Роль муниципального контроля в развитии комфортной городской среды

Роль муниципального контроля  
в развитии комфортной городской среды

НОРМА 
ИНФРА-М 
Москва, 2024

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Центр компетенции «ГЕОПРАВО»

ПРИОРИТЕТ-2030

Администрация города Ханты-Мансийска

С. В. Нарутто, М. П. Ряшин

Роль  
муниципального контроля 
в развитии  
комфортной городской среды

УДК 351.9
ББК 67.401
 
Н28
Авторы
Светлана Васильевна Нарутто (ответственный редактор), доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права 
Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Максим Павлович Ряшин — глава города Ханты-Мансийска, член Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления.

Рецензенты
Л. В. Андриченко, доктор юридических наук, профессор, заслуженный 

юрист РФ, заведующая Центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
А. Н. Чертков, доктор юридических наук, главный научный сотрудник 

Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Академии социального управления Московской области.

Нарутто С. В.
Роль муниципального контроля в развитии комфортной городской среды : монография / С. В. Нарутто, М. П. Ряшин; [отв. ред. 
С. В. Нарутто]. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2024. — 204 с. — 
DOI 10.12737/2157346.
ISBN 978-5-00156-382-2 (Норма)
ISBN 978-5-16-020080-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-112633-2 (ИНФРА-М, online)

Монография подготовлена в рамках научного проекта «Правовая модель 

пространственного развития Российской Федерации» программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030» в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Исследуются проблемы организации и осуществления муниципального контроля в 
Российской Федерации, его влияние на повышение качества услуг и комфортности городской среды, обеспечение безопасности граждан.
Для депутатов представительных органов власти, государственных и муниципальных служащих, аспирантов, студентов, преподавателей юридических факультетов.
УДК 351.9 
ББК  67.401
Монография подготовлена с использованием справочной правовой системы  
«КонсультантПлюс»

ISBN 978-5-00156-382-2 (Норма) 
ISBN 978-5-16-020080-4 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-112633-2 (ИНФРА-М, online) 
© Нарутто С. В., Ряшин М. П., 2024

Н28

Введение

Необходимость исследования проблем муниципального контроля, 
осуществляемого органами местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения и создания благоприятной среды проживания населения, обусловлена целым рядом факторов. Во-первых, 
он способствует выявлению и устранению, а также предупреждению 
нарушений обязательных требований, установленных законодательством, и в целом правопорядка. Во-вторых, посредством муниципального контроля повышается эффективность управления местными делами и конструктивность диалога местных властей с осуществляющими экономическую и иную деятельность юридическими лицами, 
предпринимателями и населением муниципальных образований в целом. В-третьих, муниципальный контроль нацелен на улучшение качества жизни местного сообщества, которое в нем заинтересовано и 
тесно сотрудничает с органами местного самоуправления, решающими повседневные насущные проблемы во всех сферах общественной жизни, включая благоустройство, градостроение, дороги и транспортное сообщение, экологию, развитие бизнеса и другие сферы, непосредственно связанные с жизнедеятельностью граждан. Именно эти 
обстоятельства лежат в основе современного этапа реформирования 
всей контрольно-надзорной деятельности государства и, в частности, 
муниципального контроля, который является частью единой системы 
публичного контроля.
Определение понятия и сущности муниципального контроля, его 
видов и механизма осуществления вызывает много споров как у ученых, так и у практиков (прежде всего муниципальных служащих, 
осуществляющих данный контроль), а также конфликты между органами публичной власти различного уровня. В основе этих споров 
и конфликтов лежат: разное понимание предназначения местного самоуправления; правовая неопределенность, фрагментарность и коллизионность законодательства; обширная противоречивая судебная 
и иная правоприменительная практика муниципалитетов и субъектов РФ; затянувшийся процесс реформирования контрольно-надзорной деятельности органов публичной власти и отсутствие понимания 

Введение

перспектив развития муниципального контроля; сложность применения процедур муниципального контроля органами местного самоуправления, которые ограничены в финансовых, кадровых и организационных ресурсах; несовершенство механизма взаимодействия между 
органами местного самоуправления и органами государственной власти при осуществлении контроля; другие факторы, мешающие стабильной деятельности органов местного самоуправления, их самостоятельности и ответственности перед населением.
Официально термин «муниципальный контроль» после длительных дискуссий получил закрепление в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного 
контроля (надзора) и муниципального контроля» и в дальнейшем в 
поправках к более чем 60 федеральным законам, включая Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе 
с тем не было единой четкой концепции муниципального контроля, 
как, впрочем, и всей контрольно-надзорной деятельности в государстве, о необходимости совершенствования которой Президент России 
заявил в Послании Федеральному Собранию РФ в 2012 г.1 О важности 
и сложности реформы системы контроля (надзора) с целью обеспечения прозрачности работы контрольно-надзорных органов, возможности оперативного реагирования контролеров на злоупотребления, 
минимизации рисков для граждан и бизнеса, влияния на повышение 
качества услуг и обеспечение безопасности граждан, внедрения подхода, основанного на оценке рисков, что позволяет существенно снизить число проверок и одновременно повысить их результативность, 
свидетельствуют факты неоднократного обращения Президента России к этому вопросу2.
Длительное время законодательство не давало четкого ответа на 
вопросы о том, как разграничиваются полномочия по осуществлению контроля органами местного самоуправления и органами федеральной и региональной государственной власти, чем муниципальный 
контроль отличается от контроля, осуществляемого муниципалитетом как собственником имущества, а также от контрольных полномо
1  Российская газета. 2012. 13 дек. № 287.
2  См.: Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // Парламентская газета. 2014. 5—11 дек. № 43; Послание Президента РФ 
В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 1 декабря 2016 г. // Парламентская газета. 2016. 2 авг. № 45.

Введение 
7

чий за соблюдением обязанностей, например, при выполнении муниципального задания и от контроля, осуществляемого в рамках работы 
с обращениями граждан.
Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» был разработан в 2018 г. и принят 31 июля 2020 г. под № 248-ФЗ, однако уже 9 октября 2020 г. Правительством РФ в Государственную Думу был внесен 
так называемый закон-спутник, предусматривающий внесение существенных изменений и дополнений в новый закон, включая установление перечня видов муниципального контроля с определением предмета каждого из них, а также актуализировавший положения отраслевых федеральных законов, в том числе Федерального закона «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон вступил в силу с 1 июля 2021 г., за исключением ряда положений, для которых были установлены более поздние 
сроки вступления их в силу1.
Законодательные новеллы изменили направление развития муниципального контроля, переориентировав его на приоритетное применение профилактических мер, оказание подконтрольным субъектам помощи, направленной на предотвращение и минимизацию риска 
причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований. Новым приоритетом 
реформы муниципального контроля становится применение системы 
управления рисками, внедрение с учетом категории риска причинения вреда дифференцированного подхода к проведению контрольных 
мероприятий. Внесение информации, связанной с контрольными мероприятиями, особенностями их проведения и результатами, в Единый реестр проверок направлено на укрепление взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, на 
открытость информации о муниципальном контроле для населения и 
организаций.
Внедрение нововведений в практику вызывает значительные затруднения как в организационно-правовом, кадровом аспекте, так и 
в финансово-экономическом. Научно-правовых исследований института муниципального контроля, его встраивания в единую систему 
публичного контроля, проблем и перспектив развития в изменившихся 

1  Федеральный закон от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации”».

Введение

условиях явно недостаточно. Осуществляемая в настоящее время модернизация всей контрольно-надзорной деятельности не вызывает сомнения в необходимости изучения и обобщения действующего законодательства и опыта его реализации в муниципальных образованиях, 
переосмысления теоретических наработок прошлых лет для глубокого 
аналитического системного осмысления сущности и механизма осуществления муниципального контроля в современных условиях.
Особого осознания требует введенное в 2022 г. и продленное на 

2024 г. ограничение проведения муниципального контроля. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. 
№ 336 (в ред. от 29 февраля 2024 г.) «Об особенностях организации 
и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» ограничено проведение плановых контрольных мероприятий, установлен перечень оснований, по которому возможно 
по согласованию с прокуратурой проведение внеплановых проверок 
(мероприятий) до конца 2024 г. Это прежде всего относится к случаям угрозы для жизни граждан, чрезвычайным ситуациям, а также 
к поручениям Президента РФ, Правительства РФ, требованиям прокуратуры или к выявлению индикаторов риска нарушения обязательных требований. Таким образом, властное влияние и принуждение 
не обязательно связано с возможностью привлечения к ответственности, поскольку оно не является самоцелью муниципального контроля, 
призванного обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению 
обязательных требований и минимизацию их нарушений. Временный 
мораторий на проверки бизнеса показал состоятельность перехода на 
рискориентированный подход, более широкое применение профилактических мер, когда акцент делается на предотвращении нарушений, 
а не на выявлении и наказании. Однако практика показывает, что на 
сегодняшний день освоение именно рискориентированного подхода 
требует специальных знаний. Учитывая особое значение внедрения в 
механизм осуществления муниципального контроля системы оценки 
и управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, позволяющей выявить приоритеты по снижению 
рисков в соответствующих сферах деятельности и сконцентрировать 
в дальнейшем усилия органов местного самоуправления на превентивных мерах, обеспечивающих правопорядок и безопасность, государственным органам, осуществляющим взаимодействие с органами 
местного самоуправления в рамках контрольно-надзорных мероприятий, целесообразно систематически проводить методическое обучение муниципальных служащих.

Введение 
9

Президент России неоднократно подчеркивал, что местное самоуправление — самый близкий к людям уровень публичной власти, играющий огромную роль в укреплении гражданского общества, в решении повседневных проблем. От его работы во многом зависит доверие 
к государству в целом, социальное благополучие граждан, их уверенность в успешном развитии всей страны. В Послании Президента РФ 
Федеральному Собранию РФ от 29 февраля 2024 г. также признается 
значение местного самоуправления: «У местного уровня власти особая 
роль и ответственность. Именно сюда идут люди и граждане со своими 
повседневными нуждами»1. Отмечая роль муниципального уровня власти в повышении качества жизни граждан, Президент объявил о продлении до 2030 г. всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях.
Безусловно, от контрольной деятельности на местном уровне зависит комфортный климат в муниципальном образовании. В Совете Федерации в 2023—2024 гг. акцентировали внимание на проблеме совершенствования нормативно-правового регулирования муниципального 
контроля в сфере благоустройства, сохранения и развития архитектурного облика населенных пунктов, качества окружающей среды, развития малого бизнеса. Сенаторы отмечали, что муниципальный контроль выступает важнейшей частью общей регуляторной политики 
государства, от эффективности которой напрямую зависит качество 
жизни граждан. На заседании Совета по местному самоуправлению 
при Совете Федерации, посвященном вопросам обеспечения комфортной среды и благоприятных условий жизнедеятельности населения, 
также подчеркивалось значение муниципального контроля как эффективного инструмента поддержки мероприятий по благоустройству 
территорий и созданию комфортной среды для людей. Особое внимание парламентарии уделили проблеме повышения эффективности контроля в вопросах обеспечения граждан благоустроенными дворами, 
что очень важно для людей, поскольку именно здесь проходит значительная часть повседневной жизни2.
В настоящей монографии проведен комплексный муниципальноправовой, научно-прикладной анализ института муниципального контроля, позволяющий: выработать и обосновать подходы к определению 
видов контроля на местном уровне; выявить специфику муниципального контроля, осмыслить его сущность, предназначение и место в си
1  Российская газета. 2024. 1 марта. № 46.
2  См.: URL: http://council.gov.ru/events/news/143035.

Введение

стеме местного самоуправления и единой публичной власти в контексте реформы контрольно-надзорной деятельности; выявить проблемы 
регулирования и практического осуществления различных видов муниципального контроля и сформировать предложения по их преодолению. К исследованию обозначенных вопросов, помимо соответствующих нормативных правовых актов федерального, регионального и 
муниципального уровней, привлечены официальные статистические 
данные, публичные доклады и материалы органов государственной 
власти, а также созданных ими рабочих органов, в частности разработанные во исполнение задач, которые прямо указывались в ежегодных 
посланиях и указах Президента России, документы образованных Правительством РФ проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и 
надзорной деятельности», рабочей группы по подготовке предложений 
по совершенствованию системы государственного контроля (надзора) и 
муниципального контроля, а также материалы образованной правительством Ханты-Мансийского автономного округа — Югры Комиссии по 
проведению административной реформы и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг в ХМАО-Югре 
и многие другие источники. В процессе работы использовались материалы правоприменительной практики, включая ежегодные доклады 
муниципальных образований об осуществлении муниципального контроля, а также судебная практика Конституционного Суда РФ, судов 
общей и арбитражной юрисдикции различных инстанций. Использован личный практический опыт работы одного из соавторов монографии в органах местного самоуправления городского округа Ханты-Мансийска. М. П. Ряшин участвовал в обсуждении вопросов реформирования контрольно-надзорной деятельности в рамках деятельности Союза 
российских городов, а также в заседании Совета по развитию местного 
самоуправления как член этого органа при Президенте РФ, на котором, 
в частности, обсуждался вопрос о роли контроля в реализации национальных проектов (г. Красногорск, 30 января 2020 г.).
По предложению Министерства экономического развития РФ город 
Ханты-Мансийск был определен пилотным муниципальным образованием в рамках приоритетного проекта «Повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях». Ежегодно в Ханты-Мансийске проводятся всероссийские научно-практические конференции на тему «Актуальные 
тенденции развития и совершенствования местного самоуправления 
на современном этапе», на которых среди прочего обсуждаются проблемы муниципального контроля.