Становление, развитие и интеграция внесудебного и судебного административного процесса в Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2023

СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ  
И ИНТЕГРАЦИЯ ВНЕСУДЕБНОГО  
И СУДЕБНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО 
ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СБОРНИК НАУЧНЫХ СТАТЕЙ

УДК  342.9
ББК  67.401
      С  76

Становление, развитие и интеграция внесудебного и судебного административного процесса в Российской Федерации: Сборник научных статей. М.: РГУП, 2023. — 340 с.  

ISBN 978‑5‑00209‑045‑7

Ответственные редакторы: 
Стахов  А.И., зав. кафедрой административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой РГУП, д‑р юрид. наук, профессор;
Ландерсон Н.В., дoцент кафедры админиcтративнoгo права и 
прoцеccа им.Н.Г. Cалищевoй РГУП, канд. юрид. наук, доцент.

ISBN 978‑5‑00209‑045‑7

© Коллектив авторов, 2023
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2023

С 76

 В Сборник  вошли материалы Международной научно‑практической 
конференции «Становление, развитие и интеграция внесудебного и судебного административного процесса в Российской Федерации», посвященной 
памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию Верховного Суда) 
(3 ноября 2022). 
Анализируются современные проблемы становления и развития публичной администрации в России и за рубежом. Рассматриваются доктринальные  подходы к пониманию и установлению взаимосвязи внесудебного 
административного процесса, административного судопроизводства, судебного административного процесса, а также актуальные проблемы  разрешения отдельных категорий внесудебных и судебных административных 
дел. 
 Рассчитан на юридическую общественность, может быть полезен аспирантам, магистрантам.
Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

Содержание

От составителей  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
Шергин А. П. О множественности производств по делам об 
административных правонарушениях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Абдреев Т. И. Особенности административного процесса по делам об 
административных правонарушениях в финансово‑бюджетной сфере . . . . 15
Ахтанина Н. А. Особенности применения штрафных санкций как меры 
административной ответственности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Баталин А. В. Административная ответственность за продажу товаров, 
выполнение работ, либо оказание населению услуг ненадлежащего  
качества или с нарушением установленных законодательством  
Российской Федерации требований . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Верес В. С. Административная ответственность, связанная  
с нарушениями отдельных положений 14 Главы Кодекса  
об административных правонарушениях в процессе  
предпринимательской деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Джафарова Н. Т. Особенности использования доказательств в 
административном процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Зюзин В. А. Развитие и интеграция принципов внесудебного и судебного 
административного процесса в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Каплунов А. И. О процессуальной природе отечественной модели 
«административного судопроизводства» и существующих видов  
судебного порядка назначения административных наказаний . . . . . . . . . . . . 51
Капустина Е. Г. Общая характеристика административной деликтности  
в области дорожного движения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Карева А. В. Особенности становления административного процесса в 
Российской империи как фактор повышения эффективности  
отечественной судебной системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Кононов П. И. Административное судопроизводство в арбитражных судах: 
новые подходы к пониманию и структуре . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Кобзарь-Фролова М. Н. О процедурах защиты капитальных  
инвестиций и гарантиях прав инвестиционной деятельности. . . . . . . . . . . . . 82
Курбатова О. В. Процессуальные сроки в производстве по делам об 
административных правонарушениях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Ландерсон Н. В. Понятие и система дел об административных  
деликтах, разрешаемых в ходе внесудебного и судебного  
административного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
Маркова Н. А. К вопросу о юридической ответственности в 
административном судопроизводстве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Писенко К. А. Актуальные вопросы и проблемы судебного  
административно‑принудительного процесса по административноэкономическим делам, возникающим из децентрализованных сфер 
контрольно‑надзорных отношений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Плешевеня О. В. О некоторых аспектах административного 
судопроизводства по делам о привлечении к административной 
ответственности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Порываев С. А. К вопросу об административном споре как предмете 
внесудебного и судебного административного процесса. . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Прохорцев И. А Мелкое хищение: проблемы квалификации . . . . . . . . . . . . . 145
Редкоус В. М. Некоторые вопросы развития законодательства об 
административных процедурах  в государствах–участниках СНГ . . . . . . . 153
Стахов А. И. Легко ли заблудиться в трех соснах:  к вопросу о единстве 
правовой основы судебного административного процесса в России. . . . . . 161
Трофимова И. А. Правовое регулирование обязанности и ответственности 
органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, 
предоставляющих муниципальные услуги, при предоставлении 
государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах 171
Федорова Т. В. Понятие и сущность доказательств и доказывания во 
внесудебном и судебном административном процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
Щепалов С. В. Производство по делам об административных 
правонарушениях в судах общей юрисдикции: сущность и границы . . . . . 191
Чумакова О. В. Отстранение от управления транспортным средством 
и освидетельствование на состояние алкогольного опьянения как мера 
обеспечения производства по делу об административном правонарушении, 
применяемая в целях пресечения административного правонарушения . 198

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Гвоздев Д. В. Особенности административного и судебного порядка 
разрешения административно‑правовых споров на примере  
Республики Беларусь. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Майле А. Д. Административный процесс: современная теория и практика 
(на примере Германии) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 
Сарпеков  Р. К. Роль доктрины административной юстиции в повышении 
эффективности правовых механизмов взаимоотношений общества, 
государства и личности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Шарифзода П. Р. Административно‑процессуальные аспекты  
деятельности органов внутренних дел в области профилактики насилия  
в семье (опыт Республики Таджикистан). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
Шерипов Н. Т. Формирование и актуальные вопросы административного 
судопроизводства в Кыргызской Республике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
Хван Л. Б. Медиация в административно‑правовых спорах: потенциал  
и условия применения в Республике Узбекистан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Костенко Е. А. Об административном процессе, возникающем из 
контрольно‑надзорных правоотношений использования земельных 
участков по целевому назначению . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

Становление, развитие и интеграция внесудебного и судебного  
административного процесса в Российской Федерации

Содержание  

Краснова М. Ю. Необходимость существования в административном 
законодательстве термина «судебное разбирательство по делам об 
административных правонарушениях». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Сельхова О. Е. Субъекты доказывания по делу о привлечении к 
административной ответственности за невыполнение предписания 
контрольных (надзорных) органов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Стажила М. Ю. Истоки современного понимания административной 
ответственности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
Черноусов Д. А. Возможность обязательного участия защитника при 
рассмотрении дел об административных правонарушениях . . . . . . . . . . . . . 321

СТУДЕНЧЕСКАЯ НАУКА

Кучина М. В. Укрепление законности при осуществлении контрольнонадзорных мероприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
Шатерникова А. С. Судебный прецедент в административном  
судопроизводстве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

ОТ СОСТАВИТЕЛЕЙ

Кафедрой административного права и процесса имени Н. Г. Салищевой 
РГУП была организована и проведена 3 ноября 2022 г. Международная научнопрактическая конференция «Становление, развитие и интеграция внесудебного 
и судебного административного процесса в Российской Федерации», посвященной памяти Надежды Георгиевны Салищевой (к 100‑летию Верховного Суда).
В работе Международной конференции участвовали ведущие российские 
ученые‑юристы Института законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве РФ, Института государства и права РАН, Финансового университета при Правительстве РФ,  Российской академии народного хозяйства и 
государственной службы, Российского экономического университета имени Г. 
В. Плеханова, Российского университета дружбы народов, НИИ Университета 
прокуратуры Российской Федерации, Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), Всероссийский  государственный университета юстиции (РПА Минюста России),   ВНИИ МВД России, 
НИИ ФСИН России, Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, 
Санкт‑Петербургского университета МВД России, Российского Воронежского 
государственного университета, Уральского государственного юридического 
университета, Пермского государственного научно‑исследовательского университета, Саратовской государственной юридической академии, других юридических вузов страны, а также известные ученые‑административисты зарубежных 
стран, в том числе из Европы (ФРГ, Республика Беларусь) и Центральной Азии 
(Республика Казахстан, Республика Узбекистан, Республика Кыргыстан, республика Таджикистан). В конференции также  приняли участие судьи и другие 
практические работники,  аспиранты, магистры. 
Конференцию  открыл проректор по науке Российского государственного 
университета  доктор юридических наук, профессор А. А. Арямов, который отметил актуальность проводимого научно‑практического мероприятия и результатов его работы.
Участники Международной конференции  обсудили достигнутый уровень 
развития внесудебного и судебного административного процесса  в России  и 
за рубежом, а также проблемы становления и развития публичной администрации.  В фокус научных дискуссий попали  доктринальные  подходы к пониманию и установлению взаимосвязи внесудебного административного процесса, 
административного судопроизводства, судебного административного процесса, 
а также актуальные проблемы  разрешения отдельных категорий внесудебных и 
судебных административных дел. 
 

 

Шергин Анатолий Павлович
главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД 
России», д-р юрид. наук, профессор, 
Заслуженный деятель науки РФ
sherginap@bk.ru

О множественности производств по делам об 
административных правонарушениях

Аннотация. Продолжена дискуссия о процессуальном регулировании административной ответственности, проекте Процессуального Кодекса КоАП РФ по делам об административных правонарушениях. Обосновываются суждения о разрешении противоречий в решении концептуальных вопросов данного проекта.
Ключевые слова: процессуальное регулирование административной ответственности, административно-юрисдикционный процесс, проект административно-юрисдикционного кодекса.

Shergin Anatoly Pavlovich, Chief Researcher Research Institute of the Ministry of 
Internal Affairs of Russia" Doctor of Law. Professor, Honored Scientist of the Russian 
Federation.

On the multiplicity of proceedings in cases of 
administrative offenses

Abstract: The article continues the discussion on the procedural regulation of 
administrative responsibility, the draft Procedural Code of the Administrative Code 
of the Russian Federation in cases of administrative offenses. The judgments on the 
resolution of contradictions in the solution of conceptual issues of this project are 
substantiated.
Keywords: procedural regulation of administrative responsibility, administrativejurisdictional process, draft administrative-jurisdictional code.

Потребности третьей кодификации административно‑деликтного законодательства обусловили активизацию научных разработок 
проблем правового регулирования административной ответственности. Сейчас дискуссии о путях решения этой важной нормотворческой задачи придан новый импульс в контексте с разработкой не 
только проекта нового КоАП РФ, но и подготовкой проекта Процессуального кодекса РФ по делам об административных правонарушениях (ПрКоАП РФ)1. Идея о раздельной кодификации мате1 Решение о помещении материальных и процессуальных норм об административной ответственности в отдельные законодательные акты принято на совещании у Председателя Правительства РФ 4 июня 2019 г.

риально‑правовых и процессуальных норм об административной 
ответственности1, о необходимости которой говорили более полстолетия многие ученые, получает наконец‑то возможность реализации 
в российском законодательстве. Впервые в отечественной правовой 
системе разрабатывается проект кодифицированного акта, устанавливающего единый процессуальный порядок применения норм об 
административной ответственности. 
Анализ действующего КоАП РФ и проектов ПрКоАП РФ не свидетельствует о прогрессе в решении этой задачи, поскольку в законе и в указанных проектах установлены (планируются) несколько 
видов производств, предусматривающих различные порядки разрешения дел об административных правонарушениях. Наряду с четвертым разделом КоАП РФ, устанавливающим общие требования 
к производству по делам об административных правонарушениях, 
действуют нормы главы 25 АПК РФ, предусматривающие иной порядок рассмотрения этих дел для арбитражных судов. Авторы проекта ПрКоАП РФ идут еще дальше, предлагая закрепить в законе 
два вида производств по делам об административных правонарушениях: внесудебный и судебный. Такая перспектива, по нашему 
мнению, размывает единство административно‑юрисдикционного 
кодекса, сводя его к набору производств, устанавливающих различные процессуальные порядки для дел об административных правонарушениях, что не лучшим образом скажется в итоге на практике. 
Обратим внимание на исходные концептуальные посылки формирования единого порядка рассмотрения дел об административных 
правонарушениях, которые, по нашему мнению, следует учитывать 
при разработке его понятия и проекта административно‑юрисдикционного кодекса (АЮК РФ).
Во‑первых, любой вид юрисдикционного процесса является категорией вторичной по отношению к материально‑правовой базе, 
которую он обслуживает. Административно‑юрисдикционный про1 См., например: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР 
(процессуальное регулирование). Воронеж, 1976; Масленников М.Я. Российский 
административно‑процессуальный кодекс. Проект //Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. № 4; Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности //Административное право и процесс. 2010. № 3; Он же. О необходимости раздельной 
кодификации материально‑правовых и процессуальных норм административной 
ответственности //Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Вып. 6: 
Административное право и процесс. 2014. № 2. и др.

Становление, развитие и интеграция внесудебного и судебного  
административного процесса в Российской Федерации

Шергин Анатолий Павлович 

цесс – вторичная правовая констанция по отношению к обслуживаемым им материальным нормам, предусматривающим административную ответственность. Составляющие его процессуальные 
нормы определяют порядок применения названных материальных 
норм. Эта зависимость, подмеченная еще К.Марксом1, характерна 
не только для административно‑юрисдикционного процесса, она 
является определяющей и для других видов юрисдикционных процессов (уголовного, гражданского, арбитражного). Регулирующие 
его нормы обретают смысл и применение только в процессе реализации материальных норм об административной ответственности. 
Во‑вторых, при моделировании трех названных выше производств, в рамках которых реализуются нормы об административной 
ответственности, произошла подмена понятия административноюрисдикционного процесса категориями виртуального административного процесса. Анализ многочисленных доктринальных 
источников свидетельствует о том, что данный вид юридического 
процесса рассматривается как составная часть более широкого понятия административного процесса, дискуссии о котором не стихают с прошлого столетия. Не пытаясь воспроизвести все суждения 
о широком, узком (а ныне, интегративном)  его понимании, отметим, что исходным для «административного процесса» является 
утверждение о наличии самостоятельной процессуальной общности, обеспечивающей порядок применения материально‑правовых 
норм административного права. На этом основании делаются выводы об административном процессе и самостоятельной отрасли 
права – административно‑процессуального права. Сторонники такого понимания игнорируют, по нашему мнению,  содержательную 
характеристику административно‑правовых норм, в числе которых 
есть нормы, определяющие порядок осуществления управленческой деятельности, т.е. административно‑процессуальные нормы. 
Эта группа норм — неотъемлемая часть административного права, которое является, равно как и большинство отраслей российского права, смешанной отраслью права. Нельзя не согласиться с 
А.А.Гришковцом, по мнению которого, «административный процесс, все его формы и правовые проявления, должны оставаться в 
лоне материнской отрасли административного права. Попытки выделить административно‑процессуальное право, вне права административного, искусственны и не представляются конструктивными 

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. т. 1. М., 1954. С. 158.

в силу особенности предмета отрасли, которая состоит в том, что 
образующие ее материальные и процессуальные нормы неразрывно 
связаны»1.
Выделение административного процесса в качестве самостоятельного правового образования не имеют достаточных теоретических 
и нормативных оснований и, самое главное, не привели к значимому для правоприменения нормативному результату2. На это обращал внимание в своей монографии в 2008 году М.Я.Масленников: 
«Охват всех сторон правоприменения в сфере административноправового регулирования с искусственным  соединением несоединимого (позитивной управленческой деятельности и административно‑юрисдикционной) — не дал даже условного симбиоза: так и 
идут эти виды правореализации процессов каждый сам по себе. И 
только административно‑юрисдикционный живет и действует, хотя 
и в рамках комплексного кодификационного законодательного акта 
– Кодекса об административных правонарушениях»3. Добавим, что 
теперь в результате раздельной кодификации норм об административной ответственности он будет закреплен в самостоятельном Административно‑юрисдикционном кодексе Российской Федерации. 
Поэтому вряд ли оправдано рассматривать реально действующий 
административно‑юрисдикционный процесс, имеющий законодательную основу, как составную часть виртуального административного процесса. Такая позиция предопределила многие нестыковки 
не только в проекте ПрКоАП РФ, но и привела к смешению материального и процессуального регулирования административной 
ответственности4. 

1 Гришковец А.А. Размышления об административном процессе в современной 
России //Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18. № 3. С. 289.

2 См.: Старилов Ю.Н. О двух главных современных направлениях развития 
российского административного и административно‑процессуального законодательства (тезисы) //Вестник Воронежского государственного университета. Сер.: 
Право. 2014. С. 8; Севрюгин В.Е. О современном понимании административного 
процесса как юридической категории //Актуальные проблемы административного и административно‑процессуального права (Сорокинские чтения): сб. ст. по 
материалам международной научно‑практической конференции, посвященной 
памяти  Ю.Е.Аврутина; под  ред..А.И.Каплунова. СПб., 2022. С. 204

3 Масленников М.Я. Административный процесс: теория и практика: монография.  М., 2008. С. 11.

4 Шергин А.П. Проекты КоАП РФ и Процессуального кодекса по делам об административных правонарушениях: работа над ошибками // Публичная администрация в Российской Федерации: проблемы становления в современной системе 

Становление, развитие и интеграция внесудебного и судебного  
административного процесса в Российской Федерации