Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Институт географии Российской академии наук






ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И РОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННОСТЬ: 1979-2002 годы


Авторский коллектив:
         П.Ф. Агаханянц, А.Н. Антипов, С.Г. Голубева,
     А.В. Дроздов, Ю.В. Ефремов, Й. Кеппель, Н. Ковалев,
         А.А. Остапенко, А.Ю. Ретеюм, Н.Ю. Рябухина

Составитель и ответственный редактор
А.В. Дроздов







Товарищество научных изданий КМК
Москва ❖ 2006

УДК 502
ББК (Б) 20.1
      093(1)

Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979- 2002 годы. М.: КМК. 2006. 427 с.

В монографии охарактеризована практика участия российской общественности в принятии экологически значимых решений в период перехода страны от социалистической плановой экономики к рыночной. Основой анализа послужили документы, относящиеся к конкретным проектам, которые подвергались государственной экологической экспертизе (ГЭЭ), общественной экологической экспертизе (ОЭЭ) и сопровождались материалами оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) или другими подобными оценками. Исследовано около 40 таких проектов, выполнявшихся в четырех регионах России. Исследование конкретных документированных проектов дополнялось материалами социологического характера (анализом интервью, прессы и др.).
Определены общие черты и различия между Европейским союзом и Россией в стандартах оценки и регулирования воздействий на окружающую среду, намечены пути их гармонизации, особенно в аспектах участия общественности.

Коллектив авторов: П.Ф. Агаханянц, А.Н. Антипов, С.Г Голубева, А.В. Дроздов, Ю.В. Ефремов, Й. Кеппель, Н. Ковалев, А.А. Остапенко, А.Ю. Ретеюм, Н.Ю. Рябухина.

Составитель и ответственный редактор
А.В. Дроздов

Рецензенты: доктор географических наук, профессор Б.И. Кочуров кандидат юридических наук Н.Н. Гришин

   Издание осуществлено при поддержке фонда Фольксваген





ISBN 5-87317-323-0

© Коллектив авторов, 2006
                    © Институт географии РАН, 2006 © Товарищество научных изданий КМК, издание, 2006

            ОГЛАВЛЕНИЕ



Введение. Цель и организация исследования..................6

Часть I. Контекст и методика..............................10
  Глава 1. Общественность и охрана природы в СССР и России.. 10
  Глава 2. Развитие инструментов принятия решений в рамках государственных институтов..............................22
     2.1. Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ)..22
     2.2. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС).
     Эволюция принципов...................................36
     2.3. Сопряженное развитие ОВОС и ГЭЭ ................41
     2.4. Заключение......................................46
  Глава 3. Методы и объекты исследования..................48
  3.1. Гипотезы и вопросы.................................48
  3.2. Выбор временных рамок и объектов исследования......50
  3.3. Способы сбора материалов и их систематизация.......55

Часть II. Результаты эмпирических исследований (анализ документации).............................................60
  Глава 4. Краткая характеристика исследованных объектов..60
     4.1. Современный период (1997-2002 гг.)..............60
     4.2. Средний период (1989-1993 гг.)..................80
     4.3. Ранний период (1979-1985 гг.)..................109
  Глава 5. Описание и оценка процедур ОВОС и ГЭЭ.........137
     5.1. Общий ход принятия решений.....................139
     5.2. Оценка воздействия на окружающую среду.........156
     5.3. Государственная экологическая экспертиза.......174
     5.4. Краткое заключение.............................189
  Глава 6. Региональные различия ........................192
     6.1. Природные, социально-экономические и организационные предпосылки различий................193
     6.2. Особенности государственной экологической экспертизы .........................................195
     6.3. Особенности проведения ОВОС....................206
     6.4. Особенности участия общественности ............214
     6.5. Заключение.....................................224
  Глава 7. Участие общественности (анализ исследованных проектов/объектов).....................................228
  I.  Формы общественного участия и их роль..............228
     7.1. Выявленные формы общественного участия.........228

  II. Институциональные формы..........................230
     7.2. Государственная экологическая экспертиза.....230
     7.3. Общественная экологическая экспертиза........240
     7.4. Слушания (общественные, депутатские, сходы, собрания
     и пр.)............................................246
     7.5. Обращения в суд..............................250
     7.6. Референдум ..................................256
     7.7. Оценка воздействия на окружающую среду.......258
     7.8. Процедура землеотвода........................263
     7.9. Согласования и разрешения территориальных органов исполнительной власти.............................266
     7.10. Согласования и разрешения отраслевых органов исполнительной власти.............................268
     7.11. Согласования органов местного самоуправления.271
     7.12. Решения законодательных органов власти......273
     7.13. Стратегические решения......................275
     7.14. Общественные палаты.........................278
  III. Неинституциональные формы.......................280
     7.15. Обращения в органы государственной власти....280
     7.16. Протестные действия.........................281
     7.17. Лоббирование................................284
     7.18. Информационные кампании.....................286
     7.19. Опросы общественного мнения.................288
  IV. Выводы...........................................290
  V.  Рекомендации по совершенствованию общественного участия..............................................295

Часть III. Основные итоги..............................300
  Глава 8. Позиции участников процесса (по материалам интервью)............................................300
     8.1. Методика анализа интервью....................300
     8.2. Суждения внутри каждой группы участников.....303
     8.3. Суждения, общие для разных групп позиций.....328
     8.4. Выводы.......................................335
  Глава 9. О гармонизации российских и европейских норм и подходов...........................................337
     9.1. Скопинг......................................340
     9.2. Участие общественности.......................349
     9.3. Оценка воздействия на окружающую среду.......357
Заключение. Общие выводы и рекомендации................359
  1. Основные выводы...................................359

4

  2.  Проверка гипотез и полнота ответов на поставленные вопросы...............................................367
  3.  Каковы перспективы?...............................377
  4.  Основные рекомендации.............................379

Литература..............................................385

Приложения..............................................387
  1. Схема описания изучаемого примера/проекта..........387
  2.  Схемы проведения интервью (вопросники)............400
  3.  Рекомендации по проведению интервью...............406
  4.  Пример обзора газетных публикаций, отражающих общественное участие..................................412
  5.  Основные понятия и их трактовка...................419


5

            ВВЕДЕНИЕ

            ЦЕЛЬ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ


  В мае 1992 г. было подписано и вступило в силу Соглашение между Правительством Федеративной Республики Германии и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в области охраны окружающей среды.
  В рамках этого Соглашения были запланированы и реализованы многочисленные совместные природоохранные проекты.
  Темы и формы сотрудничества были разнообразны. Они выбирались в соответствии с потребностями России адаптировать признанные отечественные и международные правовые и методические инструменты к новым социально-экономическим условиям, чтобы эффективнее осуществлять экологическую политику. Учитывалась, в частности, большая потребность в совершенствовании территориального планирования и в его внедрении в работу органов управления, в совершенствовании экспертизы крупных хозяйственных проектов с точки зрения их воздействия на окружающую среду.
  В 1994 г. началась реализация первого германо-российского ландшафтно-планировочного проекта в байкальском регионе. В этом многолетнем проекте принимали участие Федеральное ведомство по охране природы, Московский и Иркутский институты географии Российской академии наук, администрация Иркутской области, представители германских университетов, ландшафтно-планировочное бюро «Экология и окружающая среда» из Ганновера, а также представители негосударственных природоохранных организаций. Вслед за ландшафтным планированием важной темой сотрудничества стали экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду.
  В ходе исследований выяснилось, что в обеих странах названные инструменты применяются в сходных целях, но для их достижения разработаны отчасти различающиеся правовые и институциональные механизмы. Дальнейшее развитие сотрудничества в этих направлениях побудило его участников обратиться к вопросам участия общественности в планировании и принятии конкретных экологически значимых решений.
  Вскоре стало понятно, что российские правовые инструменты в некоторых отношениях развиты полнее, чем немецкие и европейские нормы. Эти инструменты формально предоставляют российским гражданам и общественным организациям целый ряд юридических возможностей — например, полномочия для подготовки собственных

6

экспертных заключений, которые должны приниматься во внимание государственными учреждениями.
   Вместе с тем выяснилось, что в современной России использовать эти инструменты в реальности достаточно сложно, что порождает в обществе определенный скепсис.
   В результате возник замысел нового исследовательского проекта, целью которого должно было стать изучение российской практики общественного участия в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду и ее сравнение с европейскими стандартами. Такое исследование должно было бы выявить реальную эффективность участия российской общественности в этих процессах и показать пути ее повышения.
   В октябре 2002 г. германские и российские специалисты, получив грант от фонда Фольксваген, приступили к исследованиям по проекту, который был назван «Трансформационные процессы в России и участие общественности в оценке и управлении воздействиями на окружающую среду».
   Основная задача проекта была сформулирована следующим образом: проанализировать эволюцию участия российской общественности в регулировании воздействий на окружающую среду в условиях перехода от плановой экономики к рыночной.
   Практически это участие могло осуществляться и осуществлялось преимущественно через такие инструменты, как государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эти инструменты и правовые рамки их использования менялись на протяжении последних десятилетий. Поэтому для исследований был выбран достаточно продолжительный интервал — с 1979 по 2002 г. Он был разделен на три разнокачественных периода: с 1979 по 1985 г., с 1989 по 1993 г., с 1997 по 2002 г.
   Практика участия общественности изучалась по документам, относящимся к конкретным проектам, которые подвергались государственной экологической экспертизе, общественной экологической экспертизе (ОЭЭ) и сопровождались материалами ОВОС или другими оценками влияния на окружающую среду. Для каждого из вышеуказанных периодов был разработан стандартизованный план описания проектов.
   Вторая задача проекта состояла в том, чтобы определить общие черты и различия между Европейским союзом и Россией в стандартах оценки и регулирования воздействий на окружающую среду с целью наметить пути их гармонизации, особенно в аспектах участия общественности. При решении этой задачи действующие российские

7

нормативы сопоставлялись с реальной практикой участия общественности также по материалам конкретных изучавшихся проектов.
   Исследование конкретных документированных проектов дополнялось некоторыми материалами социологического характера (интервью, анализом прессы и др.).
   Таким образом, исследования велись по трем тематическим блокам:
   •    нормативно-правовая база России в сравнении с Европейским союзом,
   •    материалы ОВОС и экологической экспертизы по конкретным объектам (для анализа было выбрано около 40 примеров),
   •   мнения экспертов (по материалам интервью) и анализ прессы.
   Исследования проводились в нескольких российских регионах: Краснодарском крае, Москве, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, а также в Иркутской области.
   Эти исследования проводили: в Краснодарском крае Ю.В. Ефремов и А.А. Остапенко, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области П.Ф. Агаханянц, в Москве А.Ю. Ретеюм и Е.Ю. Оселедец, в Иркутске А.Н. Антипов, |В.Р, Смага| и Н.Ю. Рябухина. Кроме того, некоторые материалы по Новосибирской области предоставила Г.П. Талалайчен-ко. В социологических работах участвовал Д.В. Воробьев (составление анкет, проведение и анализ ряда интервью). Научное руководство проектом осуществляли профессор Й. Кеппель (Технический университет Берлина) и профессор Э. Диттрих (Университет Магдебурга). Работу коллектива координировали Н. Ковалев (Технический университет Берлина) и А.В. Дроздов (Институт географии РАН, Москва), участвовавшие также в проведении региональных исследований. Консультантами проекта были С.Г. Голубева и Л.П. Ярмак.

   Авторами предлагаемой вниманию читателей монографии по сути дела являются все участники проекта. Основной вклад в составление исходного текста монографии в форме отчета фонду Фольксваген (на немецком языке) принадлежит Н. Ковалев. Перевод значительной части этого отчета на русский язык и его переработку (главным образом для глав 3, 5 и 9), а также общее редактирование монографии выполнил А.В. Дроздов. Отдельные главы и разделы книги, используя материалы проекта, специально писали или составляли: введение, заключение и главу 4 — А.В. Дроздов, главу 1 — Д.В. Воробьев и А.В. Дроздов; главу 6 — А.В. Дроздов при участии А.Н. Антипова и Н.Ю. Рябухиной; главу 2 — С.Г. Голубева и А.Ю. Ретеюм; главу 3 — Й. Кеппель и Н. Ковалев, главы 5 и 9 — Н. Ковалев; раздел 5.2. главы 5 и словарь терминов — А.Ю. Ретеюм; главы 7 и 8 — П.Ф. Агаханянц.

8

   Результаты исследования и основные выводы формулировались и обсуждались всеми участниками проекта.
   Авторы монографии считают своим приятным долгом выразить искреннюю благодарность, во-первых, финансировавшему это исследование фонду Фольксваген и, во-вторых, всем коллегам, помогавшим нам в поиске и интерпретации документов, дававшим нам интервью и содействовавшим нашей работе. Это сотрудники администраций, работники природоохранных и проектных учреждений, представители общественных организаций, эксперты и многие, многие другие доброжелательные люди. Мы надеемся, что им будет приятно увидеть результаты их участия в проекте, воплотившиеся в эту книгу.
   Мы также хотели бы надеяться, что интерес к этой книге проявят не только коллеги из нашего профессионального сообщества, но и граждане России, участию которых в решении актуальных экологических проблем она посвящена.

9

            ЧАСТЬ I. КОНТЕКСТ И МЕТОДИКА



ГЛАВА 1


            ОБЩЕСТВЕННОСТЬ И ОХРАНА ПРИРОДЫ В СССР И РОССИИ


  Понятие «общественность», давно устоявшееся в русском языке, включает элементы общественной самоорганизации и наличие публичной сферы. История этого понятия насчитывает более двух веков. В разные времена смысловое наполнение понятия «общественность» менялось. К началу XX в. общественность связывали, во-первых, с носителями критического общественного мнения и, во-вторых, с группами людей, выполнявших общественные обязанности за пределами сферы государственных служебных обязанностей.
  Первая компонента образовывала сферу открытых публичных дебатов и общественного мнения. Вторая ассоциировалась с институтами местного самоуправления. В советскую эпоху государство делегировало общественности функции местного управления и контроля за общественным порядком (Волков, 1997). В то же время, как указывает В. Волков, «сфера общественного мнения и публичных дискуссий, возрождавшаяся в 60-е гг. XX в., была ориентированной больше на этику, чем политику, хотя граница между ними условна. Политические дискуссии шли в частной сфере (на кухнях)».
  Наиболее полно теория общественного участия разработана в рамках политологической модели партиципаторной демократии (К. Пейт-ман, К. Макферсон, Дж. Циммерман и др.). В этой модели отстаивается необходимость активного участия граждан в обсуждении и принятии государственных решений, что обеспечивает как контроль над властью, так и саморазвитие граждан.
  В данной книге мы будем придерживаться представлений об общественности, формах ее организации и действий, принятых в современной политологии, в частности, в теории демократии и политической социологии. Далее эти представления проецируются на общественность, вовлекающуюся в природоохранную или экологическую деятельность.


10

   Общественность, в соответствии с Орхусской конвенцией¹ (1998 г.), означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и, в соответствии с национальным законодательством или практикой, их ассоциации, организации или группы. Заинтересованная общественность представляет собой общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность.
   Общественное участие — деятельность общественности, связанная с представлением и защитой своих интересов (прав и свобод) на разных уровнях. Это могут быть обсуждение и разработка политических, социально-экономических программ и проектов; влияние на принятие решений и контроль над их исполнением; самоуправление на местном уровне.
   Положение, когда власть делегирует общественности право (со) управления, характеризует развитое гражданское общество. Обратная картина, когда общественное участие нерезультативно, когда интересы государства и населения противостоят друг другу, характеризует неразвитость гражданского общества. Таким образом, распространенность, активность, результативность общественного участия является индикатором развития гражданского общества.
   В работе Ш. Арнштейн «Лестница общественного участия» (1969) была предложена ставшая общепринятой классификация уровней общественного участия (табл. 1). Манипуляции (обман) и терапия (уговаривание) вообще не являются общественным участием. Достижение форм символического и реального участия невозможно без информирования.
   На практике общественность представляет собой чрезвычайно комплексную и неоднородную совокупность граждан, их групп и объединений. Заинтересованная общественность выявляется относительно определенного проекта, проблемы и проч., и группа или лицо, в одном случае являющиеся общественностью, в другом контексте общественностью могут и не являться.

1 «Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», принята на Четвертой конференции министров «Окружающая среда для Европы» в Орхусе, Дания, 23-25 июня 1998 г.

11

Таблица 1. Уровни общественного участия (по Serry R. Arnstein, 1969)

 Гражданское управление                       
Делегирование полномочий  Реальные полномочия 
      Партнерство                             
      Учет мнения                             
      Консультации       Символическое участие
     Информирование                           
       «Терапия»          Отсутствие участия  
    Манипулирование                           

   В России имеется несколько тысяч общественных некоммерческих объединений или негосударственных организаций (НГО) по охране окружающей среды и природопользованию. Их деятельность охватывает разные слои населения, а сфера интересов простирается от отдельных экологических объектов, населенных пунктов, природных регионов и субъектов Российской Федерации до общероссийских экологических проблем. Эко-НГО занимаются экологическим образованием, охраной природных объектов, решением отдельных природоохранных вопросов (например, атомной безопасности), защитой экологических прав граждан, экологическим законодательством, продвижением экотехнологий, сбором и распространением экологической информации и пр.
   Охарактеризуем несколько наиболее крупных общероссийских природоохранных общественных организаций.
   Сохраняет традиции привлечения общественности к охране природы Всероссийское общество охраны природы (ВООП), одна из старейших и самых массовых организаций страны, созданная в 1924 г. В ее рядах насчитывается более 3 млн физических и около 10 тыс. юридических членов. Приоритетной областью ВООП остаются вопросы просвещения и воспитания, особенно работа с дошкольными и школьными учреждениями.
   Международный социально-экологический союз (МСоЭС), несмотря на относительную молодость и непродолжительную историю, тоже является крупнейшим экологическим объединением на территории бывшего СССР. Проблемы, решением которых занимается МСоЭС, это экологическое образование, ядерная и химическая безопасность,

12

альтернативные источники электроэнергии, сохранение биоразнообразия, устойчивое лесное и сельское хозяйство, изменение климата, чистота воздуха и воды, здоровье и окружающая среда.
   Существует также много специализированных общественных организаций, занимающихся отдельными вопросами охраны природы. Например, эколого-просветительский центр «Заповедники» обеспечивает общественную поддержку российским заповедникам и национальным паркам. Благотворительный фонд «Центр охраны дикой природы» также ведет активную природоохранную деятельность, направленную на реализацию различных методических проектов и программ преимущественно на охраняемых природных территориях. Все эти организации публикуют много как специальной, так и общедоступной природоохранной литературы.
   Российский экологический союз, Ассоциация развития российской экологической прессы, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы», Российское экологическое движение и многие другие объединения и организации содействуют решению экологических и природоохранных проблем России. Российский союз охраны птиц занимается проблемой сохранения биоразнообразия.
   Особое молодежное движение за охрану природы представляют Дружина² по охране природы биологического факультета МГУ и аналогичные организации, созданные при высших учебных заведениях субъектов Российской Федерации.
   Около сорока различных общественных организаций учредили в 1996 г. Российский экологический конгресс. С 1977 г. функционирует на постоянной основе круглый стол лидеров и представителей общественных организаций и объединений.
   К указанным организациям добавляются научные общества и объединения ученых. Старейшей научной некоммерческой общественной организацией является Московское общество испытателей природы, основанное в 1805 г. Это неформальное объединение ученых в интересах развития науки о природе и ее законах.
   Роль и функции российских общественных объединений закреплены в национальном законодательстве. Однако действенность этих объединений не всегда достаточно эффективна, так как формирование де
² Дружиной в феодальной России называли группу приближенных к князю вооруженных людей, охранявших его и участвовавших вместе с ним в военных кампаниях. В настоящее время дружина — это созданные для определенной цели группа или отряд (например, пожарная дружина).

13