Эффективное государство: современные управленческие модели в институциональной среде России и Китая

Пермь
2016

ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО: 
современные управленческие модели 
в институциональной среде 
России и Китая

Монография

МиниСТЕрСТВо оБраЗоВания и наУКи  
роССиЙСКоЙ фЕДЕраЦии

фЕДЕральноЕ гоСУДарСТВЕнноЕ БюДжЕТноЕ оБраЗоВаТЕльноЕ 
УчрЕжДЕниЕ ВыСшЕго оБраЗоВания 
«ПЕрМСКиЙ гоСУДарСТВЕнныЙ наЦиональныЙ  
иССлЕДоВаТЕльСКиЙ УниВЕрСиТЕТ»

ISBN 978-5-7944-2874-2

ISBN 978-5-7944-2874-2

© Красильников Д. г., Сивинцева о. В.,
   Троицкая Е. а., Титова С. р.,  Урасова а. а., 2016
© ПгниУ, 2016

УДК 354[(470+571)+510]
ББК 66.3(0),123
        Э94

Э94
Эффективное государство: современные управленческие модели 
в институциональной среде России и Китая:  монография / Д. г. Красильников (рук. авт. колл.), о. В. Сивинцева, Е. а. Троицкая, С. р. Титова, а. а. Урасова; Перм. гос. нац. исслед. ун-т. – Пермь, 2016.  – 308 с.

В монографии отражены результаты исследования, посвященного административным реформам в россии и Китае. авторами изучаются предпосылки и причины трансформации систем государственного управления в современном мире,  
ее теоретическая база. на основе синтеза концепций New Public Management и Good 
Governance определяются параметры «идеальной» западной управленческой модели, 
которая может использоваться в качестве образца при импорте менеджериальных 
и постменеджериальных институтов. особое внимание уделяется культурным, 
управленческим, экономическим и общественно-политическим институциональным 
условиям административных реформ в россии и Китае. В этом контексте рассматривается реализация в изучаемых странах таких групп элементов «идеальной» 
западной управленческой модели, как управление по результатам, расширение 
границ общественного участия и возможностей получения государственных услуг, 
децентрализация и передача государственных функций частным структурам, постбюрократические тенденции в деятельности государственных служащих (формирование мультипрофессиональной команды и креативной организационной культуры, 
оценка и оплата труда госслужащих по результатам).
Монография базируется на результатах работы, выполненной коллективом 
авторов в рамках научно-исследовательского гранта российского гуманитарного 
научного фонда № 14-33-01028 «Западные управленческие модели в институциональной среде современного Китая: опыт для россии». 
издание адресовано политологам, экспертам в сфере государственного управления, управленцам-практикам, студентам экономико-управленческого и гуманитарного направлений.

Печатается по решению редакционно-издательского совета  
Пермского государственного национального исследовательского университета

Рецензенты: д-р филос. наук, проф. каф. политологии и политического 
управления ин-та общ. наук рос. академии нар. хоз-ва и гос. управления 
при Президенте рос. федерации Ю. В. Ирхин, д-р ист. наук, декан гуманит. фак-та, проф. кафедры гос. управления и истории Перм. нац. исслед. 
политехн. ун-та В. П. Мохов

УДК 354[(470+571)+510]
ББК 66.3(0),123

Коллектив авторов
Красильников Дмитрий Георгиевич, д-р полит. наук, 
профессор, зав. кафедрой государственного и муниципального управления ПгниУ – введение. 
Сивинцева Ольга Владимировна, канд. полит. наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления ПгниУ – глава 1: разделы 3, 4; глава 2: разделы 1–5; 
глава 3: разделы 1–5; заключение. 
Троицкая Елизавета Александровна, канд. полит. наук, 
доцент кафедры государственного и муниципального 
управления ПгниУ – глава 1: разделы 1, 2, 4; глава 2: разделы 4, 5; глава 3: разделы 1, 3, 5. 
Титова Светлана Раиловна, старший преподаватель 
кафедры политических наук ПгниУ – глава 2: разделы 2, 
4, 5; глава 3: разделы 3–5; заключение.
Урасова Анна Александровна, канд. экон. наук, доцент 
кафедры государственного и муниципального управления 
ПгниУ – глава 3: раздел 2. 

СОДЕРжАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Глава 1.  
СОВРЕМЕННЫЕ ЗАПАДНЫЕ МОДЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНОГО  
УПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА И ОСОБЕННОСТИ  
РЕАЛИЗАЦИИ

1.1. ПрЕДПоСылКи и Причины ТранСфорМаЦии  
ЗаПаДныХ СиСТЕМ гоСУДарСТВЕнного УПраВлЕния . . . . 9

1.2. NEW PUBLIC MANAGEMENT КаК ДоМинирУюЩая  
иДЕология аДМиниСТраТиВныХ рЕфорМ  
В 1980–1990-Е гоДы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

1.3. GOOD GOVERNANCE – ноВая ПараДигМа В ПраКТиКЕ  
аДМиниСТраТиВного рЕфорМироВания . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

1.4. иДЕальная ЗаПаДная УПраВлЕнчЕСКая МоДЕль:  
СинТЕЗ NEW PUBLIC MANAGEMENT и GOOD  
GOVERNANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Глава 2. 
 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ  
АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ В КИТАЕ И РОССИИ

2.1. нЕоинСТиТУЦиональныЙ ПоДХоД  
КаК ТЕорЕТичЕСКая оСноВа Для иЗУчЕния  
аДМиниСТраТиВныХ рЕфорМ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2.2. роль наЦиональноЙ КУльТУры В рЕфорМироВании  
СиСТЕМы гоСУДарСТВЕнного УПраВлЕния КиТая  
и роССии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

2.3. ЭКоноМичЕСКиЕ УСлоВия рЕалиЗаЦии  
аДМиниСТраТиВныХ рЕфорМ В ДУХЕ NEW PUBLIC 
MANAGEMENT и GOOD GOVERNANCE В КиТаЕ  
и роССии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2.4. УПраВлЕнчЕСКая СрЕДа КаК фаКТор аДаПТаЦии  
ЗаПаДныХ МоДЕлЕЙ К СиСТЕМаМ  
гоСУДарСТВЕнного УПраВлЕния КиТая и роССии . . . . . . . 78

2.5. ВлияниЕ оБЩЕСТВЕнно-ПолиТичЕСКиХ фаКТороВ  
на ДинаМиКУ и рЕЗУльТаТы аДМиниСТраТиВныХ  
ПрЕоБраЗоВаниЙ В КиТаЕ и роССии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Глава 3.  
ЭЛЕМЕНТЫ СОВРЕМЕННЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ МОДЕЛЕЙ  
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ  
КИТАЯ И РОССИИ

3.1. ЭТаПы аДМиниСТраТиВныХ ПрЕоБраЗоВаниЙ  
В КонТЕКСТЕ NEW PUBLIC MANAGEMENT  
и GOOD GOVERNANCE В КиТаЕ и роССии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

3.2. УПраВлЕниЕ По рЕЗУльТаТаМ В СиСТEМЕ  
гоСУДарСТВЕнного УПраВлЕния КиТая и роССии . . . . . . . 113

3.3. раСширЕниЕ граниЦ оБЩЕСТВЕнного УчаСТия  
и ВоЗМожноСТЕЙ ПолУчЕния гоСУДарСТВЕнныХ  
УСлУг В КиТаЕ и роССии  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

3.4. ДЕЦЕнТралиЗаЦия и ПЕрЕДача гоСУДарСТВЕнныХ  
фУнКЦиЙ чаСТныМ СТрУКТУраМ В КиТаЕ и роССии  . . . . . 233

3.5. ЭлЕМЕнТы ПоСТБюроКраТии В ДЕяТЕльноСТи  
гоСУДарСТВЕнныХ СлУжаЩиХ КиТая и роССии . . . . . . . . . 254

ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

ВВЕДЕНИЕ

определяющим фактором успешного развития современных 
государств является эффективная организация действующих институтов. При этом политическое руководство сосредоточено на выборе 
такой модели государственного управления, которая бы максимально 
отвечала запросам общества. Будет ли эта модель воспроизводить 
прошлый опыт, те или иные теоретические концепции или импортироваться из практики государственного управления другого государства, решается на самом высоком уровне, но не всегда результат 
соответствует ожидаемым целям и задачам. 
Вторая половина 1980-х – середина 1990-х годов – важный 
этап поиска оптимальных моделей государственного управления. 
В западных странах был предложен «рыночный» рецепт реорганизации государства, позднее оформившийся в виде концепции  
New Public Management. В конце 1990-х–2000-е годы недостатки  
New Public Management были нивелированы в модели Good 
Governance, сделавшей ставку на расширение государственного присутствия, решение социальных проблем и повышение степени общественного участия. интернациональная практика реформирования 
административных систем в духе New Public Management и Good 
Governance распространилась на Северную америку, Европу, австралию и азиатско-Тихоокеанский регион, отдельные страны африки.  
В 1990–2000-е годы глобальное реформаторское движение охватило 
Китай и россию. 
Практики административного реформирования в Китае  
и россии представляют особый научно-исследовательский интерес, поскольку в контексте современных управленческих моделей значимость приобретает актуализировавшийся в последние 
два-три десятилетия импорт институтов странами догоняющего 
развития. Как правило, в подобных случаях институциональная 
среда представляет совершенно иной вариант, нежели на Западе, 
что зачастую приводит к неожиданным последствиям. С одной 
стороны, это связано с незрелостью базовых институтов, необходимых для обеспечения «приживаемости» новых элементов,  
с другой – с отсутствием достаточных ресурсов для подготовки  
и организации процесса заимствования. 
немаловажным является тот факт, что Китай имеет ряд «точек 
соприкосновения» с россией. Помимо общего социалистического прошлого, их объединяет незавершенность административных 
реформ, протекающих под знаком селективного импорта элементов 

ВВЕДЕНИЕ

New Public Management и Good Governance. Более того, оба государства незападного типа находятся в состоянии авторитарной модернизации, предполагающей проведение реформ различной направленности под жестким контролем авторитарного руководства. однако если 
в Китае административные реформы были спровоцированы бурным экономическим развитием, потребовавшим соответствующей 
системы государственного управления, то в россии преобразования 
стартовали на фоне кризисных явлений политической и социальноэкономической сфер. различные стартовые условия и политические 
режимы обоих государств во многом обусловили стратегические 
ориентиры при проведении преобразований. 
Стратегия политического руководства Китая как государства, 
перенимающего западный опыт административных реформ и адаптирующего его к собственной институциональной среде, представляет 
интерес для россии, административные реформы в которой еще  
не завершены, а промежуточные результаты не оправдывают ожидания реформаторов.
Эти обстоятельства ставят перед исследователями и практиками 
целый ряд вопросов: 1) Могут ли модели New Public Management 
и Good Governance успешно работать в государствах, стартовые 
условия которых существенно отличаются от западных? 2) Как проходит процесс реформирования, и каково воздействие на заимствованные институты национальной культуры, управленческой среды, 
экономических условий, стратегических ориентиров политического 
руководства Китая и россии? 3) Каковы цели и результаты административных реформ в обеих странах? 4) чей опыт в этой области 
можно назвать более успешным? 5) Какие составляющие китайского 
опыта административного реформирования могут быть успешно 
заимствованы в россии? 
Положения и выводы исследования формируют целостное представление об импорте западных управленческих элементов в административную практику Китая и россии, их ограничениях и трансформации под воздействием институциональной среды. Впоследствии 
материалы монографии могут быть использованы для проведения 
исследований административных реформ в российской федерации, 
а также в других странах, осуществляющих импорт управленческих 
моделей, особенно в части формирования стратегических направлений административных реформ. 
результаты проведенного исследования могут представлять интерес для разработчиков политического курса россии:  

ВВЕДЕНИЕ

для формирования проектов, программ и концепций по оптимизации 
российской системы государственного управления. отдельные структурные элементы монографии могут стать необходимым материалом  
для международных институтов и стран, осуществляющих трансплантацию не свойственных своему институциональному контексту 
управленческих элементов. 
Материалы монографии могут быть использованы для разработки учебных дисциплин по направлениям подготовки бакалавриата 
и магистратуры «государственное и муниципальное управление», 
«Международные отношения», «Политология» в рамках следующих 
курсов: «Теория и механизмы современного государственного управления», «Теория политики», «Сравнительная политология», «Зарубежный опыт государственного и муниципального управления», 
«государственная служба за рубежом», «Политические процессы 
и институты в современном Китае». 

Г л а в а  1. 
СОВРЕМЕННЫЕ ЗАПАДНЫЕ МОДЕЛИ  
АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ:  
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА  
И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ

1.1. ПРЕДПОСЫЛКИ И ПРИЧИНЫ ТРАНСФОРМАЦИИ  
       ЗАПАДНЫХ СИСТЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО  
       УПРАВЛЕНИЯ

Вторая половина 1980-х – середина 1990-х годов является значимой вехой на пути интенсивного поиска оптимальной модели 
государственного управления. Кризис «государства всеобщего 
благосостояния» в большинстве промышленно развитых стран, 
крах административно-командной экономики в странах бывшего 
Советского Союза и Восточной Европы, значимая роль государства 
в странах Восточной азии, явивших миру «экономическое чудо»,  
и одновременно коллапс ряда государств и увеличение числа чрезвычайных ситуаций в мире – все эти обстоятельства заставили ученых 
и политиков-практиков задуматься о реформировании государства 
в его сущностном измерении.
исследование роли государства в масштабах всего мира продемонстрировало огромное значение качества государственного управления для обеспечения общественного благосостояния. 
Согласно «отчету о мировом развитии – 1997», подготовленному Всемирным банком, целью развития является не «сильное»  
или «минималистское» государство – оба подхода доказали  
на практике свою несостоятельность, – а эффективное государство. 
Последнее находится в центре экономического и социального развития, но не в качестве непосредственного источника роста, а как 
партнер, катализатор и помощник, стимулирующий и дополняющий  
деятельность частного бизнеса и отдельных лиц 1. Такое государство 
осознает ограниченность своих возможностей и готово делегировать 
полномочия агентам, способным реализовать их с большей отдачей,  
нежели центр.
Путей, приводящих к эффективному государству, множество, 
и они различны. В западных странах был предложен свой подход 

1 См.: государство в меняющемся мире: краткий вариант «отчета о мировом развитии – 
1997» // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4–6.

Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ ЗАПАДНЫЕ МОДЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНОГО  
УПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ

к реформированию государства в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», заимствованный позднее рядом других стран, в том числе и членами бывшего социалистического лагеря. рыночная, маркетинговая составляющая 
стала непременной характеристикой содержания и форм модернизационного процесса в административной сфере по всему  
миру.
административные преобразования конца XX века были 
настолько мощными и всеобъемлющими, что позволили Д. Кеттлу говорить о начале глобального реформаторского движения  
в сфере государственного управления 2. глобальность этого движения проявилась, во-первых, в охвате множества стран, во-вторых,  
в специфике поставленных перед национальными правительствами 
целей: перейти от понимания государства как инструмента принуждения к модели государства-служащего, нанятого для удовлетворения нужд населения, от опеки к партнерству с общественными  
институтами. 
В истории XX столетия можно выделить две волны административных реформ. Первая прокатилась по западным странам в 1920–
1930-е годы и была связана с усилением идей этатизма в либеральных 
теориях и практике государственного управления. Значительное расширение функций государства в период до Второй мировой войны 
вызвано, наряду с другими факторами, тяжелыми последствиями 
Великой депрессии. В этот период надежды на решение экономических и социальных проблем были связаны с участием государства 
в регулировании общественной жизни, что привело к увеличению 
размеров и сферы деятельности правительств и, следовательно, 
росту государственных расходов. известные экономисты В. Танзи 
и л. шукнехт привели статистические данные, согласно которым  
к 1937 году доля государственных расходов в ВВП стран организации  
экономического сотрудничества и развития (оЭСр) возросла  
до 22,8 % и вдвое превысила средний уровень 1913 года 3. После 
Второй мировой войны обозначенная тенденция только усилилась.  
К 1990 году совокупные государственные расходы стран оЭСр 
достигли 44,8 % ВВП 4. Примечательно, что этот показатель для Советского Союза со свойственной ему моделью социально-экономиче
2 См.: Kettl D. F. The Global Public Management Revolution. Washington, D. C., 2005. 112 p.
3 См.: Tanzi V., Schuknecht L. Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective. 
Cambridge, 2000. р. 9.
4 Ibid.