Публично-правовое регулирование миграции в Российской Федерации

О.В. КАТАЕВА
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ 
РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИИ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МОНОГРАФИЯ
Под редакцией доктора юридических наук, 
профессора Ю.Н. Старилова
Москва
ИНФРА-М
2025

УДК  342.9+314(075.4)
ББК  67.401+60.7
	
К29
Р е ц е н з е н т ы:
Жеребцов  А.Н., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел 
Краснодарского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации;
Евтушенко  В.И., доктор юридических наук, профессор кафедры 
управления и административной деятельности органов внутренних 
дел Белгородского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации имени И.Д. Путилина
Катаева О.В.
К29	 	
Публично-правовое регулирование миграции в  Российской Федерации : монография / О.В. Катаева ; под ред. д-ра юрид. наук, проф. 
Ю.Н. Старилова. — Москва : ИНФРА-М, 2025. — 261 с. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/2143084.
ISBN 978-5-16-019899-6 (print)
ISBN 978-5-16-112439-0 (online)
Монография посвящена анализу механизма публично-правового регулирования миграции в Российской Федерации: исследованию роли современного российского государства в регулировании миграции, детерминант 
управления миграционными процессами в Российской Федерации, а также особенностей юридической ответственности в сфере миграции и инновационных подходов к обеспечению миграционного правопорядка.
Работа может быть использована в образовательном процессе образовательных организаций юридического профиля по учебным дисциплинам 
«Административное право», «Административная деятельность органов 
внутренних дел» и «Государственные основы миграции и миграционных 
процессов».
Предназначена для обучающихся и профессорско-преподавательского 
состава образовательных организаций юридического профиля, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
УДК  342.9+314(075.4)
ББК  67.401+60.7
ISBN 978-5-16-019899-6 (print)
ISBN 978-5-16-112439-0 (online)
©  Катаева О.В., 2024

Введение
Проблема миграции — одна из наиболее острых в современном 
обществе. Это связано со значительным увеличением миграционных 
потоков из-за политических, демографических, социально-экономических процессов, происходящих в мире, которые обусловливают 
необходимость поиска научно-обоснованных путей регулирования 
порядка пребывания в Российской Федерации иностранных граждан 
и лиц без гражданства.
Российская Федерация в последние десятилетия активно участвовала в миграционных процессах, занимая ведущие места в мировых рейтингах по количеству принимаемых мигрантов1. В условиях 
пандемии, вызванной COVID‑19, усилилось негативное влияние 
миграционных процессов на санитарно-эпидемиологическую обстановку принимающих государств, что вызвало необходимость 
принятия адекватных мер публично-правового регулирования 
этих процессов, направленных на их сдерживание, вследствие чего 
наблюдалось существенное сокращение интенсивности миграционных потоков. Так, по данным ГУВМ МВД России, в Российской 
Федерации в 2020 году на миграционный учет было поставлено 

9 802 448 иностранных граждан и лиц без гражданства, что существенно ниже допандемийного показателя (2019 год — 19 518 304). 
Вместе с тем после снятия ограничений в 2021 году на миграционный учет в Российской Федерации было поставлено 13 392 897 
иностранных граждан, а в 2022 году — 16 870 094, за семь месяцев 
2023 года — 9 059 7872, что говорит о сохраняющейся динамике роста 
миграционной активности населения и актуальности задачи проведения системной работы по совершенствованию публично-правовых 
средств регулирования процессов миграции.
Кроме того, в 2022 году обострение геополитической обстановки 
в мире, проведение специальной военной операции на Украине вызвали новый всплеск вынужденной миграции. Так, по данным официальной статистики, число украинцев, прибывших на территорию 
России в период с февраля 2022 года, составило 5,3 млн человек3.
1	
Рейтинг стран по  количеству мигрантов. URL: https://afrus-shop.
ru/o-migracii/kolichestvo-migrantov-po-stranam.html (дата обращения: 
04.05.2023).
2	
Статистические сведения по миграционной ситуации. URL: https://xn-b1aew.xn--p1ai/dejatelnost/statistics/migracionnaya (дата обращения: 
04.05.2023).
3	
За год с  Украины и  из  Донбасса на  территорию  РФ прибыло 5,3  млн 
беженцев. URL: https://tass.ru/obschestvo/17091725 (дата обращения: 
04.05.2023).
3

В складывающихся условиях чрезвычайно возрастает значимость 
государственного регулирования процессов миграции, поскольку 
до настоящего времени в данной области существует множество 
нерешенных проблем.
В контексте проводимой в стране административной реформы, 
основными целями которой провозглашены повышение эффективности государственного управления, исключение дублирующих 
функций, а также противодействие коррупции в сфере публичного 
управления1, государственная система регулирования миграционных 
процессов претерпела значительную реорганизацию. Одним из наиболее значимых решений, направленных не только на оптимизацию 
организационно-исполнительных функций государства, но и на повышение эффективности контроля в миграционной сфере, стало 
реформирование государственной системы управления миграционными процессами, произошедшее в 2016 году, когда Федеральная 
миграционная служба была упразднена, а ее правопреемником стало 
МВД России2. Кроме того, в настоящее время в стране начата масштабная работа по модернизации отечественного миграционного 
законодательства.
Реформирование отечественной системы управления миграционными процессами, появление новых вызовов и угроз национальной 
безопасности в миграционной сфере обусловливают актуальность 
рассмотрения данной проблематики в научной литературе.
В монографии впервые предпринята попытка комплексного 
анализа проблемы публично-правового регулирования миграции 
в Российской Федерации. Работа базируется на многолетнем личном 
опыте преподавания учебной дисциплины «Государственно-правовые основы миграции и миграционных процессов», в ходе которого 
автором подготовлен учебник «Государственно-правовые основы 
миграции и миграционных процессов», в соавторстве изданы учебное 
пособие «Государственно-правовые основы миграции и миграционных процессов в Российской Федерации» и учебное пособие «Механизм реализации миграционного законодательства на объектах 
транспорта», получившие гриф МВД России.
1	
Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административная реформа в Российской 
Федерации на современном этапе: основные достижения, проблемы и перспективы //  Правовая наука и реформа юридического образования. 2011. 
№ 1 (24). С. 125–151.
2	
Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 (ред. 
от  15.05.2018) «О  совершенствовании государственного управления 
в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собрание законодательства 
Российской Федерации. 2016. № 15. Ст. 2071.
4

Глава 1.
РОЛЬ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО 
ГОСУДАРСТВА В РЕГУЛИРОВАНИИ 
ПРОЦЕССОВ МИГРАЦИИ
1.1. ЗНАЧЕНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ 
МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
В публично-правовом регулировании миграционных процессов 
государства крайне важная роль принадлежит миграционной политике, поскольку ее фундамент задает вектор всей миграционной 
деятельности. При этом, по мнению отечественных ученых, политика, свободная от каких бы то ни было ценностных детерминант, 
невозможна. Обусловливает политику идеология, является ее предпосылкой и условием существования1.
Сегодня все больше исследователей говорят о наличии мирового миграционного кризиса2, и думается, что кризис этот в первую 
очередь связан с отсутствием адекватной оценки миграционной ситуации, что породило сумбурность мировой миграционной политики, 
которая, не имея целостного идеологического фундамента, не играла 
необходимой роли целенаправленного курса, которым следуют государства, а скорее являлась спонтанной реакцией на возникающие 
угрозы.
Миграция является частью современного процесса глобализации мирового пространства, и государства, особенно развитые, 
1	
Акимова Н.В. Государственная идеология как неотъемлемый элемент современной правовой политики, осуществляемой в отношении криминальной 
сферы российского общества // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 9. С. 11–15.
2	
См.: Бондарь Н.С. Предмет конституционного права в контексте практики 
конституционного правосудия: стабильность и динамизм // Актуальные 
проблемы российского права. 2018. № 10. С. 24–35; Егорова Е.Н. Программы и стратегии развития миграционной политики Европейского союза: 
практика их реализации // Миграционное право. 2018. № 4. С. 17–20; Андрейцо С.Ю., Булатов Р.Б. О некоторых проблемах защиты конституционных 
прав и свобод иностранных граждан в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 8. С. 42–45; Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория 
и практика: монография. М.: Юстицинформ, 2017. 128 с. 
5

в настоящее время должны входить в глобализацию в соответствии 
 
с собственной стратегией, имеющей четкую идеологическую основу, 
осознавая свои интересы и цели и прогнозируя возможные риски. 
При этом можно согласиться с тем, что неконтролируемые масштабные миграционные процессы — это не последствие мировой 
глобализации, а скорее результат непродуманной внешней политики, 
иногда навязанной доминирующими партнерами1.
В настоящее время мировому сообществу становится очевидной 
необходимость смены «парадигмы», на которой строится политика, осуществляемая в отношении миграционных процессов. Так, 
по мнению заместителя Генерального секретаря ООН У. Хунбо, для 
того чтобы внести позитивный вклад в социально-экономическое 
развитие государств, миграция должна регламентироваться справедливыми правилами2. И, как видится, установление этих правил — 
именно задача миграционной политики, формирование которой, 
в свою очередь, должно начинаться с общественного сознания.
На международной арене сегодня наблюдается множество примеров положительного эффекта грамотной миграционной политики 
стран, в которых она стала частью стратегии социально-экономического развития. Это такие государства, как Австралия, Новая Зеландия, ЮАР, США, Канада, Бразилия, Аргентина и другие принимающие страны, достигшие высокого уровня развития именно 
благодаря внешней миграции3.
Для Российской Федерации как государства, активно участвующего в миграционном обмене, наличие идеологически обоснованной 
миграционной политики особенно значимо.
Вместе с тем сегодня однозначного подхода к определению самого понятия политики не существует. Политика — многоплановое 
и многоаспектное явление, существующее во множестве видов и разновидностей, в связи с чем учеными предпринимаются попытки их 
классификации.
Так, например, некоторыми отечественными исследователями 
утверждается, что «политика подразделяется на две большие сферы: 
внутреннюю и международную». При этом сфера внутренней политики государства распространяется непосредственно на территорию, 
1	
Урда М.Н. Противодействие незаконной миграции как направление российской уголовной политики // Актуальные проблемы российского права. 
2018. № 4. С. 150–158.
2	
Пресс-релиз ООН. URL: www.un.org/ru/ga/68/meetings/../ 
internationalmigrantsworldwide_totals2013.pdf (дата обращения: 12.04.2023).
3	
Рязанцев С.В., Письменная Е.Е. Внешняя миграционная политика России: 
социально-правовой аспект // Миграционное право. 2018. № 2. С. 23–26.
6

находящуюся под его юрисдикцией, а на основе международной 
(внешней) политики осуществляет регулирование отношений между 
государствами1.
В связи с данным высказыванием необходимо отметить, что одной 
из отличительных особенностей миграционной политики как раз 
будет являться распространение сферы ее влияния как на внутренние 
миграционные потоки, так и на процессы международной миграции.
Необходимо отметить, что как внешняя, так и внутренняя миграционная политика характеризуются сложностью и неоднозначностью 
решаемых задач. Так, помимо наиболее часто исследуемого учеными 
в области миграции ее воздействия на экономические процессы, предметом влияния миграционной политики, что не менее значимо, являются такие сложные и трудноопределимые феномены, как культура 
общества, его традиции и идентичность2. Последствия проводимого 
курса миграционной политики непременно отражаются на состоянии 
демографической, политической, эпидемиологической и иных жизненно важных сфер национальной безопасности государств.
Все вышесказанное учтено и предметно отражается в содержании 
действующей сегодня Концепции государственной миграционной 
политики Российской Федерации на 2019–2025 годы3, определяющей 
цели, принципы, задачи и основные направления отечественной миграционной политики. Ее положения основываются на выводах из анализа практики регулирования миграционных процессов, а также 
современного понимания национальных и глобальных проблем миграции. Вместе с тем нельзя не отметить тот факт, что самого определения понятия миграционной политики в вышеуказанном нормативном правовом документе не содержится, что повышает значимость 
теоретических исследований данного феномена.
Безусловно, уникальность и самобытность миграционной политики в последние годы обусловливают особое внимание научного 
сообщества к определению ее понятия. Сформулированные исследователями определения, как правило, носят достаточно универсальный 
характер, вместе с тем ни одно из них не отражает публично-правовой 
1	
Дегтярев А. Основы политической теории. URL: https://www.gumer.info/
bibliotek_Buks/Polit/Degt/_05.php (дата обращения: 15.04.2023).
2	
Андрейцо С.Ю., Булатов Р.Б., Орловский Е.А. О необходимости совершенствования миграционной политики России в  целях защиты прав человека // Миграционное право. 2016. № 3. С. 30–33.
3	
Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 (ред. 
от 12.05.2023) «О концепции государственной миграционной политики 
Российской Федерации на 2019–2025 годы» // Собрание законодательства 
Российской Федерации. 2018. № 45. Ст. 6917.
7

характер и специфику особой группы общественных отношений, 
складывающихся в миграционной сфере1.
Так, некоторыми отечественными учеными этот термин определяется как «разновидность государственной политики, выражающаяся в совокупности применяемых государством правовых 
и организационных мер, направленных на реализацию комплекса 
политических, экономических, социальных, культурно-просветительских, информационных мероприятий, обеспечивающих эффективное регулирование миграционных процессов»2. Другие авторы 
полагают, что понятие миграционной политики и соответствующая 
деятельность государства не должны трактоваться как форма реализации его социальной функции3. Такими исследователями феномена 
миграции, как А.Г. Гришанова и Н.И. Кожевникова, утверждается, что 
миграционная политика — это «триединство разработки Концепции 
миграционной политики, разработки и принятия законов и иных 
нормативно-правовых актов, реализующих миграционную политику, 
и разработки миграционной программы, где перечислены конкретные 
мероприятия для ее реализации4. Однако данная формулировка, 
на наш взгляд, не вполне отражает суть миграционной политики, 
а скорее характеризует средства ее реализации.
Существуют и иные подходы к определению понятия «миграционная политика», при всем многообразии которых прослеживается 
ее взаимосвязь с правовыми нормами, регулирующими миграционные процессы. Не умаляя теоретической значимости приведенных 
формулировок, видится целесообразным при осмыслении сути миграционной политики Российской Федерации подчеркнуть ее идеологическую природу государственного управления миграционными 
процессами и неразрывную взаимозависимость и взаимообусловленность с отечественным административным правом.
Современная российская миграционная политика государства 
основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных 
1	
Степанов А.В.  Миграционная безопасность в  Российской Федерации 
(административно-правовой аспект) // Государство и право. 2020. № 12. 
С. 165–171.
2	
Сазонова О.А.  Административно-правовое регулирование в  сфере миграции: проблемы и перспективы совершенствования: дис.. канд. юрид. наук. 
Воронеж, 2019. 253 с.
3	
Косарева В.В. Правовые формы реализации миграционной функции современного российского государства (вопросы общей теории и юридической 
техники): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2019. С. 14.
4	
Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И. Южные районы Дальнего Востока: потребность и перспектива концепции демографического развития // Миграционное право. 2018. № 4. С. 28–31.
8

договорах Российской Федерации, а также федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующих общественные 
отношения в сфере управленческой деятельности государственных 
органов и должностных лиц по исполнению публичных функций 
государства в процессе осуществления исполнительной власти органами государства в области миграции. Подзаконные нормативные 
правовые источники регулирования миграционной сферы характеризуются многочисленностью и объемностью1 и включают в себя 
иерархически соподчиненные правила, административные регламенты и различные ведомственные инструкции, регулирующие 
отношения в сфере миграции, число которых имеет выраженную 
динамику увеличения их массива параллельно с усложнением общественных отношений в сфере миграции. Таким образом, по мнению 
отечественных исследователей, миграционное право представляет 
собой формирующуюся отрасль публичного права2, и отечественная 
миграционная политика реализуется именно публично-правовыми 
средствами, а методы ее проведения в жизнь носят исключительно 
публично-правовой характер.
В связи с этим предлагается закрепить в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–
2025 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 
№ 622 от 31 октября 2018 г. определение миграционной политики 
Российской Федерации как комплекса идей, относящихся к сфере 
государственного управления миграционными процессами, 
а также публично-правовых средств их реализации, регулируемых правовыми нормами, направленными на создание публичноправовыми методами условий для цивилизованной миграции, 
обеспечивающей рост благосостояния и национальную безопасность Российской Федерации.
Критериями адекватности проводимой миграционной политики 
должны выступить политическая дальновидность, реализация экономических потребностей страны, распространение культурного 
и научного наследия России3. Механизм реализации миграционной 
политики проявляется во влиянии миграционного законодательства 
на общественное мировоззрение и установление миграционного пра1	
Щепалов С.В. Дискреционные приемы при судебном толковании административного законодательства // Российская юстиция. 2018. № 7. С. 33–38.
2	
См.: Вокуев  М.Р.  Миграционное право современной России: теоретикоправовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2006. 175 с.; Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. 313 с.
3	
Сальников В.П., Брылева Е.А. Критерии «правильной миграционной политики»: отечественный и зарубежный опыт // Миграционное право. 2018. 
№ 3. С. 25–28.
9

вопорядка в государстве, с одной стороны, и наличием обратной 
связи, выражающейся в возможности изменения законодательства, 
регулирующего миграцию, в соответствии с политическим курсом 
страны.
Таким образом, реализация миграционной политики должна осуществляться публично-правовыми средствами, составляющими совокупность положений и предписаний, содержащихся в нормативных 
правовых актах, принятых по вопросам государственного регулирования процессов миграции. Причем стандарты такого правового 
регулирования должны быть сформированы на основе установленных 
принципов реального публичного управления1.
Принимая во внимание печальный опыт ошибок и просчетов миграционной политики зарубежных государств, Российской Федерации необходима четко сформулированная миграционная политика, 
охватывающая всю публично-правовую систему государственного 
регулирования миграционных процессов, которая подразумевает 
основанное на системном подходе обеспечение слаженного действия 
правотворческих и правоприменительных органов, выверенную научную обоснованность, идеологию, основанную на гражданском патриотизме и соответствующую национальным интересам.
Необходимо отметить, что система политических, идеологических 
и правовых принципов, составляющих фундаментальную основу 
современной отечественной миграционной политики, была заложена 
в 90‑х гг. прошлого столетия в результате обстоятельств, сложившихся на постсоветском пространстве, когда, по сути, страной был совершен «исторический прыжок» из состояния «железного занавеса» 
в государство с открытыми границами, чему способствовало наличие 
безвизового режима со странами СНГ, отсутствие оборудованных 
пунктов пропуска через Государственную границу при недостаточной 
ее инженерной укрепленности и другие условия2.
С этого момента сложились объективные условия для интенсификации миграционных процессов, в основном связанных с внешней 
миграцией. Этот период характеризуется усилением миграционных 
перемещений из бывших республик СССР, активизировавшихся 
вследствие принятия в них законодательства о гражданстве и возрастающей тенденции к самоопределению различных наций.
По своей природе мигранты этого периода главным образом представляли русское и русскоязычное население бывших союзных ре1	
Выступление профессора, доктора юридических наук, декана юридического 
факультета Воронежского государственного университета Ю.Н. Старилова 
на  Двенадцатых Сенатских чтениях. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/
Reading/Pages/PerformanceStarilov.aspx. (дата обращения: 17.12.2020).
2	
Рязанцев С.В., Письменная Е.Е. Внешняя миграционная политика России: 
социально-правовой аспект // Миграционное право. 2018. № 2. С. 23–26.
10