Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты

Государственное управление в России и зарубежных странах:
административноправовые аспекты

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2012

Л. Л. Попов, Е. В. Мигачева,
С. В. Тихомиров

Государственное
управление в России
и зарубежных странах:
административноправовые аспекты

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки Российской Федерации
Л. Л.  Попова

УДК 342.51(0)
ББК 67.401(100)
П58

Сведения об авторах:
Лев Леонидович Попов — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Елена Васильевна Мигачева — кандидат юридических наук;
Сергей Валентинович Тихомиров — кандидат юридических
наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

Попов Л. Л.
П58
Государственное управление в России и зарубежных странах: административноправовые аспекты :
монография / Л. Л. Попов, Е. В. Мигачева, С. В. Тихомиров ; под ред. Л. Л. Попова. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2012. — 320 с.

ISBN 9785917682891 (Норма)
ISBN 9785160056227 (ИНФРАМ)

Работа подготовлена на базе действующего законодательства с
учетом последних изменений, связанных с реорганизацией системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти. Книга написана в соответствии с учебным курсом административного права.
В рамках сравнительного правоведения проанализированы проблемы теории государственного управления в России и зарубежных
странах, сущность государственного управления как юридической категории и его отличия от понятия управления в других науках. Освещены проблемы осуществления государственноуправленческих функций органами исполнительной власти в Российской Федерации и
зарубежных государствах. Рассмотрены вопросы осуществления государственного управления в президентских и парламентских республиках и его особенности, а также механизм создания и деятельности административной юстиции.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и
факультетов, научных работников, сотрудников органов исполнительной власти, практикующих юристов и всех, кто интересуется вопросами государственного управления.

УДК 342.51(0)
ББК 67.401(100)

ISBN 9785917682891 (Норма)
© Попов Л. Л., Мигачева Е. В.,
ISBN 9785160056227 (ИНФРАМ)
© Тихомиров С. В., 2012

Предисловие

С общетеоретических позиций, выработанных российской школой административного права, административное
право призвано регулировать особую группу общественных
отношений, складывающихся по поводу реализации функций государственного управления. Сфера общественных
отношений, составляющих предмет науки административного права, в юридической науке обозначалась латинским
термином administratio (управление). Его нормы регулируют
общественные отношения управленческого характера.
В связи с этим административное право в юридической литературе называют управленческим правом или правом
управления.
Административное право Российской Федерации рассматривается в качестве самостоятельной отрасли права,
регулирующей общественные отношения в сфере государственного управления, т. е. государственной деятельности,
направленной на исполнение, претворение в жизнь положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемой Президентом РФ, Правительством РФ и иными органами исполнительной власти, а также другими
субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении нормативно определенных
функций путем использования принадлежащих органам
исполнительной власти государственновластных полномочий1.
Именно предмет административного права — исполнительнораспорядительная деятельность соответствующих

1 См.: Административное право России: учебник. М., 2010. С. 16—18;
Конин Н. М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб.
пособие. М., 2010. С. 10—12; и др.

органов государственной власти, или государственное
управление, отличает его от иных отраслей права.
Однако, как нами отмечалось в предыдущих работах по
проблемам государственного управления1, это базовое понятие административного права стало дискуссионным особенно в последнее время. Не последнюю роль в этом сыграло то, что в ряде работ, в том числе в учебниках по административному праву, утвердилась точка зрения, согласно
которой управление является функцией сложноорганизованных систем любой природы (биологических, экологических, технических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание
функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный
целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект
через соответствующий механизм управления. Следовательно, управление, в том числе государственное, имеет
универсальный характер, определяемый и характеризуемый чертами, которые позволяют рассматривать его во всех
науках, включая юридическую, с принципиально единых
позиций2.
Кроме того, в ряде работ по административному праву
делается вывод о том, что, поскольку в Конституции РФ не
употребляется понятие «государственное управление»,
а используется термин «исполнительная власть», понятие
«государственное управление» должно быть исключено из
лексикона юридической науки, в том числе науки административного права. В ряде учебников, учебных пособий,
монографий и статей по административному праву понятие
«государственное управление» не используется, а употребляется термин «исполнительная власть».

6
Предисловие

1 См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное
управление и исполнительная власть. М., 2011.
2 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.,
2004; Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 25—29;
и др.

В связи с этим, понимая важность анализа государственного управления как юридической категории, прежде всего
базовой категории административного права, в рамках данной работы мы проанализируем проблему становления и
развития теории государственного управления и административного права в России и зарубежных странах, а также сущности государственного управления как юридической категории и его отличий от понятия управления в других науках.
Другая важная проблема, которую мы рассмотрим в рамках данной работы, — осуществление управленческих функций президентом, правительством и другими органами исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных
странах, в частности вопросы государственного управления
в президентских и парламентских республиках.
Также мы остановимся на проблеме административной
юстиции в России и зарубежных странах. Административную юстицию в общем виде можно определить как систему,
предназначенную для рассмотрения в особом процессуальном порядке административных споров (дел) между физическими (юридическими) лицами и административными
органами в специальных административных судах, особых
структурных подразделениях в рамках органов исполнительной власти, судах общей юрисдикции, наделенных законом юрисдикцией по административным делам.
Также мы проанализируем перспективы развития в России административной юстиции.

Предисловие
7

Г л а в а I
Теория государственного управления
в России и зарубежных странах

§ 1. Сущность государственного управления
как юридической категории

В праве за каждым из юридических терминов кроется
определенное содержание, которое обозначает явление, отражающее определенный комплекс общественных отношений, получивший четкое правовое оформление. Это в полной мере относится и к государственному управлению.
Среди дисциплин, изучающих государство, конституционное право сосредоточивает главное внимание на его устройстве и организации. Наука административного права
концентрирует внимание на административной деятельности государства — государственном управлении, изучая задачи, организацию, формы этой деятельности и те законы,
которыми она регулируется1.
Рассматривая государственное управление как категорию юридической науки, необходимо отметить следующее.
Его сущность определяется тем, что государственное управление рассматривается с позиций наук теории государства
и права, конституционного и административного права в
неразрывной связи с осуществлением функций государства
и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации2.

1 См., в частности: Елистратов А. И. Административное право. М.,
1911; Ивановский В. В. Учебник административного права. 4е изд. Казань, 1911; Дерюжинский В. Е. Полицейское право. СПб., 1911; Тарасов Н. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву: в 3 т. М.,
1909. Т. 1; 1910. Т. 2; 1913. Т. 3; Елистратов А. И. Учебник русского административного права. Вып. 1 и 2. М., 1910, 1911.
2 См.: Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 6—8.

Из истории политической мысли известен ряд понятий
и определений государства, которые были сформулированы философами, теологами, теоретикамигосударствоведами, социологами, политическими и государственными деятелями — практиками1.
Государственная власть является формой политической
власти. Государственная власть возникает вместе с государством как организованная сила, обеспечивающая способность государства как властвующего субъекта подчинять
своей воле людей (подвластных), используя различные методы, в том числе метод принуждения.
Как отмечал российский юрист и философ И. А. Ильин,
важнейшим элементом любой социальной власти, без учета
которого невозможно понять ее природу и сущность отношений властвования, является воля. Власть означает, с одной стороны, передачу властвующим своей воли подвластным, а с другой — подчинение подвластных этой воле.
Факторы, определяющие многообразие форм организации государственной власти и государства, многочисленны. Аристотель называл три правильные (по его мнению)
формы государственного устройства: монархию, аристократию и политию. Монархию он рассматривал как власть
одного, аристократию — как власть немногих, политию —
как власть большинства. Еще в древнюю эпоху существовали монархии и республики, причем и демократические
(Афины), и аристократические (Спарта). Распространенной формой правления в странах Древнего Востока была
монархия в виде восточной деспотии. В Средние века и Новое время также существовали государства с разнообразными формами правления — республики раннефеодальные,
сословнопредставительные и др. Значительно осложнились формы государства в Новейшее время2.

§ 1. Сущность государственного управления как категории
9

1 См.: Радько Т. Н. Теория государства и права: учеб. пособие. М.,
2001. С. 11—13.
2 См.: Ильин И. А. Теория права и государства. 2е изд. / под ред. и
с биограф. оч. В. А. Томсинова. М., 2008. С. 18—32.

По мнению И. А. Ильина, любое государство есть единство его сущности, содержания и формы. Чтобы оно активно функционировало, чтобы качественно и слаженно действовал его механизм, требуется четко организованная государственная власть. Форма государства есть не отвлеченное
понятие, не политическая схема, безразличная к жизни народа, а строй жизни, живая организация власти народа.
И. А. Ильин считал важным, чтобы народ понимал свой
жизненный строй, умел организовываться, уважал законы
этого строя и вкладывал свою волю в данную организацию1.
В теории государства и права представлено следующее
определение государства: это организация политической
суверенной власти, осуществляющая управление социальными, экономическими, политическими, духовными процессами жизни общества. В рамках теории государства и
права анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. Под
функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение2.
Функции государства — это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в функциях проявляются сущность
конкретного государства, его природа и социальное назначение. Содержание функций показывает, чтоделает данное
государство, чем занимаются его органы и преимущественно какие вопросы они решают. Как основные направления
деятельности государства они не должны отождествляться с
самой деятельностью или отдельными элементами этой
деятельности. Функции призваны отражать ту деятельность

10
Глава I. Теория государственного управления

1 См.: Ильин И. А. О государственной форме // Современное государство и право. 1991. № 11.
2 См.: Общая теория государства и права: академ. курс: в 2 т. / под ред.
М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 1. С. 197—199.