Теория государственного управления

2‑е издание, переработанное и дополненное

Москва 
ИНФРА-М 

2024

ТЕОРИЯ  

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ

И.В. ПОНКИН

УЧЕБНИК

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401.13я73
 
П56

Понкин И.В.

П56  
Теория государственного управления : учебник / И.В. Понкин. — 

2‑е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА‑М, 2024. — 566 с. — (Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/2089212.

ISBN 978‑5‑16‑019116‑4 (print)
ISBN 978‑5‑16‑111877‑1 (online)

В инновационном авторском учебнике нового поколения по теории государственного управления изложены и объяснены теоретические и нормативные 
основы, ключевые аксиомы, концепты и парадигмы этой теории, онтология, 
особенности организации, субъектно‑объектный состав, инструменты и технологии, процесс, проблемы правового обеспечения, планирования и реализации 
государственного управления. Уровень изложения — сложный.

Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 

стандартов высшего образования последнего поколения.

Предназначен для магистрантов направлений подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление» и 40.04.01 «Юриспруденция», для соответствующих программ специалитета, слушателей программ Master of Public 
Administration (MPA), а также для соответствующих специалитетов, для аспирантов и докторантов, юристов, менеджеров, персонала органов управления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401.13я73

Р е ц е н з е н т ы:

Ботнев В.К., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления факультета государственного 
и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации;

Соловьёв А.А., доктор юридических наук, профессор, профессор Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина

Рекомендовано кафедрой государственного и муниципального управления 

факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства 

и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ISBN 978‑5‑16‑019116‑4 (print)
ISBN 978‑5‑16‑111877‑1 (online)

© Понкин И.В., 2019
© Понкин И.В., 2024, с изменениями

Выражая глубокую благодарность

всем моим учителям в науке и прикладной аналитике.

И с добрыми напутствиями моим ученикам.

С выражением уважения к коллегам —  

авторам других учебников по государственному   

и в целом публичному управлению.

Введение

В вышедшей в 1839 году в Париже книге «Юридическое образо
вание во Франции и реформы, в которых оно нуждается» ее автор 
Эдуард Лабулэй отмечал, что преподавание права в этой стране в указанный период являлось «слишком поверхностным, неполным, устаревшим», писал, что «юридическому образованию не хватает практической составляющей; между учреждением подготовки юристов 
и адвокатской конторой, между общей теорией и деловой практикой 
сегодня существует пропасть»1.

Артикулированные почти два столетия назад недостатки юри
дического образования, увы, вполне могут быть отнесены и к современному российскому юридическому образованию, и к образованию 
в сфере государственного управления. Неслучайно эти вопросы систематически поднимаются.

Вопросы надлежащей организации государственного управления 

и развития теории государственного управления остаются более чем 
актуальными, тем более в сложных современных условиях.

Согласно А.А. Красовскому науковедческое обеспечение совре
менной прикладной теории управления под силу только специалистам с широким научным и общественным кругозором2. Проблематично рассматривать юридическое образование как современное 
и отвечающее мировым стандартам без изучения новых правовых 
средств и форм, — справедливо утверждает А.Б. Зеленцов3.

1 
Laboulaye E. De l’enseignement du droit en France et des réformes dont il 
a besoin [Юридическое образование во Франции и реформы, в которых оно 
нуждается]. Paris, 1839. P. 10, 18.

2 
Красовский А.А. Развитие и становление современной теории управления // 
Синергетика и проблемы теории управления / под ред. А.А. Колесникова. 
М.: Физматлит, 2004. 504 с. С. 13–34. С. 31.

3 
Зеленцов А.Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного 
административного права. М.: Юнити-Дана, 2015. 399 с. С. 11.

В этом смысле характерно высказывание в книге, изданной еще 

в 1882 году в Санкт-Петербурге: «Если бы от военного законоведа 
требовалось одно только механическое подведение разбираемого 
уголовного факта под Закон, одно только знание форм и обрядов 
судопроизводства; если бы процесс военного суда состоял в одном 
только приложении буквы Закона к факту, без участия мыслящей 
воли судьи, вникающего в дух Закона, — тогда, бесспорно, образовательный ценз военных законоведов для замещения ими должностей, исполняемых лишь механически, по навыку, т.е. требующих 
от исполнителя лишь запоминания статей Законов, без разумения 
их смысла, без оценки как их, так и данного казуса, не обременял бы государства издержками на образование людей такой 
низкопробной профессии»1.

Глубокое понимание управленческой способности государства, 

всей внутренней «кухни» публичного управления, понимание природы, причин и содержания дефектов, дисфункций и иных патологий 
в государственном управлении, рисков и неопределенностей в государственном управлении, умение эффективно работать в такой 
среде — важное условие надлежащего овладения общей теорией 
публичного управления. Люди, не владеющие наукой управлять 
и не умеющие, не способные применять таковую на практике, 
очевидно, не должны замещать ключевые должности в органах 
государственного управления. Это должно стать императивом, принципом.

И это вполне разумно, поскольку, по словам Макса Вебера, «никто 

не хочет, чтобы им управляли малообразованные выскочки»2.

Наука государственного управления находится сегодня в опре
деленном застое и нуждается в кардинальном переформатировании, 
прежде всего — в переосмыслении базовых понятий, в новой систематизации, в учете происшедших, текущих и грядущих изменений, 
в обогащении методологией и инструментами из других (смежных) 
научных направлений.

Это сделать нелегко, слишком много накопилось проблем. При 

этом, по справедливому замечанию Н. Бердяева, «мало кто уже дерзает писать так, как писали прежде, писать что-то, писать свое… Мы 
дерзаем обнаружить лишь свое о чем-то и не дерзаем быть чем-то»3. 

1 
Пятьдесятъ лѣт спецiальной школы для образованiя военныхъ законовѣдов 
въ России / под ред. начальника Военно-юридической академiи. С.-Петербургъ, 1882. С. 1.

2 
Weber M. Gesammelte Politische Schriften [Собрание политических сочинений]. Stuttgart: UTB, 1988. S. 312.

3 
Бердяев Н. Философия свободы. М.: Litres, 2017.

Это в немалой степени определяется и осложняется тем, что, как 
справедливо замечал Адам Смит, «когда мы находимся внутри 
парадигмы, трудно представить себе и принять какую-то другую  
парадигму»1.

Резко возрастает, по утверждению Е.В. Охотского, потребность 

в инновационной парадигме государственного управления, соответственно, возрастает потребность в научных исследованиях проблем 
государственного администрирования и в разработке новых, более 
гибких, моделей управления. Особенно с точки зрения прогнозирования, программирования и стратегического антикризисного планирования, мониторингового анализа происходящего, ресурсного 
обеспечения инновационных управленческих решений2.

Тезис о необходимости радикального повышения качества го
сударственного управления систематически, лейтмотивом звучит 
в выступлениях высших руководителей Российской Федерации, 
ведущих российских экономистов, правоведов, специалистов по государственному управлению, социологов, политологов.

Не чисто механическое запоминание поверхностных и фрагмен
тарных моментов из общей теории публичного управления, но глубокое предметное погружение в самые основы общей теории публичного управления, понимание сущностных, глубинных процессов, отношений, событий и феноменов, описываемых этой 
теорией, включая и вопросы девиантологии государственного 
управления, — в этом нуждается современная система подготовки 
государственных служащих, государственных управленцев.

Настоящее издание посвящено теоретическим и прикладным 

основам правового обеспечения, планирования, проектирования 
и программирования, организации, реализации и контроля публичного (государственного, муниципального, «делегированного») управления, с акцентом на государственное управление.

Настоящий учебник основан на авторских учебных курсах, почти 

два десятка лет читавшихся автором в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, позднее 
(после реорганизации) — на факультете «Международный институт 
государственной службы и управления» и, далее, в Институте государственной службы и управления Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 

1 
Smith A. Powers of the Mind [Сила разума]. New York: Random House, 1975. 
418 p. P. 20.

2 
Охотский Е.В. Государственное управление в кризисной ситуации: Доклад 
на секции IV Конвента РАМИ (г. Москва, МГИМО(У) МИД России, 
25.04.2014). М., 2014. С. 3–5.

Федерации. Учебник выстроен на основе авторской (в соавторстве) 
программы 2023 года, утвержденной кафедрой государственного 
и муниципального управления факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте Российской Федерации.

Настоящее издание1 основано также на многолетнем авторском 

мониторинге и анализе выявляемых феноменов, устойчивых процессов и закономерностей в сфере государственного управления — 
по России и по ряду других государств мира (Аргентина, Беларусь, 
Бельгия, Бразилия, Испания, Италия, Казахстан, Канада, Китай, 
Португалия, США, Украина, Финляндия, Франция, Швейцария, 
Южная Корея, Япония и др.), по линейке направлений (наука и прикладная аналитика, культура, образование, спорт, здравоохранение, 
военно-техническая сфера, семейная политика, сфера охраны нравственности несовершеннолетних и нравственного их воспитания, 
межнацио нальные отношения, государственно-конфессио нальные 
отношения, сфера миграции, сфера демографии и др.).

В рамках авторского замысла настоящего учебника намеренно 

предполагалась необходимость столь обильного употребления в нем 
цитирований, упоминаний и отсылок (хотя это и не совсем типично 
для сегодняшних подходов в создании учебников, но вполне согласуется с иностранными подходами в немалом числе случаев). Автор 
учебника обоснованно счел это совершенно необходимым и оправданным2.

1 
Текст настоящего учебника в некоторой степени (в существенно переработанном и дополненном виде) составили (помимо многих новых материалов) тексты научных публикаций автора в научных журналах: «Административное право и процесс», «Право и образование», «Государственная 
служба», «Вопросы культурологии», «Юридическая техника: Ежегодник», 
«Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД 
России», «Право и государство: теория и практика», «Аграрное и земельное право», «Ex Jure», «Пермский юридический альманах (ежегодный 
научный журнал)», «Платон», «Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», «Право и управление. XXI век», «Стандартизация военной 
техники», «Вестник гражданского процесса», «Advances in Law Studies», 
«Годишник на Департамент “Публична администрация” на Нов български 
университет» (Ежегодник факультета публичной администрации Нового 
болгарского университета, г. София, Болгария) и др. В этой связи автор выражает свою глубокую признательность издателям и главным редакторам 
этих научных журналов.

2 
Общие обоснования см. здесь: Понкин И.В., Лаптева (Редькина) А.И. Цитирование как метод сопровождения и обеспечения научного исследования.  

Закладывается следующая тематическая раскладка в рамках 

дисциплины «Теория государственного управления» («Теория и механизмы современного государственного управления»):

Тема 1. Понятие, предмет и метод теории государственного управ
ления. Предметно-объектная область и субъекты государственного 
управления. Понятия публичной власти, публичного управления 
и публичной политики, управленческой способности государства.

Тема 2. Эволюция теорий и концепций государственного управ
ления.

Тема 3. Система правового обеспечения государственного управ
ления. Место и значение правового регулирования в системе государственного управления.

Тема 4. Принципы государственного управления.
Тема 5. Цели, интересы, технологии и инструменты публичного 

управления.

Тема 6. Функцио  нальная структура, децентрализация и центра
лизация системы государственного управления.

Тема 7. Обеспечение и оценка эффективности публичного управ
ления и результативности государственных гражданских служащих.

Тема 8. Объективное и субъективное, типичное и уникальное, 

простое и сложное, прагматичное (материальное) и духовное, энтропийное и негэнтропийное в государственном управлении.

Тема 9. Государство как субъект управления. Общественные про
цессы и отношения как объекты публичного управления. Управленческие деятельность и технологии.

Тема 10. Государственно-частное партнерство.
Тема 11. Государственные и муниципальные услуги; государ
ственные функции; государственные работы.

Тема 12. Цифровое государство, электронное правительство, ин
формационное общество, цифровая экономика. Цифровые технологии, инструменты и решения в государственном управлении.

 М.: ИНФРА-М, 2019. 86 с.; Понкин И.В. Методология научных исследований и прикладной аналитики: Учебник. 4-е изд., доп. и перераб. В 2 т. Т. 1: 
Прикладная аналитика. (Правовая аналитика, государственно-управленческая аналитика, военная аналитика, развед-аналитика, инженерная аналитика, политическая аналитика, бизнес-аналитика). М.: Буки Веди, 2023. 
500 с. URL: https://moscou-ecole.ru/methodology4-1-2023/; Понкин И.В., 
Лаптева А.И. Методология научных исследований и прикладной аналитики: Учебник. 4-е изд., доп. и перераб. В 2 т. Т. 2: Научные исследования. 
М.: Буки Веди, 2023. 640 с. URL: https://moscou-ecole.ru/2023/06/29/
methodology_4-2_2023/.

Тема 13. Государственная служба как механизм государственного 

управления.

Тема 14. Особенности публичного управления мегаполисом. Осо
бенности управления территориальным развитием.

Тема 15. Модели публичного управления (древняя, традиционная 

(современная), новая, колониальная и другие). Концепты хорошего 
(надлежащего) и нового публичного управления.

Тема 16. Неопределенности, риски и ошибки в публичном управ
лении. Оперирование неопределенностями, рисками и ошибками 
в публичном управлении.

Тема 17. Дисфункцио нальность и несостоятельность государ
ственного управления. Дисфункцио  нальное государство. Несостоятельное государство.

Тема 18. Дефекты правового обеспечения государственного управ
ления. Инновационные публично-правовые режимы и инновационные регуляторные технологии и инструменты.

Тема 19. Международный, нацио нальный (общегосударственный), 

регио нальный и этнический компоненты в государственном управлении.

Тема 20. Современные технологии преодоления бюрократизма. 

Борьба с коррупцией.

Тема 21. Понятие и основы местного самоуправления. Особен
ности муниципального управления.

Тема 22. Подотчетность и подконтрольность в публичном управ
лении. Участие общества в публичном управлении.

Тема 23. Зарубежный опыт административно-правового обеспе
чения, планирования и реализации государственного управления.

Тема 24. Административная реформа в Российской Федерации.
Тема 25. Ценностные основания и этика государственного управ
ления.

Тема 26. Особенности государственного управления в условиях 

вой ны и в условиях чрезвычайного положения.

Тема 27. Сильное государство. Сильная система государственного 

управления.

В результате освоения дисциплины «Теория и механизмы со
временного государственного управления» в рамках направления 
подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация — магистр) и в рамках программ Master of Public 
Administration (а равно в рамках соответствующих программ специалитета юридической и (или) государственно-управленческой 
направленности) предусматривается, что обучающиеся будут:

знать

— содержание понятий, особенности природы и онтологии го
сударства и права, публичной власти, публичного управления, государственного управления, государственной политики, административного потенциала, процесса государственного управления;

— понятийно-категориальный аппарат и аппарат аксиом общей 

теории публичного управления;

— основные научные концепты, теории, наследие основных на
учных школ в сфере общей теории публичного управления;

— основные методы, технологии и инструментарии прикладной 

аналитической работы (в том числе правовой аналитики) в обеспечение и сопровождение государственного управления;

— современные и исторически предшествовавшие теории госу
дарственного управления, государства, власти и права;

— структуру, функции и компетенцию (предметы ведения и пол
номочия), процессуальные порядки деятельности органов государственного управления в Российской Федерации и за рубежом;

— виды, формы, принципы, методы, технологии и инструмен
тарии государственного управления;

— порядок разработки и принятия стратегических и иных 

уровней решений в государственном управлении; теоретические 
подходы к осуществлению стратегического управления в интересах 
общества;

— особенности и содержание проектно-ориентированного, 

процессно-ориентированного, функцио нально-ориентированного 
управления, риск-ориентированного управления, соответствующего 
нормативного правового регулирования и обеспечения в Российской 
Федерации и за рубежом;

— формы и методы планирования и организации работы органа 

публичной власти; современные приемы организации и управления 
коллективом и командными работами, работами организации; основные подходы к планированию и организации профессио нальной 
деятельности;

— формы, методы и технологии стратегического и иных уровней 

планирования, проектирования и программирования деятельности 
органа (органов) государственного управления; методы подготовки 
соответствующих документов;

— формы, методы и технологии осуществления контрольно
надзорной деятельности в государственном управлении;

уметь
— ориентироваться в организационных и правовых основах дея
тельности органов государственного управления; проводить срав

нительный анализ структуры, видов и особенностей деятельности 
органов государственного управления;

— применять полученные знания на практике, осуществлять 

управление проектами, формировать командные стратегии для достижения поставленной цели;

— обеспечивать осуществление контрольно-надзорной деятель
ности на основе различных подходов в государственном управлении;

— организовывать и осуществлять разработку и реализацию 

управленческих решений, в том числе в кризисных ситуациях;

— решать кадровые вопросы в процессе стратегического и иного 

государственного управления;

— разрабатывать организационную структуру, адекватную стра
тегии, целям и задачам, внутренним и внешним условиям деятельности органов публичной власти, государственных и муниципальных 
предприятий и учреждений;

— разрабатывать и осуществлять постановку целей государ
ственного управления и определять пути и способы их достижения;

— организовывать и осуществлять планирование, проектиро
вание и программирование деятельности органа (органов) государственного управления на различных уровнях; оценивать эффективность планирования профессио нальной деятельности в рамках 
государственного управления;

— диагностировать и анализировать социально-экономические, 

организационные и правовые проблемы; использовать знания при 
оценке современных социально-экономических процессов и процессов государственного управления;

— осуществлять научные и прикладные аналитические иссле
довательские работы по тематическому горизонту государственного 
управления;

— применять методы диагностики и прогнозирования при под
готовке и принятии управленческого решения;

— применять основные технологии и инструментарии управ
ления коллективом;

владеть
— методологией, технологиями и инструментариями прикладной 

аналитической работы (в том числе правовой аналитики) в обеспечение и сопровождение государственного управления;

— способами разработки, внедрения, реализации и оценивания 

управленческих решений в государственном управлении разного 
уровня;

— компетентностями и навыками выбора, применения и вали
дации инструментов диагностики нестандартной ситуации с целью