Земельное право

ЗЕМЕЛЬНОЕ  ПРАВО

Москва
РИОР 

ИНФРА-М

Е.С. БОЛТАНОВА

УЧЕБНИК

Рекомендовано 

Московской государственной юридической академией (МГЮА) 

в качестве учебника для использования в учебном процессе 

образовательных учреждений, реализующих образовательные 

 программы высшего профессионального образования 

(дополнительного профессионального образования) 
по направлению «Юриспруденция» и специальностям  

«Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность»

Четвертое издание

УДК 349.4(075.8)
ББК 67.407я73
 
Б79

А в т о р :
Болтанова Е.С. — д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры природоресурсного, 
земельного и экологического права, Национальный исследовательский Томский 
государственный университет (г. Томск). Автор более 130 печатных работ 
общим объемом свыше 140 п.л., в том числе двух монографий, учебника, учебных 
пособий, учебно-методических комплексов, по проблемам земельного права, 
гражданского права, правового регулирования градостроительной деятельности

Р е ц е н з е н т ы :
Землякова Г.Л. — д-р юрид. наук, доцент, старший научный сотрудник сектора 
сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН;
Анисимов А.П. — д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры конституционного 
и административного права Волгоградского института управления- 
филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте РФ (РАНХиГС)

Болтанова Е.С.

Земельное право : учебник / Е.С. Болтанова. — 4-е изд. — Москва : 

РИОР : ИНФРА-М, 2022. — 388 с. — (Высшее образование). — DOI: 
https://doi.org/10.29039/01908-5

ISBN 978-5-369-01908-5 (РИОР)
ISBN 978-5-16-017780-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-110685-3 (ИНФРА-М, online)
В учебнике рассматриваются общие положения земельного права и земель-

ного законодательства, правовой режим отдельных категорий земель, земельное 
законодательство зарубежных стран, анализируются действующее земельное 
законодательство Российской Федерации и судебная практика.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и фа-

культетов, практикующих юристов, а также всех интересующихся вопросами 
земельного права.

УДК 349.4(075.8)
ББК 67.407я73

ISBN 978-5-369-01908-5 (РИОР)
ISBN 978-5-16-017780-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-110685-3 (ИНФРА-М, online)
© Болтанова Е.С.

Б79

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ВОСТРЕБОВАННОСТЬ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Представляемый учебник «Земельное право» составлен в соот-

ветствии с федеральными государственными образовательными 
стандартами, включает основные институты и категории обязательной 
для высшего профессионального юридического образования 
учебной дисциплины «Земельное право», являющейся признанной 
отраслью российского права и законодательства, частью 
правовой системы, важнейшей областью знаний.

Востребованность законодательного регулирования земельных 

отношений возрастает ввиду сокращения удобных для использования 
площадей, их загрязнения и захламления, обострения 
продовольственных проблем; не случайно научная специальность 
для диссертационных исследований «Природоресурсное право; 
экологическое право; аграрное право» недавно дополнена «земельным 
правом». 

Методологически верное изложение исходит из основополага-

ющего законодательства:

• Конституции РФ (которой исполняется четверть века), ее ст. 

8, 9, 36, 42, 58, п. «г», «д», «ж», «о» ст. 71, п. «в», «г», «д», «к» 
ч. 1 ст. 72, ст. 114; 

• ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ, согласно ко-

торым земля — природный объект, охраняемый в качестве 
важнейшей составной части природы и как недвижимое имущество, 
объект права собственности и иных прав на землю, 
регулирование отношений по использованию которого как 
основы жизни и деятельности народов составляет земельное 
законодательство;

• ч. 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, согласно которой земля 

может отчуждаться или переходить от одного лица к другому 
иными способами в той мере, в какой их оборот допускается 
законом о земле, т.е. Земельного кодекса РФ. 

С этими концептуальными положениями связаны сочетание 

публичных и частных методов регулирования земельных отношений, 
переплетение административных и гражданско-правовых 

средств, обеспечение стабильности развития и модернизации землеустройства, 
кадастровой оценки, учета и регистрации земель. 

Уже в ХIХ в. земельное право в связи с земельными рефор-

мами, углублением российской аграрной политики, укреплением 
государственности начало отделяться от цивилистики и стало 
автономно преподаваться в Московском межевом институте, в 
Петербургском лесном институте, ряде других учебных заведений 
самого различного профиля.

История российских земельных и тесно связанных с ними 

других социально-экономических преобразований включает замечательные 
имена конца ХIХ — начала ХХ в. В.В. Докучаева, 
Д.И. Менделеева, П.А. Костычева, К.А. Тимирязева, А.В. Чаянова.

Немаловажно, что автор данного учебника опирается на работы 

предыдущих известных знатоков земельного права – Г.А. Аксенен-
ка, В.П. Балезина, А.И. Бобылева, Н.Н. Веденина, Л.И. Дембо, 
И.А. Иконицкой, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, 
О.И. Крассова, В.В. Петрова, Г.В. Чубукова и др. 

Правовое регулирование использования и охраны земель ис-

следовалось А.С. Байсаловым (Казахстан), В.Л. Мунтяном (Украина), 
Н.В. Сторожевым (Белоруссия). Востребованность земельного 
права предполагает составление учебников с самых различных 
точек зрения, с возможностью превалирования авторских подходов 
и продолжает исследоваться З.С. Беляевой, Е.С. Болтановой, Т.В. 
Волковой, Г.А. Волковым, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченковым, 
Ю.Г. Жариковым, Г.Л. Земляковой, О.М. Козырь, С.А. Липски, 
Е.Л. Мининой, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоевым, В.В. Устюко-
вой, Е.Ю. Чмыхало и др.1

Перечень авторов полезных научно-учебных изданий приводит-

ся не просто для понимания истории, поступательного развития 
земельного права, а преследует цель еще раз подчеркнуть его постоянную 
востребованность, динамизм, когда прежние постулаты 
частично меркнут вследствие изменения эколого-правовой, политической 
обстановки, а многие не устаревают и даже актуализи-
руются, восстанавливаются для более эффективного применения.

Привлечение внимания к важнейшим регулируемым правом 

общественным отношениям, каковыми являются земельные, дает 

1 
См. подробнее Волков Г.А. Принципы земельного права: дисс. докт. юр. наук. М.: 
МГУ, 2005; Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Земельное право России и Казахстана. 
Проблемы развития, процессуальные формы реализации. М.: Юристъ, 2007; Боголюбов 
С.А. Земельное право. Учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт. 
2006, 2011, 2018.

возможность остановиться на их особенностях по сравнению с 
другими видами правоотношений, показать их непреходящую злободневность 
в связи с возникновением и прекращением земельных 
прав, с регистрацией земельных участков в едином государственном 
реестре (кадастре) недвижимости, обсуждением задач, 
преимуществ и недостатков категоризации и деления земель по 
целевому назначению.

Свою роль должен продолжать играть Земельный кодекс РФ, 

призванный отражать и исполнять конституционные правила, 
впитывающий новые веяния, отвечающий на возникающие вызовы 
времени и потребности, предполагающий массу соответствующих 
ему, в том числе подзаконных, актов, не позволяющих превращаться 
головному федеральному закону в подробную, мелкую 
инструкцию.

Горизонтальные, договорные, частно-правовые начала регули-

рования находятся в ст. 129, 209, 260–287 и др. нормах ГК РФ, где 
они не противопоставляются, а сочетаются, диалектически взаимодействуют 
с «вертикальными» (власть-подчинение) публичными 
предписаниями.

Речь идет об обеспечении надежности регулирования и ре-

ализации земельных норм, чему в современных условиях может 
способствовать неуклонное соблюдение, использование, 
применение существующих требований, укрепление единого 
земельно-правового пространства Российской Федерации с разграничением 
действия земельного, гражданского, иных отраслей 
российского права, обеспечением законности и укреплением 
земельного правопорядка через усиление государственного земельного 
надзора, земельного муниципального, общественного, 
производственного контроля при свободе реализации предусмотренных 
в законодательстве прав, свобод и интересов землепользователей. 


В соответствии с законодательством арендные, иные права фи-

зических, юридических лиц на земельные участки, ограничения, 
гарантии земельных прав не могут не находиться в безусловном, 
непременном сочетании с соответствующими, предусмотренными 
в нормативных правовых актах Российской Федерации многочисленными 
земельными обязанностями, выполнение которых 
необходимо для рационального, экономного, надлежащего использования 
и охраны земель. 

На способы защиты земельных прав физических, юридических 

лиц, обеспечения выполнения ими обязанностей влияет сочетание 

и баланс частных, государственных, общественных целей и задач 
в организации рационального использования земельных ресурсов, 
реализации Стратегии по обеспечению экологической безопасности 
Российской Федерации до 2025 г., утвержденной Президентом 
РФ 18.04.2017 г. 

Достойное место в учебнике Е.С. Болтановой занимают про-

блемы арендной платы за землю, нормативной цены и кадастровой 
стоимости земли. Согласно определению Конституционного 
Суда РФ от 03.02.2010 г. № 238-О-О должны предусматриваться 
требования экономической обоснованности, соблюдения баланса 
частных и публичных интересов, не вызывающие сомнения с 
точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих 
условий природопользования.

Совмещение целей, содержания рационального использования 

и одновременной охраны земель как института земельного права 
обусловливается, во-первых, ролью земли во всей окружающей 
природной среде, а во-вторых, состоянием и необходимостью 
обеспечения продовольственной безопасности страны — обладательницы 
уникальных черноземов, иных ценных угодий, весьма 
важных для независимости, суверенитета страны в условиях турбулентности 
международных отношений, незаконного наложения 
санкций на Россию, попыток передела углеводородных, морских, 
других природных ресурсов мира.

Востребованность земельного права проявляется как в Общей, 

так и в Особенной части учебника «Земельное право», представленной 
традиционными темами, прежде всего, правовым режимом 
земель сельскохозяйственного назначения1.

Здесь имеет свои особенности правовое регулирование предо-

ставления и использования земель для создания и деятельности 
крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного 
хозяйства, садовых, огородных, дачных некоммерческих 
объединений, где в последнее время внесены заметные существенные 
изменения в формулировании их правового статуса, взаимоотношений 
со своими членами и органами публичной власти. 
В данном учебнике эти нововедения также находят необходимое 
отражение. 

1 
См. Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве: дисс. докт. юр. 
наук. М.: ИГиП РАН, 1980; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (
Боголюбов С.А., Бутовецкий А.И., Ковалева Е.Л., Минина Е.Л., Устюкова В.В.). 
М.: Проспект, 2018.

Привлечение внимания к землям сельскохозяйственного назна-

чения представляется весьма своевременным ввиду целей подъема 
национального сельского хозяйства как растущей сферы экономики, 
основного средства снабжения населения здоровыми продуктами 
питания и сбережения народа; не случайно ХХ столетие 
прошло под знаком осуществления всего процесса землеустройства 
под эгидой органов сельского хозяйства. 

Крестьянское отношение к земле обусловливает ее понимание 

как земли-матери, земли-кормилицы, как имущества особого рода, 
собственность на которое требует экологически выверенных ограничений, 
привлечения экономически заинтересованных и юридически 
защищенных хозяйствующих субъектов. 

Дальнейшая урбанизация обостряет земельные правоотноше-

ния в городах, иных населенных пунктах, где комплексное развитие 
территорий предполагает знание и использование требований 
Градостроительного кодекса РФ, часто изменяемого в сторону 
усиления централизованного надзора и контроля за саморегулируемыми 
строительными организациями и иными звеньями 
жилищно-хозяйственного комплекса, тесно связанного с землей 
и созданием благоприятной среды обитания граждан.

Последовательно решаются задачи осуществления компенсаци-

онного озеленения, территориального планирования и градостроительного 
зонирования как факторов устойчивого землепользования, 
увязки правил землепользования, застройки, генеральных 
планов поселений, предупреждения и преодоления последствий 
чрезвычайных ситуаций. 

Принятые в последнее время законодательные меры о воссоз-

дании, организации, сбережении зеленых поясов вокруг городов 
предполагают решение проблем разграничения полномочий администраций 
городских агломераций и пригородных муниципальных 
образований в части использования земель по основному назначению, 
в том числе для рекреации, повышенной охраны земель от 
истощения, деградации, порчи, от несанкционированного складирования, 
захоронения твердых коммунальных, иных, прежде всего 
опасных, отходов производства и потребления. 

Создание внутри и вокруг городов лесов, скверов, источников 

питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, иных особо 
охраняемых водоемов, мест обитания объектов животного мира, 
островков биоразнообразия, защитных зон с учетом земель специального 
назначения обостряет проблемы сопоставления земельного, 
гражданского, градостроительного законодательства, знание 

и решение которых должно составлять компетенцию современных 
студентов1.

Несмотря на кризисное состояние качества окружающей среды 

и составляющих ее основу земель, Россия привержена защите важнейших 
эталонов природы в виде земель особо охраняемых территорий 
и объектов, столетие которых отмечалось в 2017 г. после 
создания природных заповедников, составляющих национальную 
гордость и достояние народов: здесь правоотношения достаточно 
сложны, болезненны, вызывают немало нареканий, обуславливая 
необходимую поддержку, защиту земельным, природоохранным 
правом.

Обсуждение проблем использования земель памятников при-

роды, пригородных лесопарковых зон, других ценных земель, иных 
особо охраняемых природных территорий (в том числе для экологического 
туризма) в Государственной Думе, в Совете Федерации 
Федерального Собрания РФ в 2017 г., объявленном годом экологии, 
в контексте с обеспечением интересов многонационального 
народа России повышает значение изложения этих тем в учебнике 
по земельному праву Е.С. Болтановой.

Из необходимости решения проблем, связанных с лесной и зе-

мельной «амнистиями», стабилизации, защиты законных прав физических 
и юридических лиц на землю исходит Конституционный 
Суд РФ в определениях от 21.09.2017 г. № 1793-О и № 1794-О о 
выявлении смысла положений ст. 7 ЛК РФ и приоритета сведений 
о категории земельных участков, содержащихся в правоустанавли-
вающих документах и Едином государственном реестре недвижимости 
перед категорией земель, указанной в Государственном лесном 
реестре и лесном плане субъекта РФ; тем самым исключается 
возможность изъятия земельных участков у граждан, приобретших 
их на законном основании и указанных в качестве собственников 
в ЕГРН, только по формальным основаниям их расположения 
в границах лесничеств и лесопарков в соответствии с данными 
Государственного лесного реестра.

Конституционный Суд РФ отметил, что, рассматривая иски 

публично-правовых образований об истребовании земельных 
участков из владения к гражданам, чье право собственности на 
них зарегистрировано в ЕГРН, суды должны оценивать возмож-

1 
Подробнее см. Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель: 
монография. М.: ИНФРА-М, 2013; Комментарий к Градостроительному кодексу 
Российской Федерации (Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Минина 
Е.Л. и др.). М.: Проспект, 2016.

ность защиты прав добросовестных приобретателей, в том числе в 
соответствии с конституционно-правовым смыслом содержащихся 
в ст. 302 ГК РФ законоположений, выявленным в постановлении 
КС РФ от 22.06.2017 г. № 16-П.

В настоящий учебник включены концептуальные новеллы зе-

мельного законодательства, существенные изменения Земельного 
кодекса РФ в 2016–2018 гг., направленные на конкретизацию 
и устранение излишней декларативности предписаний, влияющих 
на результативность их применения; предпринимаются их учебно-
научный анализ, обобщение практики реализации, необходимые 
и достаточные для изучения предмета. 

Издание не уходит от обсуждения дискуссионных вопросов теории 

и практики земельного права, например, существования отдельной 
земельно-правовой ответственности наряду с традиционными гражданско-
правовой, административной, уголовной, дисциплинарной 
формами юридической ответственности, обсуждения проблем правового 
режима земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, 
выпавших из земель особо охраняемых природных территорий.

Востребованность земельного права обусловливается необходи-

мостью преодоления прежних и вновь возникающих проблем — 
неразграниченностью половины земельных участков между федеральными, 
региональными и муниципальными собственниками, 
ростом коррупции в оказании государственной поддержки сельхозпроизводителям, 
недополучением земельного налога на сотни 
миллиардов рублей ежегодно и т.д.

Оживляют учебное издание последовательный, логический 

стиль изложения, нестандартные вопросы для проверки знаний, 
сопровождающие его каждую главу.

Любознательные и добросовестные обучающиеся читатели мо-

гут актуализировать свои информационные и правовые отношения 
с землей, находить ответы на интересующие их вопросы не 
только в предлагаемом тексте, но и в названной в нем литературе, 
в законодательных источниках и, что особенно ценно, в административной, 
судебной, арбитражной практике, демонстрирующей 
реализацию нормативных правовых актов. 

Доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ, почетный работник охраны 

природы, заведующий отделом экологического и аграрного законодательства 
Института законодательства и сравнительного 

правоведения при Правительстве РФ С.А. Боголюбов 

ВВЕДЕНИЕ

Земля является важнейшим для человечества природным ре-

сурсом. Ценность и значимость земли определяют острую необходимость 
принятия адекватного земельного законодательства. 
С 1990х гг. законодательство, регулирующее земельные отношения, 
претерпевает коренные изменения, связанные со стремлением государства 
реформировать земельный строй России. В по следние годы 
был принят целый ряд нормативных правовых актов, которые составили 
правовую основу современного земельного законодательства. 
Нельзя сказать, что земельная реформа проходит гладко и безболезненно, 
но ее проведение вызвано объективной необходимостью. 

Земельное право как отрасль права является самостоятельным 

элементом правовой системы России и в свою очередь представляет 
собой систему правовых норм, регулирующих общественные 
отношения по использованию, управлению, охране земельных 
ресурсов. В то же время нельзя не учитывать, что как все природные 
ресурсы, так и отношения по их использованию, управлению, 
охране тесно связаны между собой. Земля, недра, леса, 
вода, животный мир зависимы друг от друга, и невозможно их 
использовать без земельных ресурсов. В настоящее время необходимо 
обстоятельно исследовать, изучать не только проблемы 
и положения земельного законодательства и земельного права, но 
также нормы и урегулированные ими отношения иных отраслей 
природоресурсного законодательства: горного, лесного, водного, 
фаунистического (законодательства о животном мире), а также 
законодательства об охране окружающей среды. Более того, отдельные 
земельно-правовые нормы содержатся в Водном, Лесном 
кодексе, Законе РФ «О недрах» и иных природоресурсных 
нормативных актах

Настоящее издание учебника подготовлено с учетом Пример-

ной программы курса «Земельное право России» для юридических 
факультетов университетов и юридических вузов, одобренной 
Советом по правоведению Учебнометодического объединения 
университетов России.