Отечественное судопроизводство по делам об административных правонарушениях: возникновение и развитие

Отечественное судопроизводство по делам  
об административных правонарушениях:  
возникновение и развитие

С. В. Щепалов
Отечественное судопроизводство 
по делам  
об административных  
правонарушениях:  
возникновение и развитие
Научный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
С. А. Старостин
НОРМА 
Москва, 2024

УДК	342.9
ББК	 67.410
	
Щ55
Книга издана при поддержке Верховного суда Республики Карелия
Рецензенты
В. М. Волошин, председатель Третьего кассационного суда общей юрисдикции, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ.
Ю. П. Соловей, ректор Сибирского юридического университета, доктор 
юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
С. Н. Чернов, главный научный сотрудник отдела комплексных научных 
исследований Карельского научного центра РАН, доктор юридических наук, 
доктор исторических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Щ55
Щепалов С. В.
Отечественное судопроизводство по делам об административных правонарушениях: возникновение и развитие : монография / С. В. Щепалов ; науч. ред. С. А. Старостин. — Москва : 
Норма, 2024. — 220 с. — DOI 10.12737/2152156.
ISBN 978-5-00156-377-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-112572-4 (ИНФРА-М, online) 
В книге описываются возникновение в отечественном праве и эволюция судебного порядка привлечения к административной ответственности. Исследуется законодательство, охватывающее период с эпохи Петра I по настоящее время. 
Рассмотрены прообраз судопроизводства по делам об административных правонарушениях — введенный при Александре III «суд» земского участкового начальника; способствовавшие возникновению самостоятельного судебного порядка привлечения к административной ответственности в советское время факторы: появление в Конституции РСФСР 1937 г. положения о судебной прерогативе назначения 
ареста; провозглашенный Н. С. Хрущевым на ХХ съезде КПСС отход от сталинского наследия; проблема хулиганства в СССР, на борьбу с которым были сориентированы народные суды; исторический документ, с которым связано возникновение изучаемого явления, — Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1956 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство».
Для юристов — ученых и практиков, преподавателей, студентов и аспирантов 
юридических вузов и всех, кто интересуется данной проблематикой.
УДК 342.9 
ББК 67.410
ISBN 978-5-00156-377-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-112572-4 (ИНФРА-М, online) 	
© Щепалов С. В., 2024

Вступительное слово
Уважаемый читатель! Книга, которую Вы держите в руках, написана кандидатом юридических наук, доцентом, судьей Верховного суда Республики Карелия Станиславом Владимировичем Щепаловым — практиком и ученым, много лет занимающимся вопросами административной юрисдикции.
В науке административного процесса остро стоит проблема места производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции среди административно-юрисдикционных производств. Требуется ответить на вопрос, нужно ли 
судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях регулировать отдельно или ему уже отведено правильное место в общем ряду процессуальных норм глав 29 и 30 
КоАП РФ. До сих пор нет также ясности, следует ли относить такую судебную деятельность к административному судопроизводству.
Все это требует не столько продолжения дискуссии на исходных позициях, сколько дальнейших исследований, которые могли 
бы прояснить сложившуюся ситуацию.
Предложенный Вашему вниманию труд подготовлен в продолжение изданной в 2023 г. издательством «Норма» монографии 
«Производство по делам об административных правонарушениях 
в судах общей юрисдикции». В отличие от предыдущей работы, 
посвященной общим теоретическим вопросам, в этой книге автор 
делает содержательный историко-правовой экскурс в предысторию 
появления в отечественном праве судебного порядка рассмотрения 
дел об административных правонарушениях.
Конечно, анализируемые в книге события оказываются тесно 
переплетенными с эволюцией административной ответственности и административной юрисдикции. Как правильно отмечает 
С. В. Щепалов, только после появления самого института административной ответственности можно говорить о возникнове

Вступительное слово
нии того или иного порядка привлечения к ней. Поэтому в начале повествования автор уводит нас в глубину веков, начиная 
событийный ряд с эпохи Петра I. Оттолкнувшись от «Артикула А. Д. Меншикова», он продолжает хронологию вплоть до действующего КоАП РФ.
В книге цитируются библиографические редкости, решения 
Правительствующего Сената, юридическая периодика первых лет 
становления Советской власти, а также содержится много интересных суждений о возникновении и развитии российского судопроизводства по делам об административных правонарушениях.
Сегодня сложно встретить статью о действующем КоАП РФ, в 
которой бы его положения не подвергались критике. Как правило, она не лишена оснований. Кодекс действительно устарел. Но 
все же после ознакомления с хронологией трудного и даже драматичного становления законодательства об административной ответственности его действующие положения предстают несколько 
в ином свете.
В монографии утверждается, что, вопреки распространенному мнению, историческая взаимосвязь между административным судопроизводством и судебным производством по делам об 
административных правонарушениях очень слаба. В то же время последнее возникло и получило развитие не как логическое 
продолжение внесудебных стадий производства по таким делам. 
Напротив, ему предшествовали длительные и наконец увенчавшиеся успехом попытки Совнаркома и Совмина СССР обуздать 
продиктованную управленческими интересами и зависимую от 
региональных властей репрессивную инициативу органов госуправления.
Будучи научным редактором двух монографических трудов 
Станислава Владимировича, выражаю надежду, что книга внесет 
ощутимый вклад в разрешение дискуссии о месте судебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе отечественного административного процесса.
Сергей Алексеевич Старостин, 
профессор кафедры административного права и процесса
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор

Предисловие
Производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции является, пожалуй, самым дискуссионным направлением судебной деятельности. В глазах теоретиков 
его сущность оценивается крайне неоднозначно — от рядовой административной юрисдикции управленческой природы до полноценной административной юстиции. Иногда высказываются мысли о том, что оно вообще не относится к правосудию.
До сегодняшнего дня судебный порядок рассмотрения дел 
об административных правонарушениях не может занять определенное место как в науке, так и в системе законодательства. 
Попытка отнести его к административному судопроизводству 
встречает возражения. Они основаны на разумных доводах: текст 
КАС РФ исключает из предмета своего регулирования производство по делам об административных правонарушениях. Отмечается и наказательная, а не правовосстановительная функция изучаемого судебного порядка. Однако не произошло и растворения 
его в административной юрисдикционной деятельности органов 
исполнительной власти, которое следовало из замысла авторов 
КоАП РСФСР и КоАП РФ. Попытка законодателя подчинить судопроизводство и несудебную юрисдикцию одной процессуальной модели не удалась. В судебную практику входят разнообразные дискреционные проявления1, в рамках которых суды пытаются восполнить наиболее одиозные недостатки процессуальной 
формы.
Работа по обновлению процессуального законодательства об административных правонарушениях выявила больше сложностей, 
чем ожидалось. И одним из стержневых вопросов здесь по-прежнему является проблема места и роли судебного порядка рассмот1  См. подробнее: Щепалов С. В. О дискреционных формах процессуальных действий судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2017. № 1.

Предисловие
рения дел об административных правонарушениях. В то же время 
производство по таким делам в судах общей юрисдикции, имеющее явные отличия от несудебной административной юрисдикции 
и не относящееся к административному судопроизводству, не признается и самостоятельным видом судопроизводства, несмотря на 
формирование самостоятельной судебной власти и широкое признание важности административной юстиции.
Основным аргументом служит вполне разумный довод. В ч. 2 
ст. 118 Конституции РФ указано, что судебная власть осуществляется посредством административного и арбитражного судопроизводства. При этом указание на производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции в числе 
процессуальных форм правосудия отсутствует. Самостоятельность 
этого судебного порядка ставится под сомнение и по мотивам его 
сходства с уголовным судопроизводством, систематического «обмена» между КоАП и УК наказуемыми составами и т. д. Однако нельзя исключать, что проблема может скрываться в редакции 
именно конституционной нормы, еще не в должной степени признавшей самостоятельность судебной власти.
Не исключено и то, что предмет нашего исследования просто 
«затенен» другими, имеющими более богатую историю и зрелыми видами судопроизводства. При этом складывается впечатление, 
что именно по этому судебному порядку, говоря метафорически, 
проходит водораздел процессуально-правовых парадигм, ему еще 
суждено быть предметом спора процессуалистов и административистов. А с практических позиций он по известным причинам всегда будет яблоком раздора между судебной и исполнительной ветвями власти.
Тем не менее, если производство по делам об административных 
правонарушениях в судах общей юрисдикции на сегодняшний день 
не принимается в качестве «родной» процессуальной деятельности 
ни одним из направлений отечественного правосудия, то более разумен подход к его изучению не в контексте чего-либо, а в качестве предполагаемой самостоятельной процессуальной деятельности. Именно такой подход должен дать лучший результат — либо 
подтвердив, либо опровергнув рабочую гипотезу.
Книга написана в продолжение изданной в 2023 г. монографии 
«Производство по делам об административных правонарушениях в 

Предисловие	
9
судах общей юрисдикции»1. Первый труд был исключительно теоретическим. Он посвящен толкованию самой теоретической конструкции, а также границам и основной структуре обозначаемого 
ею явления. В исследовании был предложен ряд рассуждений об 
изучаемом судебном порядке как о самостоятельном процессуально-правовом феномене.
В настоящей книге вниманию читателей предлагается краткий 
историко-правовой экскурс, описывается предыстория появления 
производства по делам об административных правонарушениях в 
судах общей юрисдикции (далее — ПДОАП в СОЮ) в российском 
праве. Как говорится, факты — упрямая вещь. Поэтому хронология 
появления и развития отечественной административной юрисдикции должна дать ценную пищу для размышлений о предназначении ПДОАП в СОЮ, которое является предметом множества дискуссий и по сей день волнует умы ученых и практиков.
В этой книге, как и в предыдущей, автор старается добиться 
разумной лаконичности и емкости суждений. Поскольку история 
появления в целом судопроизводства по делам об административных правонарушениях все же достаточно сложна, каждый параграф имеет внутреннюю рубрикацию, чтобы упростить формирование общей картины событий.
Пользуясь случаем, хотелось бы поблагодарить директора юридического издательства «Норма», кандидата юридических наук 
Ольгу Константиновну Павлову за длительное и плодотворное сотрудничество, в результате которого появились на свет три замечательные книги.
Выражаю признательность авторитетным рецензентам настоящего труда — Василию Михайловичу Волошину, председателю 
Третьего кассационного суда общей юрисдикции, доктору юридических наук, заслуженному юристу РФ; Юрию Петровичу Соловью, ректору Сибирского юридического университета, доктору 
юридических наук, профессору, заслуженному юристу РФ, и главному научному сотруднику отдела комплексных научных исследований Карельского научного центра РАН, доктору юридических 
наук, доктору исторических наук, профессору, заслуженному юристу РФ Сергею Николаевичу Чернову.
1  Щепалов С. В. Производство по делам об административных правонарушениях 
в судах общей юрисдикции / науч. ред. С. А. Старостин. М., 2023.

Предисловие
Автор искренне благодарен уважаемому научному редактору 
обоих трудов — доктору юридических наук, профессору, профессору Московского государственного юридического университета 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Сергею Алексеевичу Старостину 
за обстоятельную ревизию содержания обеих книг, посвященных 
судебному рассмотрению дел об административных правонарушениях, и ценнейшие наставления.
Благодарю Председателя Верховного суда Республики Карелия 
Анатолия Владимировича Накваса и его заместителя по гражданским и административным делам Римму Петровну Сильченко за 
одобрение научной инициативы и содействие в ее реализации.
В завершение выражаю искреннюю признательность кафедре 
административного права и процесса МГЮА и ее заведующему — 
доктору юридических наук, профессору, председателю правления 
Национальной ассоциации административистов Сергею Михайловичу Зубареву за оказанные доверие и поддержку.