Участие государства в процессе несостоятельности (банкротства)

И. М. СУХОДОЛЬСКИЙ
УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА 
В ПРОЦЕССЕ 
НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ 
(БАНКРОТСТВА)
Монография
Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2024

УДК 347.736
ББК 67.404
      С91
Рецензенты: 
Белицкая А.В. –  доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права Юридического факультета 
МГУ имени М.В. Ломоносова
Карелина С.А. – доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права Юридического факультета 
МГУ имени М.В. Ломоносова
С91
Суходольский И.М.
Участие 
государства 
в 
процессе 
несостоятельности 

(банкротства): монография / И.М. Суходольский. – М.: Юстицинформ, 2024. –   264 с.
ISBN 978-5-7205-1986-5
Настоящая монография является первым комплексно-правовым исследованием, посвященным изучению роли государства 
в процессе несостоятельности (банкротства). На основе анализа 
отечественного и зарубежного опыта регламентации правовых 
форм и правовых средств государственного воздействия на отношения в сфере несостоятельности (банкротства), выработаны 
рекомендации по совершенствованию и модернизации действующего законодательства и правоприменения.  
Данная книга может быть использована в законопроектной, 
правоприменительной и научно-исследовательской деятельности в сфере несостоятельности (банкротства), а также при подготовке бакалавров, магистров и аспирантов в юридических вузах. 
Ключевые слова: государство в процессе несостоятельности (банкротства); государственное регулирование; правовые 
формы и правовые средства; публичные и частные интересы; делегирование государственно-властных полномочий.
УДК 347.736
ББК 67.404
ISBN 978-5-7205-1986-5
© ООО «Юстицинформ», 2024

I. M. SUKHODOLSKY 
STATE PARTICIPATION 
IN THE PROCESS 
OF INSOLVENCY 
(BANKRUPTCY)
Monograph
Moscow
YUSTITSINFORM
2024

УДК 347.736
ББК 67.404
      С91
Reviewers:
Belitskaya A.V. – Doctor of Law, Professor of the Department 

of Business Law, Faculty of Law, Lomonosov Moscow State University
Karelina S.A. – Doctor of Law, Professor of the Department 

of Business Law, Faculty of Law, Lomonosov Moscow State University
Sukhodolsky I. M.
State participation in the process of insolvency (bankruptcy): 
С91
monograph  / I. M. Sukhodolsky. – M.: Yustitsinform, 2024. –  264 p.
ISBN 978-5-7205-1986-5
The monograph is the first interdisciplinary study focused on 
the role of the state in the insolvency (bankruptcy) proceedings. 
Based on an analysis of national and foreign regulation of insolvency 
(bankruptcy), relevant legal forms and legal means, the research 
provides recommendations on how to improve and modernize the 
current legislation and law enforcement.
The book can be used in the legislative process, law enforcement, 
and academic studies in the field of insolvency (bankruptcy), as well 
as for the purposes of teaching graduate and postgraduate courses 
for the law students. 
Keywords: state in the process of insolvency (bankruptcy); state 
regulation; legal forms and legal means; public and private interests; 
delegation of state power.
УДК 347.736
ББК 67.404
ISBN 978-5-7205-1986-5
© LLC «Yustitsinform», 2024 

СОДЕРЖАНИЕ
Введение.
..................................................................................   6
Глава 1. Правовые основы участия государства в процессе 
                несостоятельности (банкротства): генезис, цели, 
                государственная политика............................................. 12
§ 1. Генезис участия государства в правоотношениях 
несостоятельности (банкротства)..................................  12
§ 2. Цели и задачи участия государства в процессе 
несостоятельности (банкротства)..................................  28 
§ 3. Государственная политика в сфере 
несостоятельности (банкротства) .................................  52
Глава 2. Понятие и виды правовых форм и правовых средств 
                участия государства в процессе несостоятельности 
                (банкротства) .............................................................. 74
§ 1. Участие государства в процессе несостоятельности 
(банкротства): правовые формы и правовые средства... 74 
§ 2. Государственное регулирование в сфере 
несостоятельности (банкротства) .................................  99
§ 3. Делегирование государством своих функций 
субъектам частного права в процессе 
несостоятельности (банкротства)................................... 117
Глава 3. Особенности участия государства в правоотношениях
                несостоятельности (банкротства).
..................................141
§ 1.Участие государства в горизонтальных 
(частноправовых) отношениях в процессе 
несостоятельности (банкротстве).................................. 141 
§ 2. Участие государства в вертикальных 
(публично-правовых) отношениях в сфере 
несостоятельности (банкротства) ................................. 164
§ 3. Публичный интерес и его защита в делах 
о несостоятельности (банкротстве)............................... 194
Заключение.
..............................................................................212
Библиография...........................................................................220
5

ВВЕДЕНИЕ
Действующая Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12.12.1993, гарантировала 
единство экономического пространства, свободу перемещения 
товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, 
свободу экономической деятельности (часть 1 статьи 8). Иные 
конституционные положения содержат дополнительные гарантии свободы предпринимательской и другой не запрещенной 
законом деятельности, а также устанавливают запрет монополизации и недобросовестной конкуренции (статья 34), создают 
механизмы защиты частной собственности (статья 35 и 36) и 
т. д.1 Основной Закон страны создал конституционные предпосылки для перехода Российской Федерации к рыночному способу хозяйствования, предусматривающему помимо прочего 
ограничение государственного вмешательства в рыночные отношения.  
Сказанное, однако, не означает, что государство полностью 
устраняется от участия в экономической жизни или, напротив, 
трансформируется в «государство всеобщего благоденствия» 
(welfare state). Напротив, в 2002 г. Конституционный Суд РФ 
применительно к статье 8 Конституции РФ разъяснил, что 
«конституционное право на свободное осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не означает, что государство возлагает 
на себя обязанность гарантировать каждому предпринимателю (или гражданину-вкладчику) получение дохода. [Вместе 
с тем] <...> государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае 
возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые 
1   Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). 
6

Введение
отношения»2. Отсюда следует, что Конституционным Судом РФ 
выработана доктрина об ограниченном вмешательстве государства в хозяйственную деятельность рыночных субъектов, обусловленную публичными интересами, а именно «в случае возникновения неблагоприятных экономических условий». 
Показательно, что процитированная правовая позиция Конституционного Суда РФ сформулирована в рамках проверки 
конституционности положений законодательства о банкротстве. 
Очевидно, что данная позиция применима и к другим сферам 
правового регулирования (скажем, к корпоративному или потребительскому праву), хотя, конечно, вопрос о государственном 
участии чаще всего встает именно в отношениях несостоятельности (банкротства). 
Сегодня значительная часть участников имущественного 
оборота сталкивается с ситуацией, при которой обязательства, 
в том числе перед бюджетом, исполняются лишь частично. Данные официальной статистики подтверждают, что дела о несостоятельности (банкротстве) являются одними из наиболее распространенных в судебной практике3. Вместе с тем при нормальном 
развитии экономических отношений стороны изначально рассчитывают на полное и своевременное удовлетворение своих 
требований. По этой причине в настоящем исследовании несостоятельность (банкротство), как особое явление социальной 
и экономической жизни, последовательно характеризуется как 
2   Постановление Конституционного Суда РФ от 22.07.2002 № 14-П «По 
делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона 
«О реструктуризации кредитных организаций», пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобами 
граждан, жалобой региональной общественной организации «Ассоциация 
защиты прав акционеров и вкладчиков» и жалобой ОАО «Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств» // СЗ РФ. 2002. № 31. Ст. 
3161. 
3   Судебный департамент при Верховном Суде РФ опубликовал отчет по 
делам о банкротстве за 2022 г
. За этот период российские арбитражные суды 
рассмотрели 329 890 заявлений о несостоятельности. В их числе 308 159 заявлений о банкротстве граждан, 18 632 – юридических лиц и 3099 – индивидуальных предпринимателей // URL: http://pravo.ru/news/246254.
7

Введение
аномалия имущественного оборота, требующая комплексноправового регулирования.  
Цивилизованный правопорядок не может игнорировать подобное положение дел – массовое неисполнение обязательств и 
стихийные банкротства являются наиболее типичными признаками макроэкономической нестабильности. Государство, действуя в 
качестве суверенного регулятора, призвано реализовать комплекс 
мер по стабилизации имущественного оборота, поддержке наиболее уязвимых секторов экономики как фискальными, так и нефискальными методами. В этой связи, как справедливо указывает 
С.А.  Карелина, «институт несостоятельности (банкротства) в самом широком его понимании состоит во вмешательстве государства в отношения по уплате долгов для защиты прав и интересов 
должника и кредиторов. С этой точки зрения данный институт рассматривается как инструмент государства в обеспечении стабильности, сбалансированности прав и законных интересов участников 
хозяйственного оборота, в конечном итоге – всего рынка в целом»4.
Представляется, что качественное государственное регулирование должно носить точечный, адресный характер ввиду объективной ограниченности административных и финансовых ресурсов. К тому же было бы неправильно возлагать на публичную 
власть обязанности по финансово-экономической поддержке 
(дотированию) абсолютно всех должников, столкнувшихся с неплатежеспособностью: в отличие от административно-планового 
способа хозяйствования, для которого, как правило, не характерно наличие механизмов несостоятельности (банкротства) в силу 
использования нерыночных способов поддержки убыточных (нерентабельных) и неэффективных участников имущественного 
оборота, рыночная экономика предполагает значительно большую независимость и самостоятельность хозяйствующих субъектов. В этих условиях расширяется и усложняется функционал 
государства – помимо предоставления финансовой поддержки, 
оно призвано создавать комплексно-правовое регулирование, в 
4   Карелина С.А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М., 2008 // СПС «КонсультантПлюс».
8

Введение
равной степени обеспечивающее защиту прав и законных интересов кредиторов и должника5. 
Данная точка зрения получила развитие и фундаментальное обоснование в работах одного из крупнейших отечественных исследователей проблематики государственного регулирования экономики 
Е.П. Губина: «В Российской Федерации сложился механизм государственного регулирования в сфере несостоятельности (банкротства), который представляет собой систему юридических средств и 
воздействия права на отношения, связанные с денежной несостоятельностью различного вида и типа должников. Действие этого механизма проявляется через правовой режим, вводимый специально 
уполномоченными государством органами для должника и кредиторов в связи с возникновением между ними денежных обязательств 
при условии, что они (должник и кредитор) самостоятельно не в состоянии позитивно урегулировать данные правоотношения»6.
Особенно возрастает потребность оборота в поддержке со стороны государства при чрезвычайных ситуациях (войнах, особо 
опасных природных явлениях, катастрофах, эпидемиях и т.  д.). 
Например, ухудшение санитарно-эпидемиологической обстановки в 2020–2021 гг., вызванное распространением новой коронавирусной инфекции (пандемии COVID-19), привело к кризису, а 
порой и к ликвидации многих предприятий. В кратчайшие сроки 
государством был разработан комплекс мер по поддержке хозяйствующих субъектов (как будет показано далее, часть этих мер напрямую коснулась законодательства о банкротстве7). 
5   Быков А.Г
. Предпринимательское право: проблемы формирования 
и развития // А.Г
.  Быков: Человек, Ученый, Учитель / Отв. ред. Е.П. Губин. 

М., 2013. С. 60 и далее. 
6   Несостоятельность (банкротство): Учебный курс. В 2-х т. / Под ред. 
С.А. Карелиной. М., 2018. Т
. 1. С. 388 (автор главы – Е.П. Губин).
7   Ключевые изменения в сфере банкротства были внесены Федеральным 
законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и 
ликвидации чрезвычайных ситуаций», который дополнил Закон о банкротстве статьей 9.1, предоставляющей Правительству Российской Федерации в 
исключительных случаях право ввести мораторий на возбуждение дел о банкротстве по заявлениям, подаваемым кредиторами.
9

Введение
В 2022 г. против Российской Федерации введено значительное число международных санкций и рестрикций, что послужило серьезным вызовом для отечественной экономики. В качестве 
регулятивной меры государство ввело тотальный мораторий на 
банкротство (ранее мораторий подтвердил свою эффективность 
в условиях пандемии). 
Несмотря на то, что уникальность и масштабность кризисов последнего времени, сами по себе кризисы весьма типичны для рыночной экономики. Более того, поступательное развитие рынка зачастую невозможно без кризисов (Н.Д. Кондратьев8, Й. Шумпетер9). 
Поэтому государство нуждается в создании долгосрочной государственной экономической политики, в том числе в сфере несостоятельности (банкротства), а также ее правовом обеспечении, так как 
всякий правопорядок непосредственно вовлечен в процесс несостоятельности (банкротства), оказывая регулятивное воздействие на 
имущественный оборот, предоставляя поддержку отдельным секторам экономики, осуществляя налоговое стимулирование и т. д. Перед законодателем, судебной практикой и научной доктриной стоит 
задача по определению оптимальных правовых форм такого участия.
Но помимо публично-правовой стороны отношений, возникающих в связи с участием государства в процессе несостоятельности (банкротства), существует и частноправовой аспект: государство, являясь участником существующих правоотношений, 
обладает собственными интересами, которые также могут быть 
затронуты и поэтому требуют правовой защиты в ходе реализации отдельных процедур несостоятельности (банкротства). Таким 
образом, упрочение рыночного способа хозяйствования ставит 
задачу по обновлению устоявшихся представлений юридической 
науки о роли и месте государства в экономике в целом и в сфере 
несостоятельности (банкротства) в частности. 
Институт банкротства постоянно находится в сфере пристального внимания государства, которое стремится к постоянному 
8   Кондратьев Н.Д. Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения. 
М., 2002. 
9   Schumpeter J.A. Capitalism, socialism and democracy. London, 2003. 
10