Земельное право

ЗЕМЕЛЬНОЕ  ПРАВО

Москва
РИОР 

ИНФРА-М

Е.С. БОЛТАНОВА

УЧЕБНИК

Рекомендовано 

Московской государственной юридической академией (МГЮА) 

в качестве учебника для использования в учебном процессе 

образовательных учреждений, реализующих образовательные 

 программы высшего профессионального образования 

(дополнительного профессионального образования) 
по направлению «Юриспруденция» и специальностям  

«Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность»

Четвертое издание

УДК 349.4(075.8)
ББК 67.407я73
 
Б79

А в т о р :
Болтанова Е.С. — д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры природоресурсного, земельного и экологического права, Национальный исследовательский Томский государственный университет (г. Томск). Автор более 130 печатных работ 
общим объемом свыше 140 п.л., в том числе двух монографий, учебника, учебных 
пособий, учебно-методических комплексов, по проблемам земельного права, 
гражданского права, правового регулирования градостроительной деятельности

Р е ц е н з е н т ы :
Землякова Г.Л. — д-р юрид. наук, доцент, старший научный сотрудник сектора 
сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН;
Анисимов А.П. — д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления- 
филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте РФ (РАНХиГС)

Болтанова Е.С.

Земельное право : учебник / Е.С. Болтанова. — 4-е изд. — Москва : 

РИОР : ИНФРА-М, 2022. — 388 с. — (Высшее образование). — DOI: 
https://doi.org/10.29039/01908-5

ISBN 978-5-369-01908-5 (РИОР)
ISBN 978-5-16-017780-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-110685-3 (ИНФРА-М, online)
В учебнике рассматриваются общие положения земельного права и земель
ного законодательства, правовой режим отдельных категорий земель, земельное 
законодательство зарубежных стран, анализируются действующее земельное 
законодательство Российской Федерации и судебная практика.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и фа
культетов, практикующих юристов, а также всех интересующихся вопросами 
земельного права.

УДК 349.4(075.8)
ББК 67.407я73

ISBN 978-5-369-01908-5 (РИОР)
ISBN 978-5-16-017780-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-110685-3 (ИНФРА-М, online)
© Болтанова Е.С.

Б79

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ВОСТРЕБОВАННОСТЬ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Представляемый учебник «Земельное право» составлен в соот
ветствии с федеральными государственными образовательными 
стандартами, включает основные институты и категории обязательной для высшего профессионального юридического образования учебной дисциплины «Земельное право», являющейся признанной отраслью российского права и законодательства, частью 
правовой системы, важнейшей областью знаний.

Востребованность законодательного регулирования земельных 

отношений возрастает ввиду сокращения удобных для использования площадей, их загрязнения и захламления, обострения 
продовольственных проблем; не случайно научная специальность 
для диссертационных исследований «Природоресурсное право; 
экологическое право; аграрное право» недавно дополнена «земельным правом». 

Методологически верное изложение исходит из основополага
ющего законодательства:

• Конституции РФ (которой исполняется четверть века), ее ст. 

8, 9, 36, 42, 58, п. «г», «д», «ж», «о» ст. 71, п. «в», «г», «д», «к» 
ч. 1 ст. 72, ст. 114; 

• ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ, согласно ко
торым земля — природный объект, охраняемый в качестве 
важнейшей составной части природы и как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю, 
регулирование отношений по использованию которого как 
основы жизни и деятельности народов составляет земельное 
законодательство;

• ч. 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, согласно которой земля 

может отчуждаться или переходить от одного лица к другому 
иными способами в той мере, в какой их оборот допускается 
законом о земле, т.е. Земельного кодекса РФ. 

С этими концептуальными положениями связаны сочетание 

публичных и частных методов регулирования земельных отношений, переплетение административных и гражданско-правовых 

средств, обеспечение стабильности развития и модернизации землеустройства, кадастровой оценки, учета и регистрации земель. 

Уже в ХIХ в. земельное право в связи с земельными рефор
мами, углублением российской аграрной политики, укреплением государственности начало отделяться от цивилистики и стало 
автономно преподаваться в Московском межевом институте, в 
Петербургском лесном институте, ряде других учебных заведений 
самого различного профиля.

История российских земельных и тесно связанных с ними 

других социально-экономических преобразований включает замечательные имена конца ХIХ — начала ХХ в. В.В. Докучаева, 
Д.И. Менделеева, П.А. Костычева, К.А. Тимирязева, А.В. Чаянова.

Немаловажно, что автор данного учебника опирается на работы 

предыдущих известных знатоков земельного права – Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, А.И. Бобылева, Н.Н. Веденина, Л.И. Дембо, 
И.А. Иконицкой, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, 
О.И. Крассова, В.В. Петрова, Г.В. Чубукова и др. 

Правовое регулирование использования и охраны земель ис
следовалось А.С. Байсаловым (Казахстан), В.Л. Мунтяном (Украина), Н.В. Сторожевым (Белоруссия). Востребованность земельного 
права предполагает составление учебников с самых различных 
точек зрения, с возможностью превалирования авторских подходов 
и продолжает исследоваться З.С. Беляевой, Е.С. Болтановой, Т.В. 
Волковой, Г.А. Волковым, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченковым, 
Ю.Г. Жариковым, Г.Л. Земляковой, О.М. Козырь, С.А. Липски, 
Е.Л. Мининой, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоевым, В.В. Устюковой, Е.Ю. Чмыхало и др.1

Перечень авторов полезных научно-учебных изданий приводит
ся не просто для понимания истории, поступательного развития 
земельного права, а преследует цель еще раз подчеркнуть его постоянную востребованность, динамизм, когда прежние постулаты 
частично меркнут вследствие изменения эколого-правовой, политической обстановки, а многие не устаревают и даже актуализируются, восстанавливаются для более эффективного применения.

Привлечение внимания к важнейшим регулируемым правом 

общественным отношениям, каковыми являются земельные, дает 

1 
См. подробнее Волков Г.А. Принципы земельного права: дисс. докт. юр. наук. М.: 
МГУ, 2005; Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Земельное право России и Казахстана. 
Проблемы развития, процессуальные формы реализации. М.: Юристъ, 2007; Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт. 
2006, 2011, 2018.

возможность остановиться на их особенностях по сравнению с 
другими видами правоотношений, показать их непреходящую злободневность в связи с возникновением и прекращением земельных прав, с регистрацией земельных участков в едином государственном реестре (кадастре) недвижимости, обсуждением задач, 
преимуществ и недостатков категоризации и деления земель по 
целевому назначению.

Свою роль должен продолжать играть Земельный кодекс РФ, 

призванный отражать и исполнять конституционные правила, 
впитывающий новые веяния, отвечающий на возникающие вызовы времени и потребности, предполагающий массу соответствующих ему, в том числе подзаконных, актов, не позволяющих превращаться головному федеральному закону в подробную, мелкую 
инструкцию.

Горизонтальные, договорные, частно-правовые начала регули
рования находятся в ст. 129, 209, 260–287 и др. нормах ГК РФ, где 
они не противопоставляются, а сочетаются, диалектически взаимодействуют с «вертикальными» (власть-подчинение) публичными 
предписаниями.

Речь идет об обеспечении надежности регулирования и ре
ализации земельных норм, чему в современных условиях может способствовать неуклонное соблюдение, использование, 
применение существующих требований, укрепление единого 
земельно-правового пространства Российской Федерации с разграничением действия земельного, гражданского, иных отраслей 
российского права, обеспечением законности и укреплением 
земельного правопорядка через усиление государственного земельного надзора, земельного муниципального, общественного, 
производственного контроля при свободе реализации предусмотренных в законодательстве прав, свобод и интересов землепользователей. 

В соответствии с законодательством арендные, иные права фи
зических, юридических лиц на земельные участки, ограничения, 
гарантии земельных прав не могут не находиться в безусловном, 
непременном сочетании с соответствующими, предусмотренными 
в нормативных правовых актах Российской Федерации многочисленными земельными обязанностями, выполнение которых 
необходимо для рационального, экономного, надлежащего использования и охраны земель. 

На способы защиты земельных прав физических, юридических 

лиц, обеспечения выполнения ими обязанностей влияет сочетание 

и баланс частных, государственных, общественных целей и задач 
в организации рационального использования земельных ресурсов, 
реализации Стратегии по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации до 2025 г., утвержденной Президентом 
РФ 18.04.2017 г. 

Достойное место в учебнике Е.С. Болтановой занимают про
блемы арендной платы за землю, нормативной цены и кадастровой стоимости земли. Согласно определению Конституционного 
Суда РФ от 03.02.2010 г. № 238-О-О должны предусматриваться 
требования экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов, не вызывающие сомнения с 
точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих 
условий природопользования.

Совмещение целей, содержания рационального использования 

и одновременной охраны земель как института земельного права 
обусловливается, во-первых, ролью земли во всей окружающей 
природной среде, а во-вторых, состоянием и необходимостью 
обеспечения продовольственной безопасности страны — обладательницы уникальных черноземов, иных ценных угодий, весьма 
важных для независимости, суверенитета страны в условиях турбулентности международных отношений, незаконного наложения 
санкций на Россию, попыток передела углеводородных, морских, 
других природных ресурсов мира.

Востребованность земельного права проявляется как в Общей, 

так и в Особенной части учебника «Земельное право», представленной традиционными темами, прежде всего, правовым режимом 
земель сельскохозяйственного назначения1.

Здесь имеет свои особенности правовое регулирование предо
ставления и использования земель для создания и деятельности 
крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садовых, огородных, дачных некоммерческих 
объединений, где в последнее время внесены заметные существенные изменения в формулировании их правового статуса, взаимоотношений со своими членами и органами публичной власти. 
В данном учебнике эти нововедения также находят необходимое 
отражение. 

1 
См. Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве: дисс. докт. юр. 
наук. М.: ИГиП РАН, 1980; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (Боголюбов С.А., Бутовецкий А.И., Ковалева Е.Л., Минина Е.Л., Устюкова В.В.). 
М.: Проспект, 2018.

Привлечение внимания к землям сельскохозяйственного назна
чения представляется весьма своевременным ввиду целей подъема 
национального сельского хозяйства как растущей сферы экономики, основного средства снабжения населения здоровыми продуктами питания и сбережения народа; не случайно ХХ столетие 
прошло под знаком осуществления всего процесса землеустройства 
под эгидой органов сельского хозяйства. 

Крестьянское отношение к земле обусловливает ее понимание 

как земли-матери, земли-кормилицы, как имущества особого рода, 
собственность на которое требует экологически выверенных ограничений, привлечения экономически заинтересованных и юридически защищенных хозяйствующих субъектов. 

Дальнейшая урбанизация обостряет земельные правоотноше
ния в городах, иных населенных пунктах, где комплексное развитие территорий предполагает знание и использование требований 
Градостроительного кодекса РФ, часто изменяемого в сторону 
усиления централизованного надзора и контроля за саморегулируемыми строительными организациями и иными звеньями 
жилищно-хозяйственного комплекса, тесно связанного с землей 
и созданием благоприятной среды обитания граждан.

Последовательно решаются задачи осуществления компенсаци
онного озеленения, территориального планирования и градостроительного зонирования как факторов устойчивого землепользования, увязки правил землепользования, застройки, генеральных 
планов поселений, предупреждения и преодоления последствий 
чрезвычайных ситуаций. 

Принятые в последнее время законодательные меры о воссоз
дании, организации, сбережении зеленых поясов вокруг городов 
предполагают решение проблем разграничения полномочий администраций городских агломераций и пригородных муниципальных 
образований в части использования земель по основному назначению, в том числе для рекреации, повышенной охраны земель от 
истощения, деградации, порчи, от несанкционированного складирования, захоронения твердых коммунальных, иных, прежде всего 
опасных, отходов производства и потребления. 

Создание внутри и вокруг городов лесов, скверов, источников 

питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, иных особо 
охраняемых водоемов, мест обитания объектов животного мира, 
островков биоразнообразия, защитных зон с учетом земель специального назначения обостряет проблемы сопоставления земельного, гражданского, градостроительного законодательства, знание 

и решение которых должно составлять компетенцию современных 
студентов1.

Несмотря на кризисное состояние качества окружающей среды 

и составляющих ее основу земель, Россия привержена защите важнейших эталонов природы в виде земель особо охраняемых территорий и объектов, столетие которых отмечалось в 2017 г. после 
создания природных заповедников, составляющих национальную 
гордость и достояние народов: здесь правоотношения достаточно 
сложны, болезненны, вызывают немало нареканий, обуславливая 
необходимую поддержку, защиту земельным, природоохранным 
правом.

Обсуждение проблем использования земель памятников при
роды, пригородных лесопарковых зон, других ценных земель, иных 
особо охраняемых природных территорий (в том числе для экологического туризма) в Государственной Думе, в Совете Федерации 
Федерального Собрания РФ в 2017 г., объявленном годом экологии, в контексте с обеспечением интересов многонационального 
народа России повышает значение изложения этих тем в учебнике 
по земельному праву Е.С. Болтановой.

Из необходимости решения проблем, связанных с лесной и зе
мельной «амнистиями», стабилизации, защиты законных прав физических и юридических лиц на землю исходит Конституционный 
Суд РФ в определениях от 21.09.2017 г. № 1793-О и № 1794-О о 
выявлении смысла положений ст. 7 ЛК РФ и приоритета сведений 
о категории земельных участков, содержащихся в правоустанавливающих документах и Едином государственном реестре недвижимости перед категорией земель, указанной в Государственном лесном реестре и лесном плане субъекта РФ; тем самым исключается 
возможность изъятия земельных участков у граждан, приобретших 
их на законном основании и указанных в качестве собственников 
в ЕГРН, только по формальным основаниям их расположения 
в границах лесничеств и лесопарков в соответствии с данными 
Государственного лесного реестра.

Конституционный Суд РФ отметил, что, рассматривая иски 

публично-правовых образований об истребовании земельных 
участков из владения к гражданам, чье право собственности на 
них зарегистрировано в ЕГРН, суды должны оценивать возмож
1 
Подробнее см. Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель: 
монография. М.: ИНФРА-М, 2013; Комментарий к Градостроительному кодексу 
Российской Федерации (Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Минина Е.Л. и др.). М.: Проспект, 2016.

ность защиты прав добросовестных приобретателей, в том числе в 
соответствии с конституционно-правовым смыслом содержащихся 
в ст. 302 ГК РФ законоположений, выявленным в постановлении 
КС РФ от 22.06.2017 г. № 16-П.

В настоящий учебник включены концептуальные новеллы зе
мельного законодательства, существенные изменения Земельного кодекса РФ в 2016–2018 гг., направленные на конкретизацию 
и устранение излишней декларативности предписаний, влияющих 
на результативность их применения; предпринимаются их учебнонаучный анализ, обобщение практики реализации, необходимые 
и достаточные для изучения предмета. 

Издание не уходит от обсуждения дискуссионных вопросов теории 

и практики земельного права, например, существования отдельной 
земельно-правовой ответственности наряду с традиционными гражданско-правовой, административной, уголовной, дисциплинарной 
формами юридической ответственности, обсуждения проблем правового режима земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, выпавших из земель особо охраняемых природных территорий.

Востребованность земельного права обусловливается необходи
мостью преодоления прежних и вновь возникающих проблем — 
неразграниченностью половины земельных участков между федеральными, региональными и муниципальными собственниками, 
ростом коррупции в оказании государственной поддержки сельхозпроизводителям, недополучением земельного налога на сотни 
миллиардов рублей ежегодно и т.д.

Оживляют учебное издание последовательный, логический 

стиль изложения, нестандартные вопросы для проверки знаний, 
сопровождающие его каждую главу.

Любознательные и добросовестные обучающиеся читатели мо
гут актуализировать свои информационные и правовые отношения с землей, находить ответы на интересующие их вопросы не 
только в предлагаемом тексте, но и в названной в нем литературе, 
в законодательных источниках и, что особенно ценно, в административной, судебной, арбитражной практике, демонстрирующей 
реализацию нормативных правовых актов. 

Доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ, почетный работник охраны 

природы, заведующий отделом экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного 

правоведения при Правительстве РФ С.А. Боголюбов 

ВВЕДЕНИЕ

Земля является важнейшим для человечества природным ре
сурсом. Ценность и значимость земли определяют острую необходимость принятия адекватного земельного законодательства. 
С 1990х гг. законодательство, регулирующее земельные отношения, 
претерпевает коренные изменения, связанные со стремлением государства реформировать земельный строй России. В по следние годы 
был принят целый ряд нормативных правовых актов, которые составили правовую основу современного земельного законодательства. 
Нельзя сказать, что земельная реформа проходит гладко и безболезненно, но ее проведение вызвано объективной необходимостью. 

Земельное право как отрасль права является самостоятельным 

элементом правовой системы России и в свою очередь представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные 
отношения по использованию, управлению, охране земельных 
ресурсов. В то же время нельзя не учитывать, что как все природные ресурсы, так и отношения по их использованию, управлению, охране тесно связаны между собой. Земля, недра, леса, 
вода, животный мир зависимы друг от друга, и невозможно их 
использовать без земельных ресурсов. В настоящее время необходимо обстоятельно исследовать, изучать не только проблемы 
и положения земельного законодательства и земельного права, но 
также нормы и урегулированные ими отношения иных отраслей 
природоресурсного законодательства: горного, лесного, водного, 
фаунистического (законодательства о животном мире), а также 
законодательства об охране окружающей среды. Более того, отдельные земельно-правовые нормы содержатся в Водном, Лесном кодексе, Законе РФ «О недрах» и иных природоресурсных 
нормативных актах

Настоящее издание учебника подготовлено с учетом Пример
ной программы курса «Земельное право России» для юридических факультетов университетов и юридических вузов, одобренной 
Советом по правоведению Учебнометодического объединения 
университетов России.