Противодействие коррупции и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

Федеральная служба по гидрометеорологии 
и мониторингу окружающей среды 
Институт повышение квалификации  
руководящих работников и специалистов 

О. Е. Ломакин, А. К. Марков, Е. Е. Можаев 

Противодействие коррупции  
и антикоррупционная экспертиза  
нормативных правовых актов 

Учебное пособие 

Москва 
2022 

 Л74 

Рекомендовано Ученым советом Федерального государственного бюджетного 
образовательного учреждения дополнительного профессионального  
образования «Институт повышения квалификации руководящих работников 
и специалистов» для обучающихся по дополнительным профессиональным 
программам «Экономика», «Менеджмент», «Управление персоналом»,  
«Государственное и муниципальное управление»  
(протокол № 6 от 04 августа 2022 года) 

Рецензенты: 
Мумладзе Р. Г., д-р экон. наук, проф., Заслуженный деятель 
науки Московской области; 
Васильева И. В., д-р экон. наук, доц., Заслуженный деятель 
науки Московской области 

Ломакин, О. Е. 

Л74     Противодействие коррупции и антикоррупционная 

экспертиза нормативных правовых актов : учебное   
пособие / Ломакин О. Е., Марков А. К., Можаев Е. Е. —  
Москва : Директ-Медиа, 2022. — 268 с. 

ISBN 978-5-4499-3388-1 

В учебном пособии излагаются исходные положения законодательства и научных работ о противодействии коррупции и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов.  
Материалы учебного пособия предназначены для системы дополнительного профессионального образования руководителей и 
специалистов Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также могут быть использованы при 
проведении антикоррупционной экспертизы локальных нормативных актов и иных документов в организациях, подведомственных 
Росгидромету. 

ISBN 978-5-4499-3388-1    © Ломакин О. Е., Марков А. К., Можаев Е. Е., текст, 2022 

© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2022 

УДК 328.185:340.68(075) 
ББК  67.401.02я7+67.022.14я7

УДК 328.185:340.68(075) 
ББК  67.401.02я7+67.022.14я7

Содержание 

Введение ................................................................................................................................... 5 
§ 1. Природа коррупции  как социально-правового явления .................... 8 
1.1. Понятие, признаки и виды коррупции .................................................... 8 
1.1.1. Понятие коррупции ................................................................................ 8 
1.1.2. Признаки коррупции ........................................................................... 11 
1.1.3. Виды коррупции ..................................................................................... 13 
1.2. Коррупция: исторический анамнез ......................................................... 16 
1.2.1. Коррупция: ретроспектива .............................................................. 16 
1.2.2. Исторические аспекты коррупции в России ........................ 19 
1.3. Причины коррупции ......................................................................................... 25 
1.4. Психология коррупции .................................................................................... 29 
§ 2. Основные направления  государственной политики 
в области  противодействия коррупции .............................................................. 37 
2.1. Нормативно-правовые акты и обеспечение 
противодействия коррупции в Российской Федерации ...................... 37 
2.1.1. Федеральный закон  «О противодействии 
коррупции» ............................................................................................................ 37 
2.1.2. Национальная стратегия  противодействия 
коррупции............................................................................................................... 39 
2.1.3. Национальный план противодействия коррупции ......... 44 
2.1.4. Профилактика коррупции ................................................................ 47 
2.1.5. Ответственность за коррупционные 
правонарушения ................................................................................................. 50 
2.1.6. Международное сотрудничество Российской  
Федерации в сфере противодействия коррупции ........................... 64 
2.2. Зарубежный опыт  противодействия коррупции ........................... 67 
§ 3. Антикоррупционная экспертиза  нормативных правовых 
актов и их проектов .......................................................................................................... 77 
3.1. Основные положения законодательства  и научных работ  
об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых  
актов и проектов  нормативных правовых актов .................................... 77 

3 

3.2. Понятие алгоритма антикоррупционной  экспертизы 

нормативных правовых актов ............................................................................. 84 

3.3. Определение всех норм права в исследуемом нормативном 

правовом акте ................................................................................................................ 86 

3.4. Определение в каждой норме права наличия или  

отсутствия каждого из коррупциогенных факторов .............................. 94 

3.6. Заключение антикоррупционной экспертизы 

нормативных правовых актов .......................................................................... 113 

§ 4. Противодействие коррупции  в сфере закупок .................................... 117 

4.1. Мировая практика и нормативно-правовая  база России ........ 117 

4.2. Виды коррупционных правонарушений  в сфере закупок ...... 119 

4.3. Правовое регулирование обеспечения  противодействия 

коррупции ..................................................................................................................... 120 

4.4. Контрактная система  как способ ограничения 

коррупции ..................................................................................................................... 121 

4.5. Признаки коррупционного тендера и госзаказа ........................... 122 

4.6. Органы осуществления  антикоррупционного контроля ........ 124 

4.7. Меры выявления коррупции в системе закупок ........................... 125 

4.8. Уголовная ответственность  за злоупотребления в сфере 

закупок ........................................................................................................................... 132 

§ 5. Противодействие коррупции  в государственных 

учреждениях ...................................................................................................................... 136 

5.1. Алгоритм действий по организации работы  в 

государственных учреждениях ........................................................................ 137 

5.2. Нормативно-информационное обеспечение 

противодействию коррупции в Росгидромете ....................................... 139 

Приложения ....................................................................................................................... 152 

Список литературы ........................................................................................................ 263 

Введение 

Решение задач стратегического планирования и национального развития предполагает как определение точек роста 
и эффективных технологий социальной мобилизации, так и 
выявление проблемных узлов, препятствующих общественному развитию. Одним из наиболее угрожающих вызовов в современном обществе является коррупция, препятствующая 
эффективному функционированию государственного механизма. Для российского государства и общества коррупционные связи представляют самую серьезную опасность хотя бы 
потому, что государственный механизм Российской Федерации, формирование которого происходило в сложных условиях 
постсоветского транзита, не располагает антикоррупционным 
этосом, а общество — идеологией или развитой социокультурной традицией. Эти обстоятельства ослабляют степень негативного восприятия коррупционной коммуникации. Поэтому 
организация эффективного противодействия коррупции по 
праву считается одной из стратегических задач государственной власти и общества в РФ. 
Естественно, что решение задачи предполагает изучение 
исходных данных, а противодействие коррупции — уяснение 
смысла этого явления и его природы. То, что коррупция — враг 
государства, очевидно, как это было очевидно и в XVIII в. до 
нашей эры. В самых ранних известных нам кодификациях содержится упоминание о коррупции и способах борьбы с ней. 
В этом смысле можно сказать, что коррупция возникла вместе 
с государством и существует повсеместно, несмотря на строгие 
меры противодействия и систему предотвращения. Поэтому 
рассматривать коррупцию только как уголовное преступление 
недостаточно. Это, безусловно, социокультурный феномен, 
имеющий глубокие корни и развитую историческую традицию. 
Например, в Китае вплоть до середины прошлого века подношения чиновникам регламентировались законом, а в России в 
Золотой век Екатерины II, когда для штатских администраторов 
жалование было скорее приятной неожиданностью, а не источником существования, излишне щедрый дароносец мог даже 
получить сдачу в тех случаях, когда корпоративная этика четко 
определяла размер гонорара. Да и современные правовые нормы отличают подарок от взятки, разрешая госслужащим 

5 

оставлять себе сувениры, цена которых не превышает  
3000 рублей. Это не оригинальная российская проблема, и она 
присутствует во многих странах мира. Так, во Франции предельная стоимость подарка, который не может считаться взяткой, составляет 35 евро, в Великобритании — 140 фунтов,  
в США и Молдавии — по 50 долларов, на Украине — 
100 гривен. Таким образом, ссылка на зарубежный и исторический опыт ситуацию не проясняет. 
Изучение социальных традиций понимание проблемы 
тоже не облегчает: взятка, являющаяся очевидным аналогом 
древнего и повсеместно распространенного института обмена 
культурными ценностями (т. н. даров), исправно и повсеместно выполняла функцию социальной гарантии, а поговорка 
«остаться с носом» как раз описывает незавидное положение 
незадачливого ходатая, подношение которого было отвергнуто, что означало крушение надежд. Поэтому современное понимание коррупции и ее моральные оценки далеки от 
однозначно негативных. Можно даже сказать, что для социологов, политологов, историков и экономистов это вопрос, в общем-то, дискуссионный, а грань между подарком и взяткой 
логичнее было бы проводить не по ценникам, а посредством 
нравственных и моральных критериев, что — по определению — исключает возможность объективной постановки вопроса, а следовательно, и справедливого его разрешения. 
В Российской Федерации на сегодняшний день, в целом, 
сформированы и успешно мобилизуются правовые и организационные основы противодействия коррупции.  
Свою лепту в повышение эффективности деятельности 
по противодействию коррупции призвано внести и развитие 
антикоррупционного просвещения и антикоррупционной пропаганды.  
Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 
утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных 
правовых актов (далее — Правила) и Методика проведения 
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов 
и проектов нормативных правовых актов (далее — Методика), 
в которые впоследствии вносились изменения (последние — 
постановлением от 18.07.2015 № 732). Однако название последнего документа не в полной мере соответствует понятию 

6 
 

«методика», под которой обычно понимается совокупность методов, приемов практического выполнения чего-либо. 
До принятия Методики учеными предлагались рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в разных формах, например, 
«Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности 
законодательства». Главное внимание в этих работах и в методических официальных документах уделено коррупциогенным 
факторам, а не способам выявления этих факторов. 
Порядок выявления коррупциогенных факторов, указанных в Методике, полно и ясно не определен ни в законодательстве, ни в науке, на что обращали внимание многие ученые. 
Они отмечали, что Методика, во-первых, не содержит процедурных аспектов проведения антикоррупционной экспертизы 
нормативных правовых актов (далее — НПА) и их проектов, 
что не исключает субъективности при оценке НПА и их проектов и не позволяет достичь объективных, достоверных и проверяемых результатов; во-вторых, в ней делается акцент на 
понятии коррупциогенного фактора и факте его определения, а 
не на совокупности научно обоснованных методов, приемов их 
выявления, что указывает на несоответствие наименования Методики ее содержанию. 
Методика как система предписаний (категорических или 
альтернативных), регламентирующих выбор и порядок применения в определенной последовательности и в определенных 
(существующих или создаваемых) условиях лингвистических 
методов выявления коррупциогенных факторов, отсутствует. 
Современная отечественная наука создала реализованные в законодательстве основы выявления в нормативных 
правовых актах положений, создающих условия для использования должностными лицами публичной власти вопреки ее 
назначению и предупреждения таких условий. Результаты 
научной работы в этом направлении содержатся в книгах и 
статьях, указанных в настоящем пособии для изучения и выполнения заданий по усвоению основных положений Закона об 
антикоррупционной экспертизе и Методики. По данной теме 
защищено немало диссертации, постоянно появляются статьи. 
Настоящее учебное пособие предназначено для повышения квалификации и профессиональной переподготовки руководителей и специалистов системы Росгидромета.  

§ 1. Природа коррупции  
как социально-правового явления 

1.1. Понятие, признаки и виды коррупции 

1.1.1. Понятие коррупции 

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии 
коррупции» законодатель сформулировал следующее определение коррупции: «злоупотребление служебным положением, 
дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения 
вопреки законным интересам общества и государства в целях 
получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества 
или услуг имущественного характера, иных имущественных 
прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от 
имени или в интересах юридического лица». 
Таким образом, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» термин «коррупция» раскрыт законодателем посредством перечисления противоправных действий, 
которые являются типичными проявлениями коррупции (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение 
взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп) и указанием на сущностный признак коррупции — незаконное использование лицом своего должностного положения 
вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. 
Традиционно коррупция рассматривается как социальноправовое явление, которое имеет многовековую историю и 
проявляется в  той или иной степени в каждом государстве. 
Происхождение термина «коррупция» связывают со словом corruptio (лат.), которое означает в буквальном переводе 
«порчу, подкуп». Однокоренным слову «коррупция» является 
слово «коррозия». Толкование термина «коррупция» на основе 
латинского «первоисточника» дает общее представление о 

8 

сущности коррупции — коррозионные процессы во власти и 
обществе из-за подкупа власти. 
Нельзя не согласиться с тем, что современная коррупция, прежде всего, проявляется как универсальное социальноправовое явление. Коррупция находится вне рамок исследования какой-либо одной отраслевой дисциплины и аккумулирует 
в 
себе 
сложный 
комплекс 
социальных, 
правовых, 
философских, морально-этических и экономических черт. 
Понимание коррупции как социально-правового явления 
не может и не должно сводиться к примитивному взяточничеству. Завуалированными и очень опасными для общества и 
государства проявлениями коррупции являются фаворитизм, 
протекционизм, лоббизм, незаконное спонсирование политических партий и движений, традиции перехода политических 
лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод 
государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ. 
С точки зрения специалистов в области политэкономии, 
коррупция — это такое состояние национального хозяйства, 
или его отрасли, при котором бюрократия фактически является хозяйкой государственных ресурсов, и все, что в нем есть, 
представляет собой якобы собственность чиновников, бюрократии, которая объединяет должностных лиц всех государственных 
органов, 
органов 
местного 
самоуправления, 
государственных и муниципальных учреждений, силовых 
структур. 
Среди исследователей, которые изучают коррупцию с позиции права, наибольшее распространение получили две точки 
зрения, в соответствии с которыми коррупция рассматривается 
в узком смысле (раскрываемом через модель подкупа) и в широком смысле (раскрываемом через описательные характеристики корыстного злоупотребления служебным положением). 
В криминологии коррупцию чаще всего определяют через категории «подкуп» и «продажность служащих». 
Коррупция имеет многоликую структуру. Например,  
коррупция может проявляться как в нарушении норм профессиональной этики должностного лица, так и в виде правонарушения. 

9 
 

Нарушением профессиональной этики может быть совершение государственным служащим действий, которые, в 
свою очередь, способствуют формированию негативного общественного мнения о государственной службе, приводят к 
имиджевым потерям для государственных органов (приобретение предметов роскоши, использование дорогих автомобилей, отдых в дорогих отелях, дружеские, неформальные 
отношения с людьми, имеющими криминальное прошлое). 
К коррупционным правонарушениям относят преступления, административные проступки, гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки. 
Формы коррупции крайне разнообразны. Наиболее известными и «популярными» в настоящее время являются:  
а) взяточничество (традиционное);  
б) вознаграждения за получение выгодных контрактов в 
форме оплаты якобы консультационных услуг или установления непомерно высоких гонораров за публикации, лекции и т. п.;  
в) получение комиссионных за размещение государственных заказов;  
г) оказание государственным служащим разного рода 
услуг и проявление иных (неправомерных) «знаков признательности»;  
д) организация поездок должностных лиц в заграничные командировки, на отдых и лечение за счет заинтересованных 
в 
решении 
вопросов, 
находящихся 
в 
ведении 
чиновников, лиц;  
е) латентное вымогательство взяток, в том числе незаконных вознаграждений, за «ускорение» в решении вопросов, 
за «ускоренную» выдачу необходимых документов;  
ж) вымогательство взяток у лиц, находящихся в зависимости от должностного лица;  
з) трудоустройство родственников, друзей, знакомых;  
и) получение руководителями от своих подчиненных 
процента со взяток, которые подчиненные получили и др. 
С понятием коррупции тесно связано понятие коррумпированности, то есть вовлеченность должностных лиц в незаконное 
обогащение путем использования должностных полномочий, их 
нацеленность на незаконное обогащение посредством использования возможностей занимаемого служебного положения. 

10