Проактивность государственных услуг: потенциал, риски и правовые условия успеха

| Издательский дом ДЕЛО |

Москва | 2023

Э.В. Талапина, В.Н. Южаков,  
Д.Ю. Козяр (Двинских),  
А.А. Ефремов, И.А. Черешнева

Проактивность 
государственных  
услуг: потенциал,  
риски и правовые 
условия успеха

УДК 342.7
ББК 67.400.7
     П78 

Рецензенты

Миронова А. А. —  руководитель направления Центра  
разработок «Государство для людей» Аналитического  
центра при Правительстве РФ, канд. социол. наук

Черемисинова М. Е. —  старший научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства,  
зав. Центром научных изданий Института законодательства  
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, канд. юрид. наук

Талапина, Э. В., Южаков, В.Н. и др.
Проактивность государственных услуг: потенциал, риски и правовые условия успеха / Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, Д. Ю. Козяр (Двинских), А. А. Ефремов, И. А. Черешнева. —  Москва: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2023. — 
202 с. — ISBN 978-5-85006-478-5

В книге описан проактивный подход к оказанию госуслуг, дана оценка 
его внедрения в России и предложены решения в области правового регулирования данного вопроса, позволяющие учесть интересы граждан в сфере 
защиты персональных данных, с одной стороны, и обеспечить выполнение 
госфункций —  c другой.
На основе классификации правовых режимов сформулированы предложения по формированию правовой модели обработки данных в интересах 
предоставления проактивных государственных услуг с учетом разноуровневых изменений в системе правового регулирования. Особенностью предлагаемой модели является то, что она учитывает как активные намерения 
органа, предоставляющего услугу, так и субъективные права заявителя —  обладателя данных.
Внедрение проактивного режима оказания государственных услуг следует рассматривать и как отдельное направление, требующее системного 
правового подхода, включая коррекцию общего правового фона в интересах 
продвижения цифровизации (урегулирование понятия и режима обработки 
больших данных), и как более четкую реформу законодательства об оказании 
государственных услуг.

УДК 342.7
ББК 67.400.7
ISBN 978-5-85006-478-5

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2023

П78

Содержание

Введение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Проактивные услуги как ударная сила цифрового 
государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2. Проактивность: понятие и типы проактивных 
государственных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

3. Проактивные государственные услуги в России 
и за рубежом  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Пенджаб: проактивные решения в борьбе с коррупцией . . . . 25
Эстония: как приблизить госуслуги к людям . . . . . . . . . . . 26
Тайвань: стратегия перехода к проактивному государству.  .  . 39
ЕАЭС: что внедряют соседи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Россия: «Государство для людей» (отечественный путь  
перехода к проактивным госуслугам) . . . . . . . . . . . . . . . 50

4. Мелкая моторика проактивного режима . . . . . . . . . . 63
Что должно уметь проактивное государство . . . . . . . . . . . 63
Чему нужно учиться для оказания проактивных госуслуг. . . . 80
Упражнения для мелкой моторики:  
как развить проактивные навыки государства . . . . . . . . . . 86

5. Не хлебом единым: что кроме развитых  
компетенций требует проактивный режим? . . . . . . . . .113
Ни нашим ни вашим: как проактивный режим заставляет 
выбирать между частной жизнью и госфункциями . . . . . . 113
Что такое информационное самоопределение  
и почему оно важно для становления правовых  
основ проактивных государственных услуг .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 114

Способен ли гражданин самостоятельно определять  
уровень проникновения государства в частную жизнь?  . . . 128
Информационное самоопределение и новые границы  
частной жизни .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 136

6. Новая правовая модель проактивного режима оказания 
государственных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141
Матчасть: понятие правового режима обработки данных . . 141
Дифференциация правовых режимов обработки данных для 
оказания проактивных государственных услуг.  .  .  .  .  .  .  .  . 149
Правовые аспекты обработки данных при оказании  
проактивных государственных услуг физическим  
и юридическим лицам, индивидуальным  
предпринимателям и самозанятым . . . . . . . . . . . . . . . 156
Концепция правового регулирования проактивного  
режима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187

Введение

В современном мире набирает популярность концепция проактивного государства, которое в упреждающем порядке удовлетворяет потребности своих 
граждан. Происходит это при активном использовании (и во многом благодаря) цифровых технологий  обработки больших данных, автоматизированных систем принятия решений и др. 
Особенно ярко это ощущается в сфере госуслуг, 
которые государство может предоставлять в упреждающем режиме. В нашем исследовании мы определили такие госуслуги как проактивные. По содержанию они являются классическими, однако режим 
их оказания принципиально новый – они сформированы на основе валидных (достоверных) данных 
государственных реестров, подготовлены заблаговременно к моменту поступления или пролонгации 
ранее сделанной заявки на их предоставление и оказываются в момент вступления в силу этой заявки 
вследствие наступления определенного жизненного события. 
Несмотря на имеющийся опыт оказания подобных услуг, процесс предоставления государственных 
услуг в упреждающем (проактивном) режиме нормативно не урегулирован, а его концептуальные основы практически не исследованы. 

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков и др.

Решение данных на первый взгляд утилитарно- нормотвор
ческих задач на самом деле связано с глубоким организационным и философским переосмыслением уровня погружения государства в неприкосновенные ранее аспекты частной жизни. 
Неаккуратное отношение к регулированию сфер, где благодаря новым технологиям граждане получают возможность более 
удобного взаимодействия с государством, но при этом лишаются контроля над приватной информацией, может привести 
к накопительному размыванию прав граждан на частную жизнь, 
и решение таких проблем постфактум станет фактически невозможным. 
Целью настоящей монографии авторы полагают освещение 
феномена проактивного, или упреждающего, оказания госуслуг, 
состояние его реализации в России и выдвижение идей правового регулирования этой новой для привычной реальности сферы. 
В процессе изложения мы осветим ряд теоретических, концептуальных и практических аспектов проактивного оказания госуслуг, позволяя читателю глубже погрузиться в тематику и найти 
ответы на следующие вопросы:

1) Что понимают под проактивным режимом оказания государственных услуг, что отличает его от классического реактивного режима и чем он полезен гражданам и государству?
2) Как проходит внедрение проактивных технологий в России 
и мире и насколько отечественные органы государственной 
власти (ОГВ) готовы к их внедрению? С какими проблемами государство сталкивается в процессе перехода к упреждающим технологиям и какие шаги нужно предпринять, 
чтобы их нивелировать? 
3) Почему персональная и частная информация становится 
крайне чувствительной темой для внедрения проактивных 
технологий? Где пролегает новая граница между частной 
жизнью и исполнением государственных функций и почему информационное самоопределение становится критическим рубежом в защите частной жизни? 
4) Какая правовая архитектура позволит равным образом защитить права человека на частную жизнь и обеспечить до

Проактивность государственных услуг

ступ государства к персональным данным в степени, достаточной для реализации возможности предоставлять услуги 
в проактивном режиме?

Новизна положений, изложенных в книге, определяется отсутствием сложившегося регулирования процесса предоставления 
государственных услуг в упреждающем (проактивном) режиме, 
а также практической неисследованностью концептуальных основ данного процесса. Предлагаемый материал полезен для разработки соответствующего направления государственной политики в области цифрового государственного управления и для 
формирования системного представления о проактивном режиме оказания госуслуг, в свете чего может быть интересен как для 
специализированных органов государственной власти, так и для 
широкого экспертного и академического сообщества. 

1. Проактивные услуги  
как ударная сила цифрового 
государственного управления

Роль государства в процессе перманентных административных реформ постоянно меняется. Правительство обретает новые функции и утрачивает некоторые старые, однако незыблемым ожиданием 
остается повышение эффективности предоставления государственных услуг. Цифровое государственное управление как нельзя лучше отвечает общественным запросам в этой части. 
Растет потребность в продолжении поиска пути 
повышения производительности труда при одновременном удовлетворении потребностей граждан. 
Возрастает спрос на использование странами выделенных на цифровизацию ресурсов все более эффективным образом. В государственном секторе укрепляется важность удобного предоставления услуг, 
а для будущего государственного сектора именно 
проактивное электронное управление имеет самые 
реальные перспективы. 
С точки зрения последних представлений о проактивности можно говорить о том, что к органам 
государственной власти все чаще предъявляются 
требования о продвижении государственных услуг к гражданам в противовес исходящей от граждан инициативы по получению услуги. Гражданин 

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков и др.

не должен обращаться за информацией или получением государственной услуги к органам государственной власти, напротив, последние должны упреждающе (проактивно) и беспрепятственно предоставлять услуги гражданину [1]. Например, 
проактивная услуга может быть «запущена» при наступлении 
определенного жизненного обстоятельства (вступление в брак, 
рождение ребенка или открытие нового бизнеса). 
При этом, основываясь на теории жизненного цикла, предполагается, что граждане планируют свои действия и поведение 
на протяжении всей жизни (жизненного цикла), а также помимо 
прочих факторов учитывают свои потребности и нужды в зависимости от возраста [2]. В экономике эта теория помогает спрогнозировать взаимосвязь между уровнем благосостояния и пенсионными накоплениями. Кроме того, в зарубежных исследованиях 
отмечается, что жизненные обстоятельства (например, вступление в брак или развод, рождение ребенка, покупка нового недвижимого имущества или продажа старого) – это такие ситуации, 
при которых людям необходимы разнообразные государственные услуги. В свою очередь к бизнес- событиям относятся такие 
ситуации, когда субъекты предпринимательской деятельности, 
включая самозанятых граждан, взаимодействуют с публичными 
службами или органами государственной власти (например, подача налоговой декларации, получение разрешения на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности) [3]. 
Когда мы говорим о проактивности, то имеем в виду превентивность, или опережение,  что-то, относящееся к будущему, 
в противовес реактивности, под которой подразумевается ответ 
или обратная реакция на  что-либо [4]. При этом единое и общепризнанное понятие проактивной государственной услуги отсутствует в том числе ввиду того, что концепция проактивности в контексте государственного сектора изучена недостаточно.