Правовые основы государственно-частного партнерства и проектного финансирования

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
«МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ  
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)  
МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

С.О. Шохин

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 
ГОСУДАРСТВЕННОЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА 
И ПРОЕКТНОГО 
ФИНАНСИРОВАНИЯ

Учебное пособие

МОСКВА
2024

ISBN 978-5-00172-590-9

УДК 346.22
ББК 67.401.1
Ш82

Рецензенты:
Андриановна М.А., кандидат юридических наук, 
доцент, и.о. заведующего Кафедрой международного частного и гражданского права им. С.Н. Лебедева МГИМО МИД 
Российской Федерации;
Арзуманова Л.Л., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права Университета 
имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Ш82
Шохин С.О.
Правовые основы государственно-частного партнерства и проектного финансирования: Учебное 
пособие / С.О. Шохин. — М.: Прометей, 2024. —  
262 с.

ISBN 978-5-00172-590-9

Учебное пособие посвящено правовому регулированию 
государственно-частного партнерства и проектного финансирования в Российской Федерации, а также основным подходам к ГЧП в международной практике.
В пособии рассматриваются понятие, признаки, принципы и основные типы государственно-частного партнерства, использование механизмов проектного финансирования 
в целях ГЧП.
Пособие предназначено к использованию в качестве 
базового учебного материала для студентов, обучающихся 
по программе бакалавров и магистров, аспирантов гражданско-правового и финансово-правового профиля, а также 
в качестве практического пособия для работников финансовых и хозяйственных органов, представителей предпринимательской среды.

© Шохин С.О., 2024
© Издательство «Прометей», 2024

Оглавление

Глава 1. Понятие, признаки, принципы, типы 
государственно-частного партнерства ........................................5

1.1. Понятие государственно-частного партнерства .......... 6

1.2. Признаки государственно-частного партнерства ........ 7

1.3. Принципы государственно-частного партнерства ......15

1.4. Типы (формы, модели) государственно-частного 
партнерства .........................................................16

Глава 2. Правовое регулирование государственночастного партнерства..................................................................19

2.1. Международное регулирование ГЧП .......................19

2.2. Источники правового регулирования ГЧП  
в Российской Федерации ........................................23

2.3. Организационная база развития  
государственно-частного партнерства ......................33

Глава 3. Формы и правовые инструменты реализации 
государственно-частного партнерства ......................................40

3.1. Соглашение о государственно-частном, 
муниципально-частном партнерстве (ГЧП/МЧП) ......40

3.2. Концессионное соглашение ....................................70

3.3. Соглашение о разделе продукции ............................91

3.4. Соглашения об осуществлении 
предпринимательской деятельности в границах 
территорий с особым режимом экономической 
деятельности ...................................................... 108

3.5. Специальный инвестиционный контракт................ 151

Глава 4. Значение государственно-частного партнерства 
в управлении публичными финансами ...................................171

4.1. Государственные и муниципальные программы. 
Государственно-частное партнерство как форма 
организации финансирования бюджета развития .... 171

4.2. Реализация инвестиционных проектов на основе 
проектного финансирования ................................ 197

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО. 
Словарь терминов (глоссарий) .................................................225

БИБЛИОГРАФИЯ .....................................................................242

Глава 1.  

ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ПРИНЦИПЫ, ТИПЫ 
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Нормативно-правовые акты:

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 
№ 145-ФЗ (ред. от 14.07.2022) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) (с изм. 
и доп., вступ. в силу с 01.09.2022) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 
вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. 
от 08.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) // 
Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410.
Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. 
от 11.06.2022) «О государственно-частном партнерстве, 
муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350. 
Практическое руководство по вопросам эффективного 
управления в сфере государственно-частного партнерства. 
Нью-Йорк; Женева: Организация Объединенных Наций, 
2018. С. 1. URL: https://mo.astrobl.ru/sites/default/files/
Contnt_15/pdf_15/Rukovodstvo.pdf (дата обращения: 
30.12.2021)

1.1. Понятие государственно-частного партнерства

В современной доктрине, юридической и экономической научной литературе встречается два подхода 
к пониманию сущности государственно-частного партнерства (далее — ГЧП).
Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только 
в экономике, но и в политике, культуре, науке и других 
областях.
В узком смысле ГЧП подразумевает взаимодействие 
государства и частного сектора для решения общественно 
значимых социально-экономических задач. Диверсификация социально-экономической жизни наряду с ограниченностью финансовых ресурсов, затрудняет выполнение 
государством в полной мере общественно значимых функций. Предпринимательская среда, в свою очередь, также 
заинтересована в новых объектах для инвестирования, 
особенно при поддержке государства. Тем более что, ГЧП 
предоставляет возможность создания и последующей 
приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности 
в условиях льготного инвестиционного режима.
Основная область применения ГЧП в мире — инфраструктурные проекты, а также проекты в ЖКХ, объекты 
IT-инфраструктуры, социальной сферы.
Наиболее полным представляется следующее определение ГЧП: 
ГЧП представляет собой взаимовыгодное сотрудничество частного и публичного партнеров в определенной законодательством о ГЧП правовой форме, 
основанное на распределении финансирования, рисков 
и выгод между его участниками, в общественно значимых целях в установленный срок посредством создания или модернизации объекта ГЧП.
Решение публично значимых вопросов, равно как 
и достижение общественных интересов, является основ

ной задачей социально-ориентированного государства, 
каковым в соответствии с Конституцией провозглашается Российская Федерация. Однако, государство 
не всегда обладает достаточными финансовыми ресурсами и профессиональными кадрами, необходимыми 
для одновременного и эффективного решения текущих 
и стратегических социально-экономических задач, особенно в условиях нестабильной экономической ситуации 
и санкционного давления. Эти факторы определяют необходимость делегирования решения задач, направленных 
на достижение общественных интересов, самостоятельным хозяйствующим субъектам. 
Термин «ГЧП» является дословным переводом термина «public private partnership», «РРР». Данная дефиниция трактуется зарубежными авторами как взаимодействие государства и бизнеса по решению общественно 
значимых задач.

1.2. Признаки государственно-частного партнерства

В числе базовых признаков государственно-частного 
партнёрства в узкой (экономической) трактовке можно 
назвать следующие:
• сторонами ГЧП являются государство и частный 
бизнес;
• взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
• взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
• ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые 
результаты распределяются между сторонами в заранее 
определённых пропорциях.
Как правило, ГЧП предполагает, что не государство 
подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государ

ство приглашает бизнес принять участие в реализации 
общественно значимых проектов.
На данный момент единого понимания ГЧП как в России, так и за рубежом не выработано.
Всемирный банк определяет ГЧП как договоренность 
между государственным и частным сектором в вопросе 
производства, а также предоставления инфраструктурных 
услуг, которые необходимы для цели привлечения дополнительного финансирования и как возможность увеличения результативности государственных вложений. 
В документах Евросоюза ГЧП определяется как 
форма сотрудничества между органами государственной 
власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечение финансирования, сооружения, реконструкции, 
управления и содержания объекта инфраструктуры или 
предоставления услуги, а также как партнерство между 
государственным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором.
Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет 
ГЧП как юридически оформленное на определенный 
срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной 
стороны и частного партнера с другой стороны, которое 
осуществляется на основании соглашений о ГЧП (МЧП), 
заключенных в целях привлечения в экономику частных 
инвестиций, обеспечения доступности товаров, работ, 
услуг и повышения их качества.
Несмотря на существование легальной дефиниции 
ГЧП, среди представителей юридической науки не сложилось единого представления о его правовой сущности. 
Некоторыми исследователями ГЧП характеризуется как 
гражданско-правовое отношение. Противоположным 
является мнение специалистов о том, что рассматривае

мый правовой институт опосредует не только гражданскоправовые отношения, но и публично-правовые отношения 
между публичной властью и частным бизнесом в целях 
реализации общественно значимых проектов. Однако очевидно, что ГЧП регулируется нормами различных отраслей права: гражданского и предпринимательского в части 
заключения, изменения и прекращения его договорных 
правовых форм, административного в части определения компетенции уполномоченных органов, финансового 
и налогового права в части бюджетного софинансирования и предоставления налоговых преференций, земельного, лесного, градостроительного и других отраслей 
права, следовательно, правовая природа ГЧП является 
комплексной.
Кроме всего прочего, ГЧП представляет собой механизм привлечения в экономику частных инвестиций для 
реализации социально значимых проектов, развития 
инфраструктуры. Частные партнеры в свою очередь видят 
в этом возможный источник дохода. Общество также выигрывает от такого сотрудничества, поскольку получает 
соответствующее благо.
По организационной форме ГЧП выражается в привлечении частных инвестиций в целях развития государственных программ. Кроме того, важной целью является 
повышение уровня оказания услуг, качества определенных товаров и выполнения различных работ. При этом, 
приоритетными сферами реализации проектов ГЧП являются объекты коммунальной, социальной, энергетической и транспортной отраслей.
ГЧП является одной из самых эффективных форм 
взаимодействия государства и частного сектора в лице 
самостоятельных компаний.
Применение механизмов государственно-частного партнерства характерно для реализации масштабных затратных проектов, осуществить самостоятельное финансирование которых даже за счет бюджетных 
средств невозможно или затруднительно, подобные про

екты не могут быть оперативно реализованы по объективным технологическим причинам.
Выделяются следующие основные особенности института ГЧП, позволяющие раскрыть его специфику как 
механизма удовлетворения государственных нужд:
• долгосрочность обеспечения и предоставления 
услуг;
• передача рисков частному сектору;
• многообразие форм долгосрочных контрактов, 
заключаемых юридическими лицами и государственными и муниципальными структурами.
В странах, где право разделено на публичное и частное, соглашения государственно-частного партнерства 
признаются не гражданскими договорами, а публичными (Германия) или административными (Франция). 
В результате соглашения государственно-частного партнерства развиваются в рамках публичного права в сочетании с гражданско-правовыми договорами государства 
как хозяйствующего субъекта.
Таким образом, государственно-частное партнерство — это механизм, применяемый для реализации 
затратных и длительных инвестиционных проектов, которые предполагают: 
• удовлетворение потребностей не только в создании 
объектов публичного назначения, но прежде всего в осуществлении на их основе публично значимой деятельности; 
• распределение обязательств сторон на этапах создания объекта и последующего осуществления публично 
значимой деятельности; 
• вытекающее из взаимных обязательств распределение рисков.
Во многих зарубежных странах на началах ГЧП осуществляется создание инноваций. Так, например, создание и разработка робототехники и искусственного интеллекта, суперкомпьютеров, то есть ключевые направления 
развития цифровой экономики, активно происходит 
именно на основе ГЧП.