Правовая инициатива в механизме действия современного российского права

А.А. РЕДЬКО
ПРАВОВАЯ ИНИЦИАТИВА 
В МЕХАНИЗМЕ ДЕЙСТВИЯ 
СОВРЕМЕННОГО 
РОССИЙСКОГО ПРАВА
МОНОГРАФИЯ
Москва
ИНФРА-М
2025

УДК 34(075.4)
ББК 67
	
Р33
Р е ц е н з е н т ы:
Рудковский В.А., доктор юридических наук, профессор, профессор 
кафедры теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета;
Грачев Н.И., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры 
конституционного и административного права Волгоградской академии МВД России
Редько А.А.
Р33	
	
Правовая инициатива в  механизме действия современного российского права : монография / А.А. Редько. — Москва : ИНФРА-М, 
2025. — 289 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/2133681.
ISBN 978-5-16-019684-8 (print)
ISBN 978-5-16-112239-6 (online)
В  монографии впервые систематизированы научные представления 
о субъектах, принципах и видах правовой инициативы, предложены критерии классификации этого явления, определены особенности правовой 
инициативы как межсистемного института современного российского законодательства, оказывающего большое влияние на осуществление функций государства и  права. Новизна исследования проявляется не  только 
в выработке новаторских общетеоретических подходов и идей, касающихся 
общего понимания правовой инициативы, ее назначения, принципов и пр., 
но и в адаптации указанных доктринальных положений к реалиям современной государственно-правовой действительности. В работе, в частности, 
предложена оригинальная трактовка форм (способов) и условий реализации правовой инициативы, сориентированная главным образом на оптимизацию механизма взаимодействия государства и  гражданского общества в России, эффективное использование инструментов саморегуляции, 
внедрение современных технологий реализации правовой инициативы, 
включая интерактивные формы общения с Президентом Российской Федерации и другими высокопоставленными должностными лицами.
В  новом ракурсе представлены возможности правовой инициативы 
в плане ее влияния на модернизацию основных элементов (составных частей) механизма действия права.
Издание предназначено научным и  педагогическим работникам, студентам и слушателям, аспирантам и ученым научных и образовательных 
организаций.
УДК 34(075.4)
ББК 67
ISBN 978-5-16-019684-8 (print)
ISBN 978-5-16-112239-6 (online)
©  Редько А.А., 2024

Введение
Современное российское государство, как и многие другие страны, 
переживает довольно сложный период, связанный с преодолением 
и предупреждением кризисных явлений в экономике, политике, международных отношениях. На фоне предпринимаемых мер становится 
все более очевидным, что одним из ключевых факторов, предопределяющих эффективность решения текущих и долгосрочных задач в области развития инновационных технологий, предпринимательства, 
науки, образования, укрепления суверенитета и нацио-
нальной безопасности, является уровень свободы, сознательности и активности 
граждан. Их заинтересованная включенность в процессы экономического, политического, культурного развития общества, способность 
и готовность инициировать новые формы и методы деятельности, 
новые модели взаимоотношений — это тот, во многом скрытый, потенциал, которым располагают российское общество и государство. 
Актуальная научная и практическая задача состоит в том, чтобы 
этот потенциал стал реальным фактором социально-экономической, 
духовной, политической и правовой жизни.
К сожалению, современная российская действительность не всегда 
способствует проявлению социальной инициативы. Широко распространенное выражение «инициатива наказуема» не лишено оснований. Сложившееся положение вещей во многом связано с тем, что 
социальная инициатива не получила подобающего концептуальноправового осмысления, позволяющего возвести ее в ряд значимых 
правовых ценностей со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Хотя термин «инициатива» довольно интенсивно используется 
российским законодательством, его правовая природа привлекает 
к себе крайне мало внимания. Исключением является правотворческая, особенно законотворческая (законодательная) инициатива. 
При всей своей несомненной важности правотворческий аспект 
не исчерпывает всего круга проблем, касающихся правовой инициативы. Назрела потребность ставить вопрос об инициативе как 
об общеправовом феномене, охватывающем своим содержанием 
и правотворческую (в частности, законодательную), и правореализационную, и правоинтерпретационную, и прочие разновидности 
инициативы в праве. Актуальность данного подхода состоит в том, 
что, во-первых, он позволяет системно осмыслить влияние позитивного права на развитие инициативной деятельности в обществе. 
Очевидно, что действующее право может не только способствовать, 
но и в известных пределах препятствовать проявлению социальной 
инициативы. Многое здесь зависит от типа правового регулирования и правового режима, характерного для отраслей публичного 
3

и частного права. Общедозволительный принцип (тип) правового 
регулирования в целом способствует правовой инициативе, разрешительный — препятствует. Это значит, что законодатель должен иметь 
ясное представление о правовом инструментарии (дозволения, запреты, позитивные обязывания), который он планирует использовать 
в регулировании определенных общественных отношений, и о тех 
последствиях, которые вызовет применение такого инструментария. 
Разработка общей концепции правовой инициативы — важный шаг 
в данном направлении.
Второй аспект связан с анализом инициативы как специфичного 
правового явления, предполагающего соответствующую степень юридической институционализации и гарантий реализации в правовой 
системе общества. Правовая инициатива предстает здесь в качестве 
крайне сложного и весьма значимого фактора правовой жизни современного общества. По сути, любые прогрессивные изменения 
в правовой системе подразумевают инициативную деятельность соответствующих субъектов, являются ее следствием. Вместе с тем многообразие сфер правовой жизни и влияющих на ее развитие факторов 
делает затруднительной однозначную юридическую «квалификацию» 
правовой инициативы в качестве, например, субъективного права, 
стадии правотворчества, правомочия. Большое число точек зрения, 
подходов, концепций и т.д. говорит о том, что указанная проблематика 
требует специального анализа.
Особого внимания заслуживает теоретическое осмысление правовой инициативы в контексте механизма действия современного 
российского права. Прежде всего, это связано с тем, что представления о механизме действия права остаются во многом размытыми. 
Преобладает формально-юридический подход (специально-юридический механизм действия права), не всегда учитывающий значение 
мотивационной, информационной, воспитательной и прочих сторон 
действия права. Между тем практика правового регулирования показывает, что инициативное поведение в правовой сфере обусловливается не только формально-юридическими, но и многими другими 
объективными и субъективными факторами. Весомую роль играют, 
в частности, особенности государственно-правового режима, уровень 
правовой грамотности и информированности граждан, степень бюрократизации юридического процесса, личная заинтересованность 
субъектов права в достижении тех или иных правомерных целей. 
Учет всех этих факторов имеет большое значение при определении 
приоритетов государственно-правовой политики и разработке механизмов их практической реализации.
Серьезное влияние на правовое развитие оказывают новые информационные технологии. Эволюция информационно-телекоммуникационной сети Интернет детерминировала возникновение сооб4

ществ, в которые лавинообразно вовлекаются граждане различного 
социального статуса. Они формируют свое видение правового и политического будущего страны, инициируя разного рода изменения 
политико-правовой системы современной России. Игнорирование 
такого проявления гражданской инициативы сегодня означало бы 
опрометчивую или ошибочную правовую политику в будущем. 
В связи с этим актуализируется широкий круг проблем, касающихся 
влияния инновационных технологий на инициативную деятельность 
индивидов, социальных общностей и коллективов, возникновения 
новых форм (способов) реализации правовой инициативы. Теоретический анализ указанных проблем будет способствовать более 
эффективному решению стоящих перед российским государством 
задач в сфере обеспечения и защиты основополагающих ценностей 
и интересов личности, общества и государства.
На основе имеющихся наработок в области теории права и отраслевых юридических дисциплин предложена оригинальная синтетическая концепция правовой инициативы, учитывающая своеобразие 
ее формально-юридических (статических) и деятельно-практических 
(динамических) характеристик. Данный подход позволяет преодолеть 
односторонность существующих трактовок правовой инициативы 
и в то же время принять во внимание и использовать их конструктивный потенциал в части отражения объективных свойств и закономерностей названного явления. Тем самым обеспечивается высокая 
степень преемственности исследований, ориентация на достижение 
новых научных результатов.
Настоящее исследование является важным шагом на пути углубления теоретических представлений о сущности и назначении правовой инициативы в жизнедеятельности современного российского 
общества и государства, утверждении основополагающих принципов 
гуманистической правовой идеологии, оптимизации механизмов 
взаимодействия государства и гражданского общества.
В результате проведенного исследования выработана совокупность новых теоретико-правовых положений, обосновывающих комплексный, многогранный характер правовой инициативы как общеправового феномена, оказывающего существенное влияние на функционирование и развитие всех элементов механизма действия права.
5

Глава 1.
ПРИРОДА ПРАВОВОЙ ИНИЦИАТИВЫ
1.1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРАВОВОЙ ИНИЦИАТИВЫ
Термин «правовая инициатива» появился в юридической литературе достаточно давно — около 60 лет назад. На протяжении 
данного времени на его неоднозначность указывали некоторые отечественные и зарубежные ученые. Условно можно говорить о научной школе, где правовая инициатива — понятие, тождественное 
законодательной инициативе, т.е. это первый этап правотворчества 
или законотворчества в тех или иных вариациях. В понимании различных авторов сущность названного общественного или правового 
института не менялась. Вторая научная школа считает необходимым 
отграничить правовую инициативу от законодательной. Ее представители утверждают, что правовая инициатива — неотъемлемое 
право человека и гражданина, которое дает возможность изменить 
политическую, правовую, социально-культурную объективную действительность. Наконец, есть сторонники точки зрения, что правовая 
инициатива — это не что иное, как волевая составляющая дееспособности. Она может проявляться в осознанном использовании норм 
права для защиты своих прав и свобод, основ конституционного 
строя, различных форм собственности.
Инициатива (новолат., от лат. initium — начало) — первый шаг, 
почин в деле, начало1. Толковый словарь русского языка под редакцией Д.Н. Ушакова, работа над которым началась в 1928 г., интерпретирует ее как почин, побуждение к началу какого-нибудь дела, 
руководящую роль в каких-нибудь действиях2. Исторический словарь 
галлицизмов русского языка предусматривает именно активность 
субъекта: умение самостоятельно предпринять что-либо в нужный 
1	
См.: Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка: материалы для лексической разработки заимствованных слов в рус. лит. речи: 
с портр. и краткой биогр. А.Н. Чудинова / сост. под ред. А.Н. Чудинова. 3-е 
изд., тщательно испр. и знач. доп. СПб.: В.И. Губинский, 1910. 676 с.
2	
См.: Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. М.: Гос. 
ин-т «Сов. энцикл.»: ОГИЗ: Гос. изд-во иностр. и нац. слов, 1935–1940 
(4 т.). Т. I: А — Кюрины / сост. Г.О. Винокур, Б.А. Ларин, С.И. Ожегов 
[и др.]; под ред. Д.Н. Ушакова. М.: Гос. ин-т «Сов. энцикл.»: ОГИЗ, 1935. 
1562 с.
6

момент; предприимчивость1. Наиболее точными, в нашем понимании, 
являются определения инициативы, данные С.И. Ожеговым — внутреннее побуждение к новым формам деятельности2 и в Энциклопедии 
социологии — тип социальной активности, связанный с выдвижением 
новых идей или форм деятельности3. В рамках настоящего исследования невозможно привести все известные дефиниции инициативы. 
При этом, исходя из представленных толкований, можно сделать 
вывод, что по своей природе инициатива есть в первую очередь деятельность, активная позиция человека и гражданина.
Считаем необходимым рассмотреть схожие с правовой инициативой понятия: «законодательная инициатива», «правотворческая 
инициатива», «политическая инициатива», «правообразование», 
«гражданская инициатива».
Статья 104 Конституции Российской Федерации гласит: «Право 
законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской 
Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам 
Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской 
Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также 
Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду 
Российской Федерации по вопросам их ведения»4. Таким образом, 
на момент принятия Основного закона России, по мнению рабочей 
группы, данный институт права имел однозначную трактовку. Полагаем, эта уверенность возникла в результате переработки конституций РСФСР и СССР. А.В. Малько и Л.Г. Агабекова определяют 
законодательную инициативу как «особую разновидность правовой 
инициативы, начальное звено законодательного процесса, представляющее собой официальное внесение управомоченным субъектом 
законопроекта в компетентный орган парламента», обозначая признаки, по которым можно отличить законодательную инициативу 
от правовой: «1) субъекты законодательной инициативы прямо 
установлены в Конституции РФ (ст. 104); 2) она принадлежит органам государственной власти; 3) связана только с высшей формой 
правотворческой деятельности — законотворческой деятельностью; 
4) сопряжена с процессом разработки законов, подготовкой их к при1	
См.: Епишкин Н.И. Исторический словарь галлицизмов русского языка. 
М.: ЭТС, 2010. 5140 с.
2	
См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: Оникс, 2008. 736 с.
3	
См.: Социологическая энциклопедия: в 2 т. / науч. ред. В.Н. Иванов [и др.]. 
М.: Мысль, 2003. Т. 1: А–М. 693 с.
4	
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 
12 декабря 1993 г., с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_
LAW_28399/ (дата обращения: 14.09.2020).
7

нятию законодательными органами, введением в действие, отменой, 
внесением поправок, изменений и дополнений в соответствующие 
акты; 5) процедура законодательной инициативы прописана в соответствующих документах»1. С данным утверждением можно согласиться лишь с одним исключением. «Разновидность — группа 
отдельных особей внутри вида, отличающихся некоторыми особенностями от других особей того же вида, а также отдельный представитель такой группы»2. Законодательная инициатива не может быть 
одной из разновидностей правовой инициативы, на наш взгляд, она 
существует в политическом и правовом пространстве как часть правовой инициативы, в отдельных случаях как форма ее реализации.
Следующее схожее понятие — «правотворческая инициатива». 
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. 
№ 131-ФЗ определяет ее как «инициативу группы граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального 
образования»3. Удивительно, но большинство рассуждений о правотворческой инициативе граждан сводится именно к муниципальной 
правовой и политической активности. Создается впечатление, что 
авторы опасаются противоречить в своих научных изысканиях федеральному закону, который, употребив термин «правотворческая 
инициатива» в отрыве от законодательной инициативы, внес серьезный дисбаланс в научное сообщество. Если вы попытаетесь найти 
упоминание о правотворческой инициативе в современной научной 
или специальной литературе, то наткнетесь на ее толкования исключительно через призму местного самоуправления: «…в системе 
местного самоуправления имеется достаточное количество специфических форм, позволяющих населению, гражданам, общественным структурам непосредственно участвовать в решении вопросов 
местной жизни, высказывать собственные позиции, влиять на принятие решений местных органов, к числу которых следует отнести 
правотворческую инициативу граждан»4. Сделаем акцент на прояв1	
Малько А.В., Агабекова Л.Г. Законодательная инициатива как особая разновидность правовой инициативы // Юридическая наука. 2016. № 6. С. 36.
2	
Словарь русского языка: в 4 т. / под ред. А.П. Евгеньевой. 4-е изд., стер. М.: 
Рус. яз.: Полиграфресурсы, 1999. Т. 3. 752 с.
3	
См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. URL: 
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 20.09.2020).
4	
Михеев Д.С. Вопросы гласности при реализации правотворческой инициативы граждан // Марийский юридический вестник. 2016. № 2 (17). 
С. 26–28.
8

лениях гласности при осуществлении этой формы муниципальной 
демократии. «Правотворческая инициатива — это право граждан, 
проживающих на территории муниципального образования, разрабатывать и вносить на рассмотрение уполномоченных на то органов 
и должностных лиц местного самоуправления проекты нормативных 
правовых актов по вопросам местного значения»1. «Право граждан 
на правотворческую инициативу должно распространяться на проекты муниципальных правовых актов только нормативного характера, 
регламентирующих вопросы местного значения»2. Рассуждая на этот 
счет, ученые периода расцвета советской юридической мысли придерживались иной точки зрения, отождествляя правотворческую и законодательную инициативу: «…по своему содержанию правотворчество 
представляет собой такую государственную деятельность, которая 
направлена на создание правовых норм, а также на их дальнейшее 
усовершенствование, изменение и отмену»3. «Правотворчество есть 
разновидность государственной деятельности»4, а не только местного 
самоуправления.
Не меньший интерес вызывает понятие «политическая инициатива». Изучение данной сферы правовой и политической действительности началось относительно недавно, в связи с этим найти однозначное определение не представилось возможным. В словаре, 
подготовленном академиком Российской академии естественных 
наук, Академии политической науки доктором философских наук, 
профессором В.Ф. Халиповым и доктором социологических наук, 
профессором Е.В. Халиповой, политическая инициатива определяется как «одно из необходимых, важнейших качеств политической 
деятельности, характеризующее способность властвующих лиц, 
партий и других субъектов политики к самостоятельным активным 
действиям, к освоению различных инноваций, умению выдвинуть для 
обсуждения те или иные проблемы и принять конкретное решение 
по их разрешению и осуществлению. Инициатива может быть направлена не только на совершение прогрессивных действий, актов, 
1	
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: 
учебник / под ред. Н.В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. 670 с.
2	
Чащина С.И.  Правотворческая инициатива граждан: проблемы нормативного регулирования // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. 
по матер. XXXI междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск: СибАК, 2013. 
№ 11 (31). С. 73–78.
3	
Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия / С.Н. Братусь, В.Е. Гулиев, А.И. Денисов [и др.]. М.: 
Юрид. лит., 1970. С. 573.
4	
Алексеев С.С. Собрание сочинений: в 10 т. Т. 3: Проблемы теории права: 
курс лекций. М.: Статут, 2010. С. 394.
9

но и в силу политиканства, популизма, карьеризма, экстремизма тех 
или иных деятелей может обретать негативный, аморальный, разрушительный характер, тормозить сами политические процессы»1. 
В разные годы под политической инициативой понимались и силовые 
преимущества на международной арене: «Политическая инициатива 
мирового масштаба никак не может быть схвачена ни той, ни другой 
стороной»2, — и комплексные государственные решения, включающие 
в себя экономические, социальные и политические меры3.
Свое особое место в рассматриваемых смежных категориях занимает гражданская инициатива, выступающая в качестве «формы 
коллективного волеизъявления граждан, посредством которой 
мнение определенной их группы доводится до компетентного государственного органа или органа местного самоуправления и требует 
его реагирования»4. В ряде случаев гражданская инициатива понимается как деятельность отдельного лица или сообщества граждан 
по оказанию влияния на принятие политических решений (например, 
для привлечения публичной власти к решению некоторых проблем). 
Обычными средствами гражданской инициативы являются: налаживание контактов с политиками и чиновниками, публичные обращения, демонстрации, забастовки, образование групп давления 
(лобби) и движений. В некоторых государствах, например в Латвии, 
утвержден законодательный механизм, обязывающий парламент 
рассматривать проект, в поддержку которого выступает достаточное 
число граждан, подтверждающих это своими подписями. Аналогичный механизм зафиксирован в проекте конституционного соглашения Европейского Союза, соответствует англоязычному термину 
«civic initiative». В более широкой трактовке гражданская инициатива 
представляет собой всевозможные внешние начинания институтов 
публичной власти по развитию какой-либо сферы жизни. Выражение «в порядке гражданской инициативы» часто подразумевает 
добровольность деятельности5. Н.Н. Ягодка отмечает, что гражданскую инициативу можно понимать в широком и узком смыслах. 
В первом —  это любая инициатива гражданина или группы граждан 
конкретного государства, направленная на решение вопросов в по1	
Халипов В. Ф., Халипова Е.В. Власть. Политика. Государственная служба: 
словарь. М.: Луч, 1996. 271 с.
2	
Столыпин П.А. Влияние ревизионизма на внешнюю политику СССР // 
Грани. 1959. № 41. С. 227–234.
3	
См.: Мухаев  Р.Т.  Политология: учебник. 3-е изд., перераб. и  доп. М.: 
ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 496 с.
4	
Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. 640 с.
5	
См.: Краткий словарь гражданского общества  / сост. М.  Лагерспетц. 
Таллин: Союз некоммерческих объединений и фондов Эстонии, 2007. 24 с.
10