азаров, Л. Оппенгейм 
и др.). Известный правовед С.С. Алексеев предпочитает называть 
конфедерацию «государственным союзом государств», в то время 
как В.Е. Чиркин рассматривает ее одновременно как международноправовой субъект и как форму государственного устройства. Противники признания конфедерации формой государственного устройства 
в качестве главных аргументов используют уже упомянутые тезисы 
об отсутствии у конфедерации суверенитета (ее руководящие органы лишь координируют деятельность входящих в конфедерацию 
государств и не наделены функцией управления обществом, как это 
свойственно государствам) и о переходном характере конфедераций.
Четкой системы признаков конфедерации зачастую не сложилось 
ввиду большого разнообразия исторических примеров конфедераций 
и нетипичности многих из них. Можно выделить спорные (имеющие 
исключения) и бесспорные признаки конфедерации. К спорным признакам отнесем следующие:
1) отсутствие у конфедерации суверенитета, сохранение суверенитета ее субъектов (однако на практике при образовании союза 
государств его участники неизбежно жертвуют некоторой частью 
своего суверенитета в пользу конфедерации. Эта часть соответствует 
целям объединения и становится сферой совместного ведения: так, 
при образовании военно-политического союза на наднациональный 
уровень передаются внешняя политика и оборона. Сохранение полного суверенитета государств-членов делает конфедерацию бессмысленной и формальной);
2) отсутствие общей для всей конфедерации единой территории 
и государственных границ (однако на деле многие конфедерации 
подразумевали, что границы ее государств-членов становились границами всей конфедерации);
3) наличие наднациональных органов управления, состоящих 
из делегатов государств-членов (на деле таких органов может не быть, 
или ими могут быть не представительные, а единоличные органы; 
аналогично спорным следует признать мнение ряда исследователей, 
что в конфедерации вообще не подразумевается создание общих 
органов управления);
4) решения наднациональных органов, принятые в пределах их 
полномочий, обязательны для всех членов конфедерации (некоторые 
специалисты возражают этому тезису и указывают на возможность 
нуллификации — отказа отдельных участников союза применять 
общесоюзную норму);
5) участники конфедерации сохраняют право сецессии — выхода 
из союза (на практике попытки сецессии со стороны одного из участ4

ников союза всегда приводили либо к распаду всей конфедерации, 
либо к вооруженным конфликтам между ее членами).
К числу бесспорных признаков конфедерации можно отнести 
следующие:
1) конфедерация выступает в отношениях с другими странами как 
единое целое, как самостоятельный субъект международного права;
2) создание конфедерации оформляется многосторонним правовым актом, имеющим международно-правовой характер;
3) государства — члены конфедерации обладают равным правовым 
статусом;
4) участники конфедерации сохраняют собственное законодательство, органы власти, вооруженные силы;
5) между членами конфедерации устанавливается механизм разрешения споров, запрещаются внутренние конфликты и сепаратное 
вступление в союзы с другими странами;
6) в конфедерации отсутствует единое гражданство.
По вопросу разграничения понятий «конфедерация» и «федерация» отметим, что изначально эти два понятия были синонимичными. Хотя первые союзы государств появились еще в Античности 
(в частности, союзы греческих полисов), термины «конфедерация» 
и «федерация» вошли в научный обиход лишь в Новое время. Первая 
в истории федерация — Соединенные Штаты Америки — до 1789 г. 
была конфедерацией, обозначая союз колоний, которые образовали 
общие органы власти, сохранив при этом широкую автономию. 
В дальнейшем понятие «конфедерация» было заменено на термин 
«федерация», чтобы обозначить более тесный союз с сильной центральной властью и разделением властных полномочий между федерацией и ее субъектами. Эти два понятия, таким образом, стали 
противоположностями: так, в период Гражданской войны в США 
штаты, недовольные преобладанием федерального законодательства 
над законами штатов, образовали собственный союз, назвав его Конфедеративными Штатами Америки.
Таким образом, разграничение содержания понятий конфедерации и федерации всегда представляло определенную проблему 
(некоторые исследователи даже считают конфедерацию максимально 
«мягкой» федерацией). Историческая близость этих терминов обусловила тот факт, что сущность конфедерации чаще всего пытаются 
объяснить через ее сравнение с федерацией. Современные авторы указывают на следующие различия между конфедерацией и федерацией:
1) правовая основа конфедерации — конфедеративный договор 
(акт международного права); правовая основа федерации — конституция (ей может предшествовать федеративный договор);
2) конфедерация — международно-правовое объединение, союз, 
не образующий нового государства; федерация — государственно5

правовое объединение, в результате которого возникает новое государство;
3) конфедерация не обладает собственной территорией, она не является суммой территорий своих участников; федерация обладает 
собственной территорией, которая складывается из территории ее 
субъектов;
4) конфедерация характеризуется приоритетом внутреннего 
законодательства участников союза над общесоюзным; федерация 
подразумевает приоритет федерального законодательства над законодательством субъектов;
5) конфедерация сохраняет право выхода из союза путем расторжения союзного договора; федерация не предусматривает возможности выхода из нее;
6) в конфедерации постоянно действующие государственные 
органы могут издавать акты, адресованные только органам власти 
субъектов союза, а не гражданам; в федерациях акты федеральных 
органов имеют прямое действие для населения страны.
В совокупности все указанные отличия образуют одно принципиальное: федерация — это единое государство, состоящее из нескольких 
государственных образований, объединившихся для реализации 
центральной властью всех функций государства, конфедерация же — 
это союз суверенных государств, объединивших в общих интересах 
отдельные сферы своей компетенции.
Отграничить конфедерации от международных организаций также 
бывает непросто. В обоих случаях речь идет о союзе независимых 
государств, объединенных определенными общими интересами, однако, если международная организация является лишь формой сотрудничества государств, то конфедерация выступает в качестве единого целого на международной арене, т.е. обладает международным 
признанием. Конфедерация также, в отличие от международной 
организации, уполномочена на принятие наднационального законодательства. Отдельно упомянем в этой связи Европейский союз: 
являясь изначально международной организацией, этот альянс со временем углубил сотрудничество между своими членами, сформировал 
наднациональные органы власти и собственное законодательство, 
став полноценной конфедерацией (или, по мнению других авторов, 
максимально приблизившись к этому).
Наконец, отметим трудности выделения видов конфедераций. 
Четкой общепринятой классификации конфедераций не существует, 
виной тому — многообразие исторических форм конфедераций. Этим 
можно объяснить использование в историографии формулировки 
«классическая конфедерация» — так принято обозначать конфедерации, максимально близкие к обозначенным в правовой науке 
признакам (Швейцарская конфедерация, Германский союз и др.), 
6

в противовес другим, «нестандартным» конфедерациям. Чаще других 
вариантов классификаций встречается разделение конфедераций 
на международные организации (союзы), содружества государств 
и сообщества государств. Однако, как было указано выше, причислять 
международные организации к конфедерациям — означает чрезмерно 
расширять понятие конфедерации. При рассмотрении таких международных организаций, как ОБСЕ, НАТО, МВФ и других, становится 
очевидно, что они обладают лишь некоторыми из признаков конфедерации. Отнесение содружеств и сообществ государств к конфедерациям также представляется спорным: эти объединения государств 
чаще всего являются межправительственными международными 
организациями без каких-либо конкретных целей, в то время как 
конфедерации традиционно имели подобные цели (совместную оборону, снятие таможенных барьеров и др.).
Предлагая собственную классификацию, мы положим в ее основу 
критерий целей образования конфедераций:
1) конфедерации — военные союзы (цель — совместная оборона; 
например: Ахейский союз, Ливонская конфедерация, Конфедеративные Штаты Америки);
2) конфедерации — экономические союзы (цель — образование 
единого рынка; например: Ганзейский союз, Европейский союз);
3) конфедерации — унии (цель — объединение ресурсов государств 
под властью общего монарха или династии; например, Кальмарская 
уния, Австро-Венгрия);
5) конфедерации — империи (цель — объединение ресурсов государств для поддержания статуса великой или региональной державы 
или внешней экспансии; например: Республика Соединенных провинций, Священная Римская империя).
Также можно выделить переходные конфедерации (в них достижение целей объединения потребовало перехода от конфедерализма 
к федерализму и централизации; например, США (1781–1789), Германский союз), навязанные (вынужденные) конфедерации (цель — 
достижение более сильным субъектом геополитических и других 
целей за счет союза с более слабыми субъектами; например: Рейнский 
союз, Конфедерация Сенегамбия) и несостоявшиеся конфедерации 
(превратившиеся в формальность сразу после своего провозглашения 
либо вообще не получившие правового и организационного оформления; примеров подобных объединений множество, отметим среди 
них Польско-Чехословацкую конфедерацию, Мафилиндо и проекты 
арабских конфедераций).
Данная классификация, на наш взгляд, учитывает исторические 
особенности образования конфедераций, при этом не претендуя 
на универсальность. Разделение на виды, включение конкретных конфедераций в группы и наименование этих групп — все эти действия 
7

содержат долю условности, поскольку типичных форм конфедераций, 
которые могли бы считаться эталоном, не существует. Отнесение 
того или иного союза государств к конфедерациям также содержит 
определенную долю условности — в конце концов, само понятие 
конфедерации появилось позже, чем распались многие из мировых 
конфедераций. Кроме того, в начале консолидации государств итоговый результат может представляться иначе, чем окажется на самом 
деле: так, Арабская Федерация должна была стать федеративным 
союзом, но на деле стала конфедерацией.
Указанная классификация дает возможность выявления общих 
характеристик конфедераций разных времен, что позволит ответить 
на некоторые принципиально значимые вопросы: каковы могут быть 
цели образования конфедераций? Как организовано управление конфедерациями? Справедливо ли считать конфедерацию временным, 
переходным объединением? Какие факторы приводят конфедерации 
к распаду? Для ответа на эти вопросы потребуется провести историко-правовой анализ конфедераций прошлого и настоящего.
8

Глава 1.
КОНФЕДЕРАЦИИ — ВОЕННЫЕ СОЮЗЫ
ПЕРВЫЙ АФИНСКИЙ (ДЕЛОССКИЙ) МОРСКОЙ СОЮЗ
Состав
Афины и города Эгейского побережья
Время
478–404 гг. до н.э.
Цели создания
Военное противостояние Персидской империи
Органы управления
Союзное собрание (синод)
Причины распада
Поражение в Пелопоннесской войне со Спартой
Первый Афинский (Делосский) морской союз стал самым знаменитым, но не единственным примером конфедераций древнегреческих городов, традиционно ценивших собственную автономию. 
Сформированный изначально как симмахия (военный оборонительно-наступательный союз), он стремительно возвысился над 
другими полисами за счет тесных связей между своими членами 
и военной мощи Афин, однако в конечном счете пал в борьбе за гегемонию в Греции.
Цели создания. Делосский союз был образован городами бассейна 
Эгейского моря после Второй греко-персидской войны (480–479 гг. 
до н.э.), в которой объединенным силам греков (Эллинскому союзу) 
удалось отразить экспансию Персии. Руководство военными силами 
греков в той войне было доверено спартанцам во главе с Павсанием. 
Однако недовольные высокомерием спартанцев города ионийских 
островов Самос, Хиос и Лесбос предложили роль лидера в новом 
союзе Афинам. Спарта не стала оспаривать это решение, не проявляя 
интереса к областям за пределами Пелопоннеса, Афинам же ведущая 
роль в новом союзе была важна: во-первых, она удовлетворяла самолюбие афинян, проявивших себя в битвах при Саламине и Марафоне, 
во-вторых, Афины более других греческих городов были заинтересованы в контроле над Эгейским бассейном, так как зависели от импорта зерна из Малой Азии.
В 478 г. до н.э. Союз был создан, со следующего года представители со всех островов Эгейского моря и прибрежных полисов начали проводить регулярные собрания. Местом сбора представителей 
городов стал остров Делос (отсюда название союза), исторически 
священное место для эллинов, здесь также разместили казну союза. 
Членами альянса стали 36 полисов западного побережья Малой Азии, 
35 полисов Геллеспонта, 57 полисов Карии и Фракии и примерно 20 
9

полисов Эолийских островов. Ни один из пелопоннесских полисов 
не присоединился к союзу: на полуострове Спарта сформировала 
собственный союз (Пелопоннесский), который впоследствии стал 
главным оппонентом Делосского союза.
Афины как лидер союза (гегемон) приняли на себя руководство 
объединенными вооруженными силами. Афинский стратег Аристид, 
один из инициаторов Союза, рассчитал размер фороса (взноса, который полисы Союза вносили в единую казну, его размер зависел 
от уровня доходов каждого из них) и назначил десять казначеев для 
наблюдения за сбором средств. Наиболее богатые полисы — Афины 
и города Хиоса, Самоса и Лесбоса — составили ядро Союза, они 
поставляли суда в союзный флот, остальные полисы обходились 
ежегодными взносами в казну.
Союз ставил перед собой три главных цели: отомстить персам 
за агрессию, освободить всех эллинов Малой Азии от господства 
Персии и гарантировать сохранение свобод греческих полисов. Согласно Геродоту и Фукидиду, представители полисов Союза дали 
клятву «иметь одних и тех же врагов и друзей», а также «оставаться 
верными и не дезертировать».
Начальный этап деятельности Делосского союза принес ему впечатляющие успехи: в противостоянии персам греки во главе с афинянином Кимоном вернули под свой контроль районы Фракии и расширили сферу своего влияния на земли вдоль западного и южного 
побережий Малой Азии (районы Ионии и Карии), а также захватили 
стратегически важный полис Эйон и остров Скирос. Союз в этот период работал максимально эффективно, гарантируя свободу торговли 
в Эгейском море для малых полисов, которые не смогли бы этого 
добиться поодиночке, за счет усилий крупных городов (в первую 
очередь Афин). Однако большие полисы, осознавая свою значимость 
в союзе, стали требовать для себя все больших привилегий: проявились первые признаки дисбаланса Союза и готовности Афин применять принуждение против более слабых полисов. Такая политика 
разрушала основу Делосского союза как равноправной конфедерации, 
составленной по желанию ее членов и служащей общим интересам, 
а не только интересам Афин как его гегемона. Так, с одной стороны, 
число членов Союза быстро возросло на четверть за счет добровольного присоединения городов, с другой — интересы более мелких 
городов Союза стали зачастую игнорироваться. Так, в 472 г. до н.э. 
Афины силой включили в союз Каристус, желавший сохранять нейтралитет, а в 467 г. до н.э. силой подавили попытку острова Наксос покинуть объединение. С одной стороны, насилие в отношении Наксоса 
можно считать оправданным общими интересами (в случае выхода 
Наксоса из союза за ним последовали бы другие полисы и союз мог 
10