Прокуратура в единой системе публичной власти

Н А У Ч Н А Я  М Ы С Л Ь
А.Ю. Ульянов
ПРОКУРАТУРА
В  ЕДИНОЙ  СИСТЕМЕ 
ПУБЛИЧНОЙ  ВЛАСТИ
монография
Москва
РИОР

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
УДК 342.5
ББК 67.400
У51
А в т о р :
Ульянов А.Ю. — канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета 
(национального исследовательского университета), советник юстиции, член 
Российского военно-исторического общества. Автор более 40 научных работ 
по актуальным вопросам публичного права и проблемам организации и деятельности прокуратуры
Р е ц е н з е н т ы :
Евдокимов В.Б. — доктор юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник отдела конституционного 
права, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Москва);
Кожевников О.А. — доктор юрид. наук, профессор, профессор кафедры конституционного права, Уральский государственный юридический университет имени В.Ф. Яковлева (Екатеринбург)
Ульянов А.Ю. 
У51	
	
Прокуратура в единой системе публичной власти : монография / 
А.Ю. Ульянов. — Москва : РИОР, 2024. — 127 с. — (Научная мысль). — DOI: 
https://doi.org/10.29039/02140-8
ISBN 978-5-369-02140-8
Монография посвящена исследованию места и роли прокуратуры 
в системе государственной власти в контексте исторического развития, 
а также через призму конституционных реформ и преобразований, затронувших основные статусные характеристики этого института и определивших особенности его конституционализации. 
В работе дана конституционно-правовая характеристика российской 
модели прокуратуры, которая не имеет аналогов в мировой практике. 
В свете конституционных поправок уделено внимание проблеме определения правового статуса прокуратуры в системе публичной власти, а также поиску оптимальных критериев оценки эффективности деятельности 
данного ведомства.
Издание может представлять интерес для научных и практических 
работников, ученых, преподавателей, соискателей и аспирантов, магистрантов и студентов высших учебных заведений, а также других читателей, интересующихся данной проблематикой.
УДК 342.5
ББК 67.400
© А.Ю. Ульянов
ISBN 978-5-369-02140-8

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.
..........................................................................................................................................4
Глава 1. 
ПРОКУРАТУРА НА ИСТОРИЧЕСКИХ ЭТАПАХ 
РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА.....................................................................................6
§ 1. Прокуратура в эпоху Российской империи................................6
§ 2. Прокуратура на этапе строительства советского государства....12
§ 3. Судьба российской прокуратуры в постсоветский период .
.......18
Глава 2. 
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРАТУРЫ 
В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ.
.................................................................32
§ 1. Конституционно-правовое положение 
и функции прокуратуры Российской Федерации.
............................32
§ 2. Прокуратура в механизме разделения властей.......................39
§ 3. Оценка эффективности деятельности прокуратуры 
как института публичной власти с особым статусом.
......................54
Глава 3. 
ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ 
ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ..............................67
§ 1. Роль конституционализации в совершенствовании 
правового статуса российской прокуратуры ..................................67
§ 2. Формы конституционализации прокуратуры...........................73
2.1. Нормативно-законодательная конституционализация.
......73
2.2. Судебно-интерпретационная конституционализация.........78
2.3. Политико-правовая конституционализация......................85
§ 3. Институт прокуратуры в постсоциалистических странах: 
конституционно-правовая и сравнительно-правовая 
характеристики............................................................................94
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
............................................................................................................................107
Список литературы...................................................................................................................112
Монографии, книги, учебники, пособия.......................................112
Научные статьи.
.........................................................................116
Диссертации и авторефераты диссертаций.
.................................122
Приложение.
.................................................................................................................................125
3

ВВЕДЕНИЕ
На современном этапе государственного строительства достижение основных конституционных целей прежде всего зависит от того, 
насколько эффективно положения Конституции Российской Федерации1 реализуются органами государственной власти, в особенности теми из них, которые при любых обстоятельствах должны 
неукоснительно обеспечивать верховенство права и закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека 
и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества 
и государства. 
В условиях становления правового демократического государства в нашей стране органы прокуратуры занимают особое место, 
выполняя важную роль в достижении юридической согласованности в системе власти. Стратегические приоритеты деятельности 
прокуратуры неразрывно связаны с обеспечением верховенства и 
прямого действия Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, поддержанием законности и правопорядка, достижением 
национальных целей развития страны, обеспечением суверенитета, 
единства и стабильности государства. Прокуроры активно защищают права граждан и интересы публичных образований, участвуют в нормотворческой деятельности, осуществлении мониторинга 
правоприменения, проведении антикоррупционной экспертизы 
нормативных правовых актов и их проектов, координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. 
Вместе с тем последние три десятилетия российская прокуратура 
находится в состоянии, которое можно назвать нестабильным. Закрепление статуса прокуратуры в тексте Конституции РФ 1993 г. не 
позволило обеспечить долгосрочного стабильного развития данного института. Это обстоятельство, с учетом возложенных на прокуратуру масштабных задач по обеспечению верховенства права и закона, осуществлению надзорных и иных функций, в целом негатив1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 
12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г
. // Официальный интернет-портал правовой информации 
(www.pravo.gov.ru). 2020. 4 июля. Далее по тексту — Конституция РФ, Основной 
Закон.
4

но сказывается на достижении общих целей становления правового 
государства и реализации принципов конституционализма. 
Постановка вопроса о конституционализации прокуратуры вполне закономерна, поскольку прокуратура в силу своего конституционно-правового статуса не может быть вне действия основных положений Конституции РФ. Кроме того, именно прокуратура обеспечивает выполнение комплекса задач, от эффективного решения 
которых зависит не только фактическое состояние законности 
и правопорядка, но и признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ. 
В настоящей работе дана конституционно-правовая характеристика прокуратуры России как самостоятельного государственного 
института с многовековой историей, наделенного особым правовым 
статусом в системе публичной власти.
Таким образом, проблемные аспекты исследования связаны 
с особенностями конституционализации прокуратуры, которые задаются историческим развитием данного института, конституционным положением и предназначением прокуратуры, многофункциональностью деятельности и разнонаправленностью возложенных 
на нее государственных задач. Научное исследование этих и других 
аспектов может служить важной основой для самоидентификации 
прокуратуры в системе публичной власти на современном этапе, что 
и определяет актуальность данной работы. 

Глава 1. 
ПРОКУРАТУРА НА ИСТОРИЧЕСКИХ ЭТАПАХ 
РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА
§ 1. Прокуратура в эпоху Российской империи
История образования института прокуратуры в России неразрывно связана с развитием государства в эпоху великих реформ 
и преобразований. Идея создания этого органа изначально состояла не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Г
осударственные реформы, проводимые Петром I, поставили вопрос о необходимости создания органа для 
надзора за соблюдением законности. Указом Петра I от 12 января 
1722  г. учреждается прокуратура Российской империи. В  нем 
утверждалось: «Быть при сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору
, также во всякой коллегии по прокурору
, которые должны будут 
рапортовать Генерал-прокурору». 
18 января 1722 г. был издан Указ «Об установлении должности 
прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных 
судов в делах по доносам фискальским и прочих людей», а 27 апреля 1722 г. был подписан именной Указ «О должности Г
енерал-прокурора». «Сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных». Эти слова императора как нельзя лучше характеризуют предназначение прокуратуры.
Российская прокуратура, в отличие от европейских аналогов, 
изначально была ориентирована на надзорную деятельность, приближалась к верховной власти и наделялась особыми государственными полномочиями. Г
енерал-прокурор должен был внимательно, 
прилежно смотреть, чтобы Сенат выполнял свои обязанности и решал дела, относящиеся к его компетенции «истинно, ревностно 
и порядочно, и без промедления времени, по регламентам и указам»1. Г
енерал-прокурор должен был спрашивать у тех, кто получил 
к исполнению указ, исполнен ли он в установленный срок. Если не 
исполнен, то обязан был выяснить причину неисполнения. 
1 Именной Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности Г
енерал-прокурора» // Полное собрание законов Российской империи. Т
. VI. № 3978.
6

Г
енерал-прокурор должен был смотреть также за всеми прокурорами, чтобы они истинно и ревностно поступали, а если кто в чем 
из них преступит, то таких судить в Сенате. Канцелярия Генерал-прокурора должна была принимать письма от губернаторов 
и воевод о начале войны, мора и других бедствиях. Эти обязанности 
и полномочия Петр I мог дополнить отдельными поручениями. Например, он поручал Г
енерал-прокурору «розыск» по делам о взяточничестве и воровстве чиновников1. 
Прокуроры назначались на должности Сенатом по представлению 
Г
енерал-прокурора. В 1722 г
. на всю Россию насчитывалось лишь два 
десятка прокуроров: три в генерал-прокуратуре Сената и обер-прокуратуре Синода, по одному в каждой из десяти коллегий и Главном 
магистрате, а также 6 прокуроров при надворных судах. Назначение 
последних в известной степени можно считать первой попыткой создать органы прокуратуры на местах. Надворные суды являлись высшей судебной инстанцией в провинциях и губерниях, а стоявшие при 
них прокуроры подчинялись лично Г
енерал-прокурору2. 
Практически все установления Петра I действовали вплоть до 
реформы 1802 г. Его указы заложили фундаментальные основы развития прокурорской системы, в деятельности прокуратуры постепенно сложилось сочетание ведомственного и территориального 
принципов организации службы, а закрепление общенадзорных 
функций стало отличительной чертой отечественной модели прокуратуры.
Новым шагом по созданию территориальных прокуратур стал 
Указ императрицы Анны Иоанновны от 2 апреля 1731 г. «Об определении прокуроров в Юстиц-коллегию и в губернии, и о сочинении им инструкции для порядочного отправления по их должности». Подробная инструкция, составление которой завершилось 
лишь в 1733 г., предписывала прокурорам на местах «смотреть накрепко, дабы губернатор с товарищами должность свою хранили 
и в звании своем во всех делах истинно и ревностно…», а также наблюдать, чтоб «в судах и расправах праведно и нелицемерно по указам и государственным делам поступали».
Прокуроры должны были лично присутствовать во всех судебных 
заседаниях и имели право сами требовать исполнения распоряжения. Секретари присутственных мест были обязаны выдавать прокурорам все нужные копии и справки, прочитывать их решения, 
1 Колыхалов Д.В. История российской прокуратуры: курс лекций. Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 2018. С. 11–12.
2 Прокуроры России: 295 лет на страже Закона. М., 2016. С. 22.
7

постановленные в их отсутствие. Участие прокурора в сенатском 
делопроизводстве было особенно деятельно и важно, так как Г
енерал-прокурор созывал по своему усмотрению общие и сенатские 
собрания. При этом он наблюдал за соблюдением в точности установленного порядка и долга службы. Если в законах обнаруживались пробел, неполнота, то прокурор отдавал распоряжение о его 
исправлении.
Важным этапом в развитии прокурорской системы стала губернская реформа 1775 г. Задачи и полномочия местных прокуроров 
получили нормативное закрепление в Манифесте императрицы Екатерины II от 7 ноября 1775 г. об «Учреждении для управления губерний Всероссийской империи». Этим документом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах, сформулированы 
задачи и полномочия губернских прокуроров (глава XXVII)1. 
Во главе всей прокуратуры в губернии стоял губернский прокурор, который непосредственно подчинялся Г
енерал-прокурору, получал от него предписания (ордера) и инструкции, имел право доклада в пределах своей компетенции. Губернскому прокурору подчинялись все прокуроры и стряпчие в губернии, «они есть око 
губернского прокурора». В это время стряпчие выступали как помощники прокуроров. Губернский прокурор осуществлял общий 
надзор, стряпчий — судебный надзор. Уголовное преследование не 
входило в их компетенцию. За расследованием уголовных дел они 
лишь наблюдали, как и за другими делами чиновников.
При императоре Павле I должность Генерал-прокурора приобрела исключительное значение для управления всем государством: 
Г
енерал-прокуроры того времени не только сосредоточили в своих 
руках надзор за деятельностью Сената и исполнением законов в империи, но соединяли его с исполнением иных обязанностей, главной из которых было руководство Тайной экспедицией Сената (орган политического сыска). 
Дела, выносимые на рассмотрение, Г
енерал-прокурор решал единолично или по согласованию с императором, как правило, без обсуждения в Сенате, вследствие чего последний становился зависимым от Г
енерал-прокурора. Согласно именному указу от 16 декабря 
1796 г. Генерал-прокурору предписывалось возглавить работу по 
упорядочению законодательства. Он должен был сам отобрать сведущих в законах и делопроизводстве чиновников, сформировав 
Уложенную комиссию узаконений (Комиссия для сочинения проекта нового Уложения, Комиссия для составления законов).
1 Полное собрание законов Российской империи. Т
. ХХ. № 14392.
8

В сфере управления государством Г
енерал-прокурор осуществлял 
руководство деятельностью Генерал-губернаторов, координацию 
деятельности центральных и местных властей, направленной на 
борьбу с преступностью, голодом и стихийными бедствиями. Он 
занимался делами вероисповеданий. На него были возложены осуществление цензуры периодической печати, наблюдение за отдельными лицами (иностранцами), контроль за ношением новой формы 
одежды, выдача иностранных паспортов и виз, руководство пограничной службой. Генерал-прокурор руководил губернской прокуратурой, собирал информацию о жизни губерний, требуя объяснений от местных прокуроров по отдельным делам и отвечая на отчеты и рапорты последних. Характерно, что Генерал-прокурор стал 
рассматриваться в качестве непосредственного начальника не только над прокурорами, но и над губернаторами. Через Г
енерал-прокурора происходили все назначения и перемещения по должностям, 
присвоение наград и чинов1.
По Императорскому манифесту Александра I от 8 сентября 
1802 г. «Об учреждении Министерств» прокуратура формально была 
включена в состав Министерства юстиции, сохранив при этом надзорные функции. Министр юстиции вплоть до 1917 г. одновременно 
являлся Генерал-прокурором. Важным направлением в деятельности Министерства юстиции были учет и анализ преступности. 
С 1803 г. поступающие из губерний сведения систематизировались 
и прилагались к ежегодному отчету Министерства юстиции. Манифестом «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. было 
закреплено: «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, 
составляет предмет Министерства Юстиции». В Высочайше утвержденном императором Александром I Положении Комитета министров прокурор был представлен как блюститель за точным исполнением законов.
Дальнейшее развитие законодательного регулирования деятельности прокуратуры произошло в Своде законов Российской империи 1832 г. и его последующих редакциях. Предметы надзора разделены в Своде на три части: охранение общего благоустройства в губернии; надзор по казенным делам; надзор по суду и расправе. 
Надзор включал в себя охранение законного порядка, пресечение 
злоупотреблений должностных лиц, повсеместное охранение интересов и выгод казны, содействие к пресечению чрезмерных расходов, надзор за законностью судебных решений, контроль за местами 
лишения свободы и содержанием заключенных. Прокуратура осу1 Звягинцев А.Г. История российской прокуратуры. 1722–2012 гг. М., 2012.
9

ществляла надзор за общим порядком несения службы и составом 
служащих в присутственных местах.
Для решения сложных задач прокуроры использовали различные 
полномочия. Они могли присутствовать на заседаниях и при выполнении службы в присутственных местах, могли запрашивать дела 
и сведения для рассмотрения, предъявлять в присутственных местах 
доношения, предложения и требования по существу и ходу дел, 
представлять в порядке подчиненности, до Министра юстиции 
включительно, различные сведения и ведомости, просматривать 
и пропускать журнальные определения присутственных мест, могли 
вносить протест, предложения или доношения по начальству1.
Со второй половины XIX века в России начался процесс перестройки государственной системы, направленный на трансформацию абсолютной монархии в конституционную. В практику стали 
внедряться идеи парламентаризма и независимого правосудия, что 
подводило к восприятию теории правового государства и народного суверенитета. 
29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил «Основные 
положения преобразования судебной части в России», направленные на реорганизацию прокурорских органов. Основные положения 
предусматривали учреждение при каждом суде прокуроров и их товарищей (помощников). Одновременно был закреплен принцип 
централизации прокурорского надзора. 
Прокуратуре предписано было наблюдать за единообразным 
и точным применением закона; обнаруживать и преследовать перед 
судом всякое нарушение законного порядка и требовать его восстановления; предлагать суду предварительные заключения по делам 
в случаях, означенных в уставах гражданского и уголовного судопроизводства (п. 51)2. 
Судебная реформа 1864 г. во многом ограничила прокурорский 
надзор за счет возложения на прокуроров функций поддержания 
обвинения в суде и осуществления уголовного преследования. 
Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам и их товарищам 
под высшим наблюдением Министра юстиции как Г
енерал-прокурора. При каждом окружном суде, при каждой судебной палате состояли особые прокуроры и товарищи прокуроров. Товарищ прокурора окружного суда должен был иметь стаж судейской или адвокатской практики не менее 4 лет, прокурор окружного суда, а также 
1 Казанцев М.С. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 27–32.
2 Полное собрание законов Российской империи. Второе собрание. Т
. 37 
(1862). СПб., 1865. № 38761. С. 151.
10

товарищ прокурора судебной палаты — 6 лет, прокурор судебной 
палаты — 8 лет, обер-прокурор Сената — 12 лет. Назначение товарищей прокурора окружных судов производилось Министром юстиции, остальных прокуроров Высочайшей указом (императором), 
причем прокуроры судебных палат, обер-прокуроры кассационных 
департаментов Сената и общего их собрания назначались Именными Высочайшими указами.
Судьям и прокурорам запрещалось заниматься коммерческими 
делами. В случае занятия этой деятельностью в ущерб своим прямым обязанностям правительство должно было освобождать их от 
должностей. 
В период царствования Александра II в России впервые учреждается военная прокуратура. Законом от 3 сентября 1862 г. в полевом 
военном суде в судебный процесс вводился официальный обвинитель в лице прокурора — «защитника закона». Прокурор по поступившему к нему следственному делу сам составлял обвинительный 
акт, затем, препроводив дело в суд, поддерживал по нему обвинение1.
Функциональные обязанности прокуроров регламентировались 
Уставом уголовного судопроизводства и Уставом гражданского судопроизводства. Власть обвинительная отделялась от власти судебной и принадлежала прокурорам. Основной функцией прокурора 
выступало уголовное преследование. Прокуратура имела право возбуждать судебное преследование по всем публичным преступлениям независимо от того, получены ли эти сведения в порядке официальных отношений или же преступление стало известно прокуратуре непосредственно: по народным слухам, молве, донесениям 
полиции, доносам частных лиц и т.п. 
Прокурор осуществлял постоянный надзор за производством 
следствий и давал следователю предложения, большею частью для 
него обязательные. Прокурор мог присутствовать при производстве 
следственных действий, давать предложения о задержании обвиняемого, обращаться к следователю с требованиями. По окончании 
предварительного следствия следователь направлял материалы прокурору окружного суда, который или возвращал дело на доследование, или прекращал судебное дело, или возбуждал его, если материал давал на то основание. Если прокурор окружного суда полагал, 
что подозреваемый должен быть предан суду, то он составлял обвинительный акт. При отсутствии оснований для предания суду прокурором выносилось заключение о прекращении дела. При рассмо1 Сутормин Г.М. Военная прокуратура от Петра Великого до Николая II // 
История государства и права. 2003. № 1. С. 52
11