Налогово-бюджетное планирование в Российской Федерации

Е.В. БОРОВИКОВА
НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНОЕ 
ПЛАНИРОВАНИЕ 
В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Второе издание, переработанное и дополненное
Рекомендовано в качестве учебного пособия 
 
для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлениям подготовки 38.04.01 «Экономика»,
38.04.08 «Финансы и кредит», 41. 04.02 «Регионоведение России» 
(квалификация (степень) «бакалавр»)
Москва 
ИНФРА-М
2024

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11
УДК	 336.2(075.8)
ББК	 65.261я73
	
Б83
Р е ц е н з е н т ы: 
д.э.н., профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации И.Д. Мацкуляк;
д.э.н., профессор А.В. Руднев 
Б83
Боровикова Е.В.
Налогово-бюджетное планирование в Российской Федерации : учебное пособие / Е.В. Боровикова. — 2-е изд., перераб. 
и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2024. — 164 с. — (Высшее образование: Магистратура).
ISBN 978-5-16-010329-7 (print)
ISBN 978-5-16-102279-5 (online)
В учебном пособии изложены вопросы организации и методологии 
налогово-бюджетного планирования в Российской Федерации, применения и трансформации различных методов и инструментов планирования на этапах реформирования бюджетного процесса, в условиях 
экономического кризиса. Раскрыты особенности планирования ресурсов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, зарубежных странах. Прокомментированы приоритеты налоговой 
и бюджетной политики, подходы к оценке и управлению бюджетными 
рисками, финансовым состоянием территорий, разработке бюджетной 
стратегии по развитию государственно-частного партнерства и финансированию инноваций. 
Для студентов, обучающихся по направлениям магистратуры «Г
осударственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит», 
«Регионоведение России», а также аспирантов и преподавателей, специалистов системы государственного и муниципального управления.
ББК 65.261я73
©  Боровикова Е.В., 2011, 2015
ISBN 978-5-16-010329-7 (print)
ISBN 978-5-16-102279-5 (online)
Подписано в печать 25.03.2015. 
Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Печать офсетная.
Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 10,25.  
ПТ20.. 
Цена свободная.
ТК 151050-484577-250315
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru     http://www.infra-m.ru

ВВЕДЕНИЕ
Одним из неотъемлемых видов деятельности государства выступает деятельность по подготовке проекта бюджета, его рассмотрению 
и утверждению. На этих этапах разрабатываются важнейшие прогнозные финансовые документы, определяющие ресурсы для решения задач социально-экономического развития страны. Объективность 
и достоверность налогово-бюджетного планирования обеспечивает 
возможность мобилизации реально достижимых в кратко- и среднесрочном периодах объемов налоговых и неналоговых доходов, применения стимулирующих налоговых механизмов, комплексного 
исполнения мероприятий целевых программ и направлений бюджетной политики. Приоритетной задачей в настоящее время также 
становится завершение реформирования бюджетного процесса, 
окончательного закрепления на всех уровнях бюджетной системы 
стратегического налогово-бюджетного планирования, осуществляемого в соответствии с научно обоснованной методологией, синтезирующей в себе приемы и инструменты лучшей практики управления финансами.
Экономический кризис, обострившийся в Российской Федерации в 2008 г., обусловил потребность в применении дополнительных к уже существующим механизмов налогово-бюджетного регулирования в экономике, включая уровень субъектов Федерации 
и муниципальных образований, необходимость пересмотра реализуемой экономической политики и ее отдельных направлений, включая промышленную, налоговую, аграрную, финансово-кредитную 
и др. При этом опыт антикризисного управления с использованием 
прежде всего бюджетных ресурсов следует рассматривать как весьма 
ценный и уникальный для Российской Федерации на фоне международного. В учебном пособии раскрыты действия Правительства 
Российской Федерации, меры органов власти в регионах и на местах, 
ставшие яркими примерами планирования и распределения ресурсов 
в условиях повышенного риска и финансовой неустойчивости. 
С 2011–2012 гг. можно говорить об очередном этапе в эволюции 
системы бюджетного планирования, отличительными мерами которого становятся меры по дальнейшему развитию программно-целевых 
методов планирования и управления в бюджетной сфере, созданию 
интегрированной среды стратегического бюджетного планирования 
и прогнозирования, подкрепленного наиболее прогрессивным инструментарием реализации регулирующих воздействий государства 
на экономику.
3

В целом же материал учебного пособия раскрывает методологию 
налогово-бюджетного планирования в Российской Федерации, в основу которой положены законодательные нормы, концептуальные 
и программные положения по совершенствованию бюджетного процесса и инновационному развитию.
Пособие включает введение, три основные главы, глоссарий, список литературы, наиболее полезной по данной проблематике. Каждый параграф внутри главы завершается совокупностью контрольных вопросов, предназначенных для самостоятельной работы 
при изучении материала. Данное пособие отличается тем, что интегрирует вопросы методологии планирования бюджетных доходов 
и расходов на всех уровнях бюджетной системы, включая эволюционный аспект методологии данного вида деятельности, управления 
бюджетными ресурсами в период кризиса. Изложены теоретические 
разработки по проблемам мониторинга бюджетных рисков, финансового состояния территорий, организации и финансирования государственно-частного партнерства в целях перехода к инновационной 
модели обеспечения конкурентоспособности российской экономики. При подготовке текста учебного пособия были использованы 
данные по Московской области, Каширскому муниципальному 
району, другим субъектам Российской Федерации и административно-территориальным образованиям, что позволило объединить 
теоретические основы исследуемых проблем с практическим опытом 
их разрешения.
Дисциплины, посвященные вопросам налогообложения и реформирования налоговой системы, оптимального распределения 
бюджетных ресурсов по целям и задачам, интеграции потенциала 
государственного и предпринимательского секторов при решении 
проблем технологической модернизации российской экономики 
и развития социальной сферы, становятся наиболее востребованными при подготовке слушателей по целому ряду направлений магистратуры: «Финансы и кредит» и «Регионоведение России» (для 
преподавания дисциплин вариативной части профессионального 
цикла), «Государственное и муниципальное управление» (в рамках 
курса «Экономика общественного сектора», дисциплин вариативной 
части профессионального цикла).
Настоящее учебное пособие подготовлено в соответствии с требованиями второго поколения Государственных образовательных 
стандартов высшего профессионального образования. Издание рекомендуется слушателям при изучении следующих курсов: «Бюджетное планирование в условиях изменений», «Бюджетный процесс 
в Российской Федерации», «Бюджетная система и бюджетно-налоговая политика», а также при проведении занятий по дисциплинам, 
связанным с изучением регулирующих механизмов и финансово4

экономических отношений, сложившихся в бюджетной системе 
России.
 Материал учебного пособия представляет интерес для аудитории, 
проходящей подготовку по программам Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в сфере налогово-бюджетных отношений и управления по результатам. Поскольку издание включает прикладные 
основы методики и технологии планирования, применения налогового и бюджетного законодательства, оно может послужить полезным источником для органов государственного и муниципального 
управления, финансового планирования и контроля.

Глава 1.	
Роль налогово-бюджетного 
планирования в реализации 
бюджетной политики  
в Российской Федерации
1.1.	
Понятийный аппарат налогово-бюджетного 
планирования
Планирование выступает необходимым компонентом научно 
обоснованного бюджетного процесса, без которого действия органов 
государственной власти и местного самоуправления будут носить 
характер реагирования на изменения в экономике и общественной 
жизни. Задачи налогово-бюджетного планирования состоят в обеспечении возможности рассмотрения и достоверной оценки альтернативных вариантов достижения экономических и социальных целей, проведении эффективной бюджетной политики.
Логика планирования является основой выработки стратегии социально-экономического развития страны, ее субъектов и муниципальных образований на среднесрочный и долгосрочный периоды, 
а также составления проектов бюджетов всех уровней на предстоящие годы. Наряду с понятием «планирование» используется категория «прогнозирование», которая имеет ряд принципиальных отличий, разграничивающих эти виды деятельности. План предполагает 
определение количественных параметров, для достижения которых 
принимаются управленческие решения. План чаще всего обязателен 
к исполнению и утверждается, например, в качестве закона с установленными сроками действия. Он имеет форму документа, строго 
регламентируемую какими-либо положениями. Прогноз же может 
не иметь специальной формы. Он является основой для анализа 
и дальнейшей работы по подготовке наиболее реалистичных планов, 
программ развития. Кроме того, для такого плана, как бюджет, предусмотрены виды бюджетных правонарушений, закрепленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Отклонение же фактически полученных значений или ситуации в целом от прогноза не 
связано с приведением в исполнение штрафных и иных санкций.
Подчеркивая особенности бюджета как плана, необходимо обратить внимание на его природу: бюджет является одновременно экономической, финансовой и правовой категорией. Поскольку в основе бюджетных отношений лежат экономические отношения по 
поводу формирования и использования денежных средств в масштабах государства, субъекта Федерации или муниципального обра6

зования, его можно рассматривать как экономическую категорию. 
Как специальный документ системы финансового планирования 
бюджет выступает финансовой категорией, связанной с движением 
финансовых ресурсов. Наконец, утверждаемый в форме закона бюджет имеет правовую природу, его исполнение обязательно по объемам и срокам.
Подготовленные в ходе бюджетного планирования финансовые 
документы в начале отчетного периода представляют собой систему 
формализованных ожиданий о предстоящих расходах и мобилизуемых доходах. В конце отчетного периода показатели бюджета используются как измерители достигнутых результатов, а в случае применения технологии бюджетирования или иных методов, позволяющих 
оценить эффективность бюджетного процесса, налогово-бюджетные 
отношения становятся источником информации об эффективности 
механизмов бюджетного регулирования, управления общественными 
финансами в целом.
Э.А. Уткин отводит планированию весьма значительную роль. 
По его мнению, «роль планирования в жизни общества, его отдельных подсистем и элементов определяется положением, которое 
планирование занимает в системе управления»1. Поскольку процесс 
управления связан с подготовкой и принятием управленческого решения, он неотделим от деятельности по планированию. Именно 
в ходе планирования ведется работа по определению генеральной 
цели деятельности, ее задач, методов их решения, сроков и ответственных исполнителей. Таким образом, планирование закладывает 
фундамент управленческой стратегии и исполняет функцию центрального звена в системе управления. К подобному выводу приходит 
ряд авторов. При рассмотрении более конкретной модели управления — стратегического менеджмента О.Д. Волкогонова и А.Т
. Зуб 
выделяют планирование стратегии в качестве одного из основных 
шагов или этапов деятельности, связанного с серьезной аналитической работой2.
Следовательно, планирование как центральное звено системы 
управления выступает в роли инструмента реализации политики 
государства, его отдельных субъектов и в условиях рыночной экономики.
Планирование в целом и налогово-бюджетное планирование 
в частности имеют общую теоретическую базу и основываются на 
общих принципах, общей методологии, включающей определенные 
методы разработки планов, программ, прогнозов и т.д. Однако на1	
Уткин Э.А. Финансовый менеджмент: Учебник для вузов. — М.: Зеркало, 
1998. С. 17.
2	
Волкогонова О.Д., Зуб А.Т. Стратегический менеджмент: Учебник. — М.: 
ФОРУМ: ИНФРА-М, 2004. С. 11.
7

логово-бюджетное планирование, несомненно, имеет свою специфику, складывавшуюся не одно десятилетие. Изучение эволюции 
этой функции управления показывает, что план как система экономических мероприятий в хозяйстве (крупном или мелком) возник 
вместе с появлением разделения и кооперации труда и служит программой хозяйствования на определенный период времени.
С заметным вкладом в развитие планирования связаны 20-е годы 
XX столетия в России. Плановой экономике должен был соответствовать орган, координирующий развитие народного хозяйства. 
В 1917 г. таким органом стал Высший совет народного хозяйства, 
ставший позднее центром управления и планирования промышленности.
Планирование в тот период носило долгосрочный характер, 
и первым подобным планом был план ГОЭЛРО (Государственный 
план электрификации России). Он интегрировал ряд методов, включая программно-целевой метод, а также методы экспертных оценок, 
экстраполяции, балансовый метод. Многие из них позднее получили 
широкое применение. Доминирующим методом в командно-административной экономике оставался балансовый. С1928 г. предпочтение отдавалось пятилетним планам развития народного хозяйства.
Теоретики 20-х годов прошлого столетия Н.Д. Кондратьев и В.Н. Базаров в качестве отправного пункта методологии рассматривали так 
называемые генетические и целевые начала плана, отдавая предпочтение методам экстраполяции.
В эпоху СССР научные достижения в сфере планирования обеспечены исследованиями В. Леонтьева и Л.В. Канторовича. Ими были 
разработаны модель «затраты—выпуск», а также локальные оптимизационные модели, требующие автоматической обработки данных 
и применения электронно-вычислительных машин.
В условиях централизованного управления экономикой принципиальные основы бюджетного планирования как составной части 
финансового планирования (единство бюджетного и народнохозяйственного планирования, сочетание отраслевого, ведомственного 
и территориального планирования ресурсов, соблюдение режима 
экономии, бюджетно-целевое направление бюджетных средств 
и др.) оставались преимущественно неизменными.
Главной особенностью финансового планирования в прошлом 
нашей страны была масштабность планируемых объектов и законодательная сила плана, что являлось гарантией выполнения финансовых планов экономического и социального развития хозяйства 
страны и его отраслей. Формой перспективного финансового планирования были пятилетние планы с разбивкой по циклам, равными 
году. Все финансовые планы составлялись на основе заданий. Система финансовых и бюджетных планов определялась государственным 
8

устройством, при котором формировался единый государственный 
бюджет СССР
. Финансовые планы разрабатывались в разрезе двух 
сфер: сферы материального производства и непроизводственной 
сферы.
В современной экономике разрабатывается совокупность документов, каждый из которых в разной степени детализирует направления реализации целей социально-экономического развития 
(табл. 1). Составление указанных документов осуществляется как на 
федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.
Та б л и ц а  1
Формализованная основа финансово-бюджетного планирования  
в Российской Федерации
Вид документа
Пример из практики планирования
Сводный финансовый баланс Российской Федерации 
(ст. 175 Бюджетного кодекса Российской Федерации)
Стратегия 
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (Указ Президента РФ от 12.05.2009 
№ 537)
Концепция 
Концепция внешней политики Российской Федерации 
(утв. 12.07.2008 № Пр-1440); Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 
2025 года (Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351)
Сводный 
финансовый 
баланс 
Прогноз 
Прогноз социально-экономического развития города 
Москвы на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов (http://budget.mos.ru/forecast)
Среднесрочный 
финансовый 
план 
Среднесрочный финансовый план Московской области 
на 2013–2015 годы (Постановление Правительства Московской области от 19.09.2012 № 1188/35)
Бюджет 
Федеральный бюджет на 2014 год и плановый период 
2015 и 2016 годов (Федеральный закон от 02.12.2013 
№ 349-ФЗ); Бюджет г. Москвы на 2014 год и плановый 
период 2015 и 2016 годов (Закон г. Москвы от 18.12.2013 
№ 70)
Программа 
Федеральные целевые программы: «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 годы», «Дети России 
на 2007–2010 годы» (Федеральный закон от 02.12.2009 
№ 308-ФЗ); долгосрочная целевая программа Московской области «Архивы Подмосковья на 2009–2011 годы» 
(Постановление Правительства Москвы от 05.08.2008 
№ 635/29)
Бюджетный 
прогноз 
Новый документ долгосрочного характера, введенный 
Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ 
9

Финансово-бюджетное, налоговое планирование характерно 
также и для микроуровня, т.е. для уровня хозяйствующих субъектов. 
Однако в этом случае его субъектами выступают различные организации, а объектом — финансово-экономические отношения, складывающиеся в процессе предпринимательской деятельности и исполнения обязанностей налогоплательщика.
Позиции современных авторов на содержание категорий «бюджетное планирование» и «налоговое планирование», а также на состав методологии планирования имеют свои особенности. Точка 
зрения Л.А. Дробозиной такова: «Бюджетное планирование — это 
планомерное распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и национального дохода в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета»1.
Г.Б. Поляк определяет бюджетное планирование как совокупность мероприятий, направленных на формирование и обоснование 
показателей доходов и расходов бюджетов всех уровней.
Он считает, что «финансовое планирование включает определение объема денежных средств и их источников, выявление резервов роста доходов, экономии расходов, установление оптимальных 
пропорций между централизованными и децентрализованными 
фондами и другие показатели, а также повышение эффективности 
использования финансовых ресурсов. Бюджетное планирование является основным элементом финансового планирования. Происходит двустороннее движение информации из финансовых планов 
в бюджеты и обратно с обязательным анализом полученных расчетов 
данных»2. Следуя логике соотношения финансовых планов в системе 
управления государственными и муниципальными финансами, подчеркнем, что налоговое планирование нужно рассматривать как самостоятельный процесс. Одновременно оно представляет собой 
и часть бюджетного планирования, в результате которого формируется план налоговых доходов бюджета.
По мнению О.В. Врублевской и М.В. Романовского, планирование бюджетных доходов — это комплексный и многофакторный 
процесс разработки общей структуры и объемов доходов бюджета на 
очередной финансовый год и перспективу. Налоговое планирование 
трактуется ими как процесс разработки экономически обоснованных 
качественных и количественных параметров предполагаемых налоговых поступлений в бюджет3.
1	
Дробозина Л., Константинов Ю., Окунева Л. Общая теория финансов. — М.: 
Банки и биржи: ЮНИТИ, 1999. С. 164.
2	
Поляк Г.Б. Финансово-бюджетное планирование: Учебник. — М.: Вузовский учебник, 2007. C. 87–89, 98.
3	
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. — М.: Юрайт-Издат, 2005. C. 233–235.
10