Прокуратура в единой системе публичной власти

Н А У Ч Н А Я  М Ы С Л Ь
А.Ю. Ульянов
ПРОКУРАТУРА
В  ЕДИНОЙ  СИСТЕМЕ 
ПУБЛИЧНОЙ  ВЛАСТИ
монография
Москва
РИОР

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
УДК 342.5
ББК 67.400
У51
А в т о р :
Ульянов А.Ю. — канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета 
(национального исследовательского университета), советник юстиции, член 
Российского военно-исторического общества. Автор более 40 научных работ 
по актуальным вопросам публичного права и проблемам организации и деятельности прокуратуры
Р е ц е н з е н т ы :
Евдокимов В.Б. — доктор юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник отдела конституционного 
права, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Москва);
Кожевников О.А. — доктор юрид. наук, профессор, профессор кафедры конституционного права, Уральский государственный юридический университет имени В.Ф. Яковлева (Екатеринбург)
Ульянов А.Ю. 
У51	
	
Прокуратура в единой системе публичной власти : монография / 
А.Ю. Ульянов. — Москва : РИОР, 2024. — 127 с. — (Научная мысль). — DOI: 
https://doi.org/10.29039/02140-8
ISBN 978-5-369-02140-8
Монография посвящена исследованию места и роли прокуратуры 
в системе государственной власти в контексте исторического развития, 
а также через призму конституционных реформ и преобразований, затронувших основные статусные характеристики этого института и определивших особенности его конституционализации. 
В работе дана конституционно-правовая характеристика российской 
модели прокуратуры, которая не имеет аналогов в мировой практике. 
В свете конституционных поправок уделено внимание проблеме определения правового статуса прокуратуры в системе публичной власти, а также поиску оптимальных критериев оценки эффективности деятельности 
данного ведомства.
Издание может представлять интерес для научных и практических 
работников, ученых, преподавателей, соискателей и аспирантов, магистрантов и студентов высших учебных заведений, а также других читателей, интересующихся данной проблематикой.
УДК 342.5
ББК 67.400
© А.Ю. Ульянов
ISBN 978-5-369-02140-8

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.
..........................................................................................................................................4
Глава 1. 
ПРОКУРАТУРА НА ИСТОРИЧЕСКИХ ЭТАПАХ 
РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА.....................................................................................6
§ 1. Прокуратура в эпоху Российской империи................................6
§ 2. Прокуратура на этапе строительства советского государства....12
§ 3. Судьба российской прокуратуры в постсоветский период .
.......18
Глава 2. 
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРАТУРЫ 
В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ.
.................................................................32
§ 1. Конституционно-правовое положение 
и функции прокуратуры Российской Федерации.
............................32
§ 2. Прокуратура в механизме разделения властей.......................39
§ 3. Оценка эффективности деятельности прокуратуры 
как института публичной власти с особым статусом.
......................54
Глава 3. 
ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ 
ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ..............................67
§ 1. Роль конституционализации в совершенствовании 
правового статуса российской прокуратуры ..................................67
§ 2. Формы конституционализации прокуратуры...........................73
2.1. Нормативно-законодательная конституционализация.
......73
2.2. Судебно-интерпретационная конституционализация.........78
2.3. Политико-правовая конституционализация......................85
§ 3. Институт прокуратуры в постсоциалистических странах: 
конституционно-правовая и сравнительно-правовая 
характеристики............................................................................94
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
............................................................................................................................107
Список литературы...................................................................................................................112
Монографии, книги, учебники, пособия.......................................112
Научные статьи.
.........................................................................116
Диссертации и авторефераты диссертаций.
.................................122
Приложение.
.................................................................................................................................125
3

ВВЕДЕНИЕ
На современном этапе государственного строительства достижение основных конституционных целей прежде всего зависит от того, 
насколько эффективно положения Конституции Российской Федерации1 реализуются органами государственной власти, в особенности теми из них, которые при любых обстоятельствах должны 
неукоснительно обеспечивать верховенство права и закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека 
и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества 
и государства. 
В условиях становления правового демократического государства в нашей стране органы прокуратуры занимают особое место, 
выполняя важную роль в достижении юридической согласованности в системе власти. Стратегические приоритеты деятельности 
прокуратуры неразрывно связаны с обеспечением верховенства и 
прямого действия Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, поддержанием законности и правопорядка, достижением 
национальных целей развития страны, обеспечением суверенитета, 
единства и стабильности государства. Прокуроры активно защищают права граждан и интересы публичных образований, участвуют в нормотворческой деятельности, осуществлении мониторинга 
правоприменения, проведении антикоррупционной экспертизы 
нормативных правовых актов и их проектов, координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. 
Вместе с тем последние три десятилетия российская прокуратура 
находится в состоянии, которое можно назвать нестабильным. Закрепление статуса прокуратуры в тексте Конституции РФ 1993 г. не 
позволило обеспечить долгосрочного стабильного развития данного института. Это обстоятельство, с учетом возложенных на прокуратуру масштабных задач по обеспечению верховенства права и закона, осуществлению надзорных и иных функций, в целом негатив1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 
12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г
. // Официальный интернет-портал правовой информации 
(www.pravo.gov.ru). 2020. 4 июля. Далее по тексту — Конституция РФ, Основной 
Закон.
4

но сказывается на достижении общих целей становления правового 
государства и реализации принципов конституционализма. 
Постановка вопроса о конституционализации прокуратуры вполне закономерна, поскольку прокуратура в силу своего конституционно-правового статуса не может быть вне действия основных положений Конституции РФ. Кроме того, именно прокуратура обеспечивает выполнение комплекса задач, от эффективного решения 
которых зависит не только фактическое состояние законности 
и правопорядка, но и признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ. 
В настоящей работе дана конституционно-правовая характеристика прокуратуры России как самостоятельного государственного 
института с многовековой историей, наделенного особым правовым 
статусом в системе публичной власти.
Таким образом, проблемные аспекты исследования связаны 
с особенностями конституционализации прокуратуры, которые задаются историческим развитием данного института, конституционным положением и предназначением прокуратуры, многофункциональностью деятельности и разнонаправленностью возложенных 
на нее государственных задач. Научное исследование этих и других 
аспектов может служить важной основой для самоидентификации 
прокуратуры в системе публичной власти на современном этапе, что 
и определяет актуальность данной работы. 

Глава 1. 
ПРОКУРАТУРА НА ИСТОРИЧЕСКИХ ЭТАПАХ 
РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА
§ 1. Прокуратура в эпоху Российской империи
История образования института прокуратуры в России неразрывно связана с развитием государства в эпоху великих реформ 
и преобразований. Идея создания этого органа изначально состояла не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Г
осударственные реформы, проводимые Петром I, поставили вопрос о необходимости создания органа для 
надзора за соблюдением законности. Указом Петра I от 12 января 
1722  г. учреждается прокуратура Российской империи. В  нем 
утверждалось: «Быть при сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору
, также во всякой коллегии по прокурору
, которые должны будут 
рапортовать Генерал-прокурору». 
18 января 1722 г. был издан Указ «Об установлении должности 
прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных 
судов в делах по доносам фискальским и прочих людей», а 27 апреля 1722 г. был подписан именной Указ «О должности Г
енерал-прокурора». «Сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных». Эти слова императора как нельзя лучше характеризуют предназначение прокуратуры.
Российская прокуратура, в отличие от европейских аналогов, 
изначально была ориентирована на надзорную деятельность, приближалась к верховной власти и наделялась особыми государственными полномочиями. Г
енерал-прокурор должен был внимательно, 
прилежно смотреть, чтобы Сенат выполнял свои обязанности и решал дела, относящиеся к его компетенции «истинно, ревностно 
и порядочно, и без промедления времени, по регламентам и указам»1. Г
енерал-прокурор должен был спрашивать у тех, кто получил 
к исполнению указ, исполнен ли он в установленный срок. Если не 
исполнен, то обязан был выяснить причину неисполнения. 
1 Именной Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности Г
енерал-прокурора» // Полное собрание законов Российской империи. Т
. VI. № 3978.
6

Г
енерал-прокурор должен был смотреть также за всеми прокурорами, чтобы они истинно и ревностно поступали, а если кто в чем 
из них преступит, то таких судить в Сенате. Канцелярия Генерал-прокурора должна была принимать письма от губернаторов 
и воевод о начале войны, мора и других бедствиях. Эти обязанности 
и полномочия Петр I мог дополнить отдельными поручениями. Например, он поручал Г
енерал-прокурору «розыск» по делам о взяточничестве и воровстве чиновников1. 
Прокуроры назначались на должности Сенатом по представлению 
Г
енерал-прокурора. В 1722 г
. на всю Россию насчитывалось лишь два 
десятка прокуроров: три в генерал-прокуратуре Сената и обер-прокуратуре Синода, по одному в каждой из десяти коллегий и Главном 
магистрате, а также 6 прокуроров при надворных судах. Назначение 
последних в известной степени можно считать первой попыткой создать органы прокуратуры на местах. Надворные суды являлись высшей судебной инстанцией в провинциях и губерниях, а стоявшие при 
них прокуроры подчинялись лично Г
енерал-прокурору2. 
Практически все установления Петра I действовали вплоть до 
реформы 1802 г. Его указы заложили фундаментальные основы развития прокурорской системы, в деятельности прокуратуры постепенно сложилось сочетание ведомственного и территориального 
принципов организации службы, а закрепление общенадзорных 
функций стало отличительной чертой отечественной модели прокуратуры.
Новым шагом по созданию территориальных прокуратур стал 
Указ императрицы Анны Иоанновны от 2 апреля 1731 г. «Об определении прокуроров в Юстиц-коллегию и в губернии, и о сочинении им инструкции для порядочного отправления по их должности». Подробная инструкция, составление которой завершилось 
лишь в 1733 г., предписывала прокурорам на местах «смотреть накрепко, дабы губернатор с товарищами должность свою хранили 
и в звании своем во всех делах истинно и ревностно…», а также наблюдать, чтоб «в судах и расправах праведно и нелицемерно по указам и государственным делам поступали».
Прокуроры должны были лично присутствовать во всех судебных 
заседаниях и имели право сами требовать исполнения распоряжения. Секретари присутственных мест были обязаны выдавать прокурорам все нужные копии и справки, прочитывать их решения, 
1 Колыхалов Д.В. История российской прокуратуры: курс лекций. Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 2018. С. 11–12.
2 Прокуроры России: 295 лет на страже Закона. М., 2016. С. 22.
7

постановленные в их отсутствие. Участие прокурора в сенатском 
делопроизводстве было особенно деятельно и важно, так как Г
енерал-прокурор созывал по своему усмотрению общие и сенатские 
собрания. При этом он наблюдал за соблюдением в точности установленного порядка и долга службы. Если в законах обнаруживались пробел, неполнота, то прокурор отдавал распоряжение о его 
исправлении.
Важным этапом в развитии прокурорской системы стала губернская реформа 1775 г. Задачи и полномочия местных прокуроров 
получили нормативное закрепление в Манифесте императрицы Екатерины II от 7 ноября 1775 г. об «Учреждении для управления губерний Всероссийской империи». Этим документом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах, сформулированы 
задачи и полномочия губернских прокуроров (глава XXVII)1. 
Во главе всей прокуратуры в губернии стоял губернский прокурор, который непосредственно подчинялся Г
енерал-прокурору, получал от него предписания (ордера) и инструкции, имел право доклада в пределах своей компетенции. Губернскому прокурору подчинялись все прокуроры и стряпчие в губернии, «они есть око 
губернского прокурора». В это время стряпчие выступали как помощники прокуроров. Губернский прокурор осуществлял общий 
надзор, стряпчий — судебный надзор. Уголовное преследование не 
входило в их компетенцию. За расследованием уголовных дел они 
лишь наблюдали, как и за другими делами чиновников.
При императоре Павле I должность Генерал-прокурора приобрела исключительное значение для управления всем государством: 
Г
енерал-прокуроры того времени не только сосредоточили в своих 
руках надзор за деятельностью Сената и исполнением законов в империи, но соединяли его с исполнением иных обязанностей, главной из которых было руководство Тайной экспедицией Сената (орган политического сыска). 
Дела, выносимые на рассмотрение, Г
енерал-прокурор решал единолично или по согласованию с императором, как правило, без обсуждения в Сенате, вследствие чего последний становился зависимым от Г
енерал-прокурора. Согласно именному указу от 16 декабря 
1796 г. Генерал-прокурору предписывалось возглавить работу по 
упорядочению законодательства. Он должен был сам отобрать сведущих в законах и делопроизводстве чиновников, сформировав 
Уложенную комиссию узаконений (Комиссия для сочинения проекта нового Уложения, Комиссия для составления законов).
1 Полное собрание законов Российской империи. Т
. ХХ. № 14392.
8

В сфере управления государством Г
енерал-прокурор осуществлял 
руководство деятельностью Генерал-губернаторов, координацию 
деятельности центральных и местных властей, направленной на 
борьбу с преступностью, голодом и стихийными бедствиями. Он 
занимался делами вероисповеданий. На него были возложены осуществление цензуры периодической печати, наблюдение за отдельными лицами (иностранцами), контроль за ношением новой формы 
одежды, выдача иностранных паспортов и виз, руководство пограничной службой. Генерал-прокурор руководил губернской прокуратурой, собирал информацию о жизни губерний, требуя объяснений от местных прокуроров по отдельным делам и отвечая на отчеты и рапорты последних. Характерно, что Генерал-прокурор стал 
рассматриваться в качестве непосредственного начальника не только над прокурорами, но и над губернаторами. Через Г
енерал-прокурора происходили все назначения и перемещения по должностям, 
присвоение наград и чинов1.
По Императорскому манифесту Александра I от 8 сентября 
1802 г. «Об учреждении Министерств» прокуратура формально была 
включена в состав Министерства юстиции, сохранив при этом надзорные функции. Министр юстиции вплоть до 1917 г. одновременно 
являлся Генерал-прокурором. Важным направлением в деятельности Министерства юстиции были учет и анализ преступности. 
С 1803 г. поступающие из губерний сведения систематизировались 
и прилагались к ежегодному отчету Министерства юстиции. Манифестом «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. было 
закреплено: «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, 
составляет предмет Министерства Юстиции». В Высочайше утвержденном императором Александром I Положении Комитета министров прокурор был представлен как блюститель за точным исполнением законов.
Дальнейшее развитие законодательного регулирования деятельности прокуратуры произошло в Своде законов Российской империи 1832 г. и его последующих редакциях. Предметы надзора разделены в Своде на три части: охранение общего благоустройства в губернии; надзор по казенным делам; надзор по суду и расправе. 
Надзор включал в себя охранение законного порядка, пресечение 
злоупотреблений должностных лиц, повсеместное охранение интересов и выгод казны, содействие к пресечению чрезмерных расходов, надзор за законностью судебных решений, контроль за местами 
лишения свободы и содержанием заключенных. Прокуратура осу1 Звягинцев А.Г. История российской прокуратуры. 1722–2012 гг. М., 2012.
9

ществляла надзор за общим порядком несения службы и составом 
служащих в присутственных местах.
Для решения сложных задач прокуроры использовали различные 
полномочия. Они могли присутствовать на заседаниях и при выполнении службы в присутственных местах, могли запрашивать дела 
и сведения для рассмотрения, предъявлять в присутственных местах 
доношения, предложения и требования по существу и ходу дел, 
представлять в порядке подчиненности, до Министра юстиции 
включительно, различные сведения и ведомости, просматривать 
и пропускать журнальные определения присутственных мест, могли 
вносить протест, предложения или доношения по начальству1.
Со второй половины XIX века в России начался процесс перестройки государственной системы, направленный на трансформацию абсолютной монархии в конституционную. В практику стали 
внедряться идеи парламентаризма и независимого правосудия, что 
подводило к восприятию теории правового государства и народного суверенитета. 
29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил «Основные 
положения преобразования судебной части в России», направленные на реорганизацию прокурорских органов. Основные положения 
предусматривали учреждение при каждом суде прокуроров и их товарищей (помощников). Одновременно был закреплен принцип 
централизации прокурорского надзора. 
Прокуратуре предписано было наблюдать за единообразным 
и точным применением закона; обнаруживать и преследовать перед 
судом всякое нарушение законного порядка и требовать его восстановления; предлагать суду предварительные заключения по делам 
в случаях, означенных в уставах гражданского и уголовного судопроизводства (п. 51)2. 
Судебная реформа 1864 г. во многом ограничила прокурорский 
надзор за счет возложения на прокуроров функций поддержания 
обвинения в суде и осуществления уголовного преследования. 
Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам и их товарищам 
под высшим наблюдением Министра юстиции как Г
енерал-прокурора. При каждом окружном суде, при каждой судебной палате состояли особые прокуроры и товарищи прокуроров. Товарищ прокурора окружного суда должен был иметь стаж судейской или адвокатской практики не менее 4 лет, прокурор окружного суда, а также 
1 Казанцев М.С. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 27–32.
2 Полное собрание законов Российской империи. Второе собрание. Т
. 37 
(1862). СПб., 1865. № 38761. С. 151.
10