Правовые основы государственно-частного партнерства и проектного финансирования
Покупка
Новинка
Издательство:
Прометей
Автор:
Шохин Сергей Олегович
Год издания: 2024
Кол-во страниц: 262
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-00172-590-9
Артикул: 828738.01.99
Учебное пособие посвящено правовому регулированию государственно-частного партнерства и проектного финансирования в Российской Федерации, а также основным подходам к ГЧП в международной практике. В пособии рассматриваются понятие, признаки, принципы и основные типы государственно-частного партнерства, использование механизмов проектного финансирования в целях ГЧП. Пособие предназначено к использованию в качестве базового учебного материала для студентов, обучающихся по программе бакалавров и магистров, аспирантов гражданско-правового и финансово-правового профиля, а также в качестве практического пособия для работников финансовых и хозяйственных органов, представителей предпринимательской среды.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Бакалавриат
- 38.03.04: Государственное и муниципальное управление
- ВО - Магистратура
- 38.04.04: Государственное и муниципальное управление
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» С.О. Шохин ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННО- ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА И ПРОЕКТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ Учебное пособие МОСКВА 2024
ISBN 978-5-00172-590-9 УДК 346.22 ББК 67.401.1 Ш82 Рецензенты: Андриановна М.А., кандидат юридических наук, доцент, и.о. заведующего Кафедрой международного частного и гражданского права им. С.Н. Лебедева МГИМО МИД Российской Федерации; Арзуманова Л.Л., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Ш82 Шохин С.О. Правовые основы государственно-частного партнерства и проектного финансирования: Учебное пособие / С.О. Шохин. — М.: Прометей, 2024. — 262 с. ISBN 978-5-00172-590-9 Учебное пособие посвящено правовому регулированию государственно-частного партнерства и проектного финансирования в Российской Федерации, а также основным подходам к ГЧП в международной практике. В пособии рассматриваются понятие, признаки, принципы и основные типы государственно-частного партнерства, использование механизмов проектного финансирования в целях ГЧП. Пособие предназначено к использованию в качестве базового учебного материала для студентов, обучающихся по программе бакалавров и магистров, аспирантов гражданско- правового и финансово-правового профиля, а также в качестве практического пособия для работников финансовых и хозяйственных органов, представителей предпринимательской среды. © Шохин С.О., 2024 © Издательство «Прометей», 2024
Оглавление Глава 1. Понятие, признаки, принципы, типы государственно-частного партнерства ........................................5 1.1. Понятие государственно-частного партнерства .......... 6 1.2. Признаки государственно-частного партнерства ........ 7 1.3. Принципы государственно-частного партнерства ......15 1.4. Типы (формы, модели) государственно-частного партнерства .........................................................16 Глава 2. Правовое регулирование государственно- частного партнерства..................................................................19 2.1. Международное регулирование ГЧП .......................19 2.2. Источники правового регулирования ГЧП в Российской Федерации ........................................23 2.3. Организационная база развития государственно-частного партнерства ......................33 Глава 3. Формы и правовые инструменты реализации государственно-частного партнерства ......................................40 3.1. Соглашение о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве (ГЧП/МЧП) ......40 3.2. Концессионное соглашение ....................................70 3.3. Соглашение о разделе продукции ............................91 3.4. Соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности в границах территорий с особым режимом экономической деятельности ...................................................... 108 3.5. Специальный инвестиционный контракт................ 151 Глава 4. Значение государственно-частного партнерства в управлении публичными финансами ...................................171 4.1. Государственные и муниципальные программы. Государственно-частное партнерство как форма организации финансирования бюджета развития .... 171
4.2. Реализация инвестиционных проектов на основе проектного финансирования ................................ 197 ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО. Словарь терминов (глоссарий) .................................................225 БИБЛИОГРАФИЯ .....................................................................242
Глава 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ПРИНЦИПЫ, ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА Нормативно-правовые акты: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 14.07.2022) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. от 08.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) // Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 11.06.2022) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Нью-Йорк; Женева: Организация Объединенных Наций, 2018. С. 1. URL: https://mo.astrobl.ru/sites/default/files/ Contnt_15/pdf_15/Rukovodstvo.pdf (дата обращения: 30.12.2021)
1.1. Понятие государственно-частного партнерства В современной доктрине, юридической и экономической научной литературе встречается два подхода к пониманию сущности государственно-частного партнерства ( далее — ГЧП). Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и других областях. В узком смысле ГЧП подразумевает взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых социально-экономических задач. Диверсификация социально-экономической жизни наряду с ограниченностью финансовых ресурсов, затрудняет выполнение государством в полной мере общественно значимых функций. Предпринимательская среда, в свою очередь, также заинтересована в новых объектах для инвестирования, особенно при поддержке государства. Тем более что, ГЧП предоставляет возможность создания и последующей приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности в условиях льготного инвестиционного режима. Основная область применения ГЧП в мире — инфраструктурные проекты, а также проекты в ЖКХ, объекты IT-инфраструктуры, социальной сферы. Наиболее полным представляется следующее определение ГЧП: ГЧП представляет собой взаимовыгодное сотрудничество частного и публичного партнеров в определенной законодательством о ГЧП правовой форме, основанное на распределении финансирования, рисков и выгод между его участниками, в общественно значимых целях в установленный срок посредством создания или модернизации объекта ГЧП. Решение публично значимых вопросов, равно как и достижение общественных интересов, является основ-
ной задачей социально-ориентированного государства, каковым в соответствии с Конституцией провозглашается Российская Федерация. Однако, государство не всегда обладает достаточными финансовыми ресурсами и профессиональными кадрами, необходимыми для одновременного и эффективного решения текущих и стратегических социально-экономических задач, особенно в условиях нестабильной экономической ситуации и санкционного давления. Эти факторы определяют необходимость делегирования решения задач, направленных на достижение общественных интересов, самостоятельным хозяйствующим субъектам. Термин «ГЧП» является дословным переводом термина « public private partnership», «РРР». Данная дефиниция трактуется зарубежными авторами как взаимодействие государства и бизнеса по решению общественно значимых задач. 1.2. Признаки государственно-частного партнерства В числе базовых признаков государственно-частного партнёрства в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие: • сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес; • взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе; • взаимодействие сторон имеет равноправный характер; • ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность; • в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон; • финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях. Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государ-
ство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов. На данный момент единого понимания ГЧП как в России, так и за рубежом не выработано. Всемирный банк определяет ГЧП как договоренность между государственным и частным сектором в вопросе производства, а также предоставления инфраструктурных услуг, которые необходимы для цели привлечения дополнительного финансирования и как возможность увеличения результативности государственных вложений. В документах Евросоюза ГЧП определяется как форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечение финансирования, сооружения, реконструкции, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги, а также как партнерство между государственным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет ГЧП как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной стороны и частного партнера с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашений о ГЧП (МЧП), заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Несмотря на существование легальной дефиниции ГЧП, среди представителей юридической науки не сложилось единого представления о его правовой сущности. Некоторыми исследователями ГЧП характеризуется как гражданско-правовое отношение. Противоположным является мнение специалистов о том, что рассматривае-
мый правовой институт опосредует не только гражданско- правовые отношения, но и публично-правовые отношения между публичной властью и частным бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов. Однако очевидно, что ГЧП регулируется нормами различных отраслей права: гражданского и предпринимательского в части заключения, изменения и прекращения его договорных правовых форм, административного в части определения компетенции уполномоченных органов, финансового и налогового права в части бюджетного софинансирова- ния и предоставления налоговых преференций, земельного, лесного, градостроительного и других отраслей права, следовательно, правовая природа ГЧП является комплексной. Кроме всего прочего, ГЧП представляет собой механизм привлечения в экономику частных инвестиций для реализации социально значимых проектов, развития инфраструктуры. Частные партнеры в свою очередь видят в этом возможный источник дохода. Общество также выигрывает от такого сотрудничества, поскольку получает соответствующее благо. По организационной форме ГЧП выражается в привлечении частных инвестиций в целях развития государственных программ. Кроме того, важной целью является повышение уровня оказания услуг, качества определенных товаров и выполнения различных работ. При этом, приоритетными сферами реализации проектов ГЧП являются объекты коммунальной, социальной, энергетической и транспортной отраслей. ГЧП является одной из самых эффективных форм взаимодействия государства и частного сектора в лице самостоятельных компаний. Применение механизмов государственно-частного партнерства характерно для реализации масштабных затратных проектов, осуществить самостоятельное финансирование которых даже за счет бюджетных средств невозможно или затруднительно, подобные про-
екты не могут быть оперативно реализованы по объективным технологическим причинам. Выделяются следующие основные особенности института ГЧП, позволяющие раскрыть его специфику как механизма удовлетворения государственных нужд: • долгосрочность обеспечения и предоставления услуг; • передача рисков частному сектору; • многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами и государственными и муниципальными структурами. В странах, где право разделено на публичное и частное, соглашения государственно-частного партнерства признаются не гражданскими договорами, а публичными ( Германия) или административными (Франция). В результате соглашения государственно-частного партнерства развиваются в рамках публичного права в сочетании с гражданско-правовыми договорами государства как хозяйствующего субъекта. Таким образом, государственно-частное партнерство — это механизм, применяемый для реализации затратных и длительных инвестиционных проектов, которые предполагают: • удовлетворение потребностей не только в создании объектов публичного назначения, но прежде всего в осуществлении на их основе публично значимой деятельности; • распределение обязательств сторон на этапах создания объекта и последующего осуществления публично значимой деятельности; • вытекающее из взаимных обязательств распределение рисков. Во многих зарубежных странах на началах ГЧП осуществляется создание инноваций. Так, например, создание и разработка робототехники и искусственного интеллекта, суперкомпьютеров, то есть ключевые направления развития цифровой экономики, активно происходит именно на основе ГЧП.
Проекты, реализуемые на основе ГЧП, могут быть направлены как на строительство, так и на управление инфраструктурой на основе соглашения между публичным и частным партнерами. При реализации такого долгосрочного проекта привлекаются как частные инвестиции, так и публичные гарантии о неизменности базовых условий соглашения, что позволяет окупить вложения на этапе управления построенным объектом. Главная цель публичного партнера — привлечь частный капитал в строительство объектов инфраструктуры и в перспективе либо передать объект в собственность частному партнеру, либо взимать плату за пользование инфраструктурой. При этом круг субъектов, частных партнеров ограничивается законом. Частным партнером не может выступать международная компания, кроме случаев создания совместной с российским юридически лицом проектной компании для реализации проекта ГЧП. Такое ограничение действует и в других странах ЕАЭС. Правовая природа соглашения о ГЧП и порядок его заключения позволяют рассматривать его как смешанный или комплексный договор, в составе которого обязательства публичного и частного партнеров могут предусматриваться разными договорами в зависимости от характера проекта ГЧП. Среди публично-правовых признаков договора в соглашении о ГЧП прежде всего следует отметить публичную цель — строительство недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, а также необходимость соблюдения административных процедур при заключении соглашения о ГЧП. В то же время публичный партнер принимает лишь два вида одно- сторонних решений — о заключении соглашения и о проведении конкурса для выбора частного партнера. Автономию воли частного партнера эти решения не затрагивают, поскольку частный партнер может отказаться от участия в конкурсе или от заключения соглашения о ГЧП.
Гражданско-правовые признаки соглашения о ГЧП состоят, в частности, в том, что предприниматель — частный партнер действует в своем интересе, рассчитывая в дальнейшем не только окупить вложенные инвестиции, но и получать прибыль от эксплуатации построенного объекта. Также соглашение о ГЧП регулирует имущественные отношения, включающие создание, эксплуатацию и техническое обслуживание объекта инфраструктуры, и должно учитывать риски невыполнения обязательств сторонами соглашения. Тем самым для защиты прав инвестора к соглашениям о ГЧП могут быть применены нормы Гражданского кодекса РФ о договорах строительного подряда, возмездного оказания услуг, но в рамках требований, предусмотренных федеральным законодательством о ГЧП. Таким образом, можно выделить следующие признаки ГЧП: • общественно значимая цель; • особый состав участников; • срочный характер; • особый объект; • источник финансирования; • распределение рисков и прибыли; • особая юридическая форма. По другой классификации можно определить следующие признаки ГЧП: • круг субъектов (публичный и частный партнер); • реализация публичных интересов, публичный характер создаваемых в ходе осуществления совместной деятельности объектов; • консолидация ресурсов публичных институтов и частного сектора; • использование преимуществ, которыми располагает каждая из сторон партнерства; • обмен ресурсами, которыми наделена каждая из сторон; • распределение рисков, доходов и ответственности между участниками партнерства;