Административный процесс по делам, возникающим из контрольно- надзорных правоотношений

Монография

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2023

УДК 342.9
ББК 67.401
А 31

Авторы:
А. И. Стахов, главный научный сотрудник (руководитель направления административно-
правовых исследований) Центра исследования проблем правосудия Российского государственного 
университета правосудия, зав. кафедрой административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой РГУП, д-р юрид. наук, профессор (Введение, гл. 1, 3, 4, Заключение).
К. А. Писенко, главный научный сотрудник Центра исследования проблем правосудия Российского 
государственного университета правосудия, профессор кафедры административного 
права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП, д-р юрид. наук, доцент (гл. 6).
С. А. Порываев, старший научный сотрудник Центра исследования проблем правосудия Российского 
государственного университета правосудия, доцент кафедры административного 
права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук (гл. 5).
Д. М. Мустафина-Бредихина, старший научный сотрудник Центра исследования проблем 
правосудия Российского государственного университета правосудия, старший преподаватель 
кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы 
народов, канд. юрид. наук (гл. 2).

Рецензенты:
П. И. Кононов, судья Второго апелляционного суда, д-р юрид. наук, профессор, академик Евразийской 
академии административных наук;
Ю. Н. Туганов, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья в почетной отставке

Административный процесс по делам, возникающим из контрольно-
надзорных правоотношений: Монография. — М.: РГУП, 2023. — 372 с.

ISBN 978-5-00209-031-0

Проведен комплексный анализ административно-процессуального законодательства 
РФ, регулирующего внесудебный и судебный порядок разрешения административных 
дел, возникающих из контрольно-надзорных правоотношений, а также специальной 
литературы и судебной практики по избранной проблематике. Установлена взаимосвязь 
контрольно-надзорной деятельности и административного процесса в Российской Федерации, 
раскрываются особенности распределения контрольно-надзорных полномочий 
между органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, 
должностными лицами, делается акцент на административном процессе по делам об административных 
деликтах, возникающих из контрольно-надзорных правоотношений 
и административном процессе по делам об административно-реабилитационных спорах, 
возникающих из контрольно-надзорных правоотношений, показаны особенности 
административного процесса по делам, возникающим в децентрализованных сферах 
контрольно-надзорных правоотношений.
Предназначена для научных работников, преподавателей юридических вузов, аспирантов 
и докторантов, может быть полезной обучающимся по магистерским образовательным 
программам. В том числе по программе «Административные производства 
и судебный административный процесс».

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

А 31

ISBN 978-5-00209-031-0

© Стахов А. И., 2022
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2023

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Глава 1. Контрольно-надзорная деятельность и административный 
процесс в Российской Федерации: понятие, взаимосвязь,  
особенности законодательного регулирования
1.1. Административный процесс и административно-
процессуальное законодательство Российской Федерации: 
понятие и взаимосвязь . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
1.2. Понятие и взаимосвязь контрольно-надзорной деятельности 
публичной администрации с административным процессом . . . . . . . .35
1.3. Дела об административных деликтах, возникающие 
из контрольно-надзорных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
1.4. Дела об административно-реабилитационных спорах, 
возникающие из контрольно-надзорных правоотношений . . . . . . . . . .75
Глава 2. Распределение контрольно-надзорных полномочий между 
органами государственной власти и местного самоуправления, 
организациями, должностными лицами
2.1. Органы государственной власти и местного самоуправления, 
наделяемые контрольно-надзорными полномочиями . . . . . . . . . . . . . . .84
2.2. Организации, наделяемые контрольно-надзорными 
полномочиями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101
2.3. Должностные лица, наделяемые контрольно-надзорными 
полномочиями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
Глава 3. Внесудебный административно-принудительный процесс 
по делам об административных деликтах, возникающих из контрольно-
надзорных правоотношений
3.1. Система внесудебного административно-принудительного 
процесса по делам об административных деликтах, возникающих 
из контрольно-надзорных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122
3.2. Особенности структуры производства по делам 
об административно-устранимых нарушениях обязательных 
требований . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133
3.3. Особенности структуры производства по делам 
об административно-наказуемых нарушениях обязательных 
требований . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149

Административный процесс по делам, возникающим из контрольно-надзорных 
правоотношений

Глава 4. Судебный административно-принудительный процесс 
по делам об административных деликтах, возникающим из контрольно-
надзорных правоотношений
4.1. Система судебного административно-принудительного 
процесса по делам об административных деликтах, возникающих 
из контрольно-надзорных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173
4.2. Особенности структуры административного 
судопроизводства по делам об административно-наказуемых 
нарушениях обязательных требований. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190
4.3. Особенности структуры административного 
судопроизводства по делам об административно-понуждаемых 
нарушениях обязательных требований. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208
Глава 5. Административно-защитный процесс по делам 
об административно-реабилитационных спорах, возникающих 
из контрольно-надзорных правоотношений
5.1. Внесудебный административно-защитный процесс по делам 
об административно-реабилитационных спорах, возникающих 
из контрольно-надзорных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241
5.2. Судебный административно-защитный процесс по делам 
об административно-реабилитационных спорах, возникающих 
из контрольно-надзорных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265
Глава 6. Особенности административного процесса по делам, 
возникающим в децентрализованных сферах контрольно-надзорных 
правоотношений
6.1. Особенности внесудебного административно-
принудительного процесса по делам об административных 
деликтах, возникающим из контрольно-надзорных 
правоотношений в сфере публичного заказа. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .299
6.2. Особенности судебного административно-принудительного 
процесса по делам об административных деликтах, возникающим 
из контрольно-надзорных отношений в сфере публичного заказа . . . .315
6.3. Особенности внесудебного и судебного административно-
принудительного процесса по делам об административных 
деликтах, возникающим из контрольно-надзорных 
правоотношений в сфере финансовых рынков. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324
6.4. Особенности внесудебного и судебного административно-
защитного процесса по делам об административно-
реабилитационных спорах, возникающим из контрольно-
надзорных правоотношений в сферах публичного заказа 
и финансовых рынков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .333
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .358

ВВЕДЕНИЕ

В российской правовой системе, начиная с 2001 г., сформировалось 
и активно развивается федеральное законодательство, регулирующее 
контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной 
власти, органов местного самоуправления, а также 
уполномоченных организаций (госкорпорации, ЦБ РФ и др.), которое 
в обобщенном виде предлагается называть федеральным законодательством 
о контрольно-надзорной деятельности публичной 
администрации.
Под регулирующим воздействием федерального законодательства 
о контрольно-надзорной деятельности публичной администрации 
сложилась централизованная система административных 
и административно-процессуальных правоотношений, которые 
скреплены специальным федеральным законом — ФЗ «Об обязательных 
требованиях в Российской Федерации» и поэтому, по общему 
правилу, складываются между специализированными органами 
публичной администрации и контролируемыми лицами (в том 
числе физические лица, организации, ответственные органы) 
по поводу оценки соблюдения контролируемыми лицами специальных 
правовых норм, устанавливающие обязательных требования. 
Данную систему административных правоотношений логично 
называть централизованной сферой контрольно-надзорных  
правоотношений.
Обязательными участниками системы контрольно-надзорных 
правоотношений являются специализированные органы публичной 
администрации (в том числе органы исполнительной власти, органы 
местного самоуправления, организации, имеющие в силу федерального 
закона статус органа), уполномоченные проводить в отношении 
контролируемых лиц (в т. ч. граждан и организаций, а также иных 
органов публичной власти) специальные проверочные мероприятия, 
которые урегулированы административно-процессуальными нормами. 
Такие административно-процессуализированные проверочные 

Административный процесс по делам, возникающим из контрольно-надзорных 
правоотношений

6

мероприятия выделены законодателем среди множества иных форм 
административной деятельности посредством специальных юридических 
терминов, а именно: контрольные мероприятия, контрольные (
надзорные) мероприятия. Благодаря административно-процессуальным 
нормам в рамках указанных проверочных мероприятий 
обособился такой самостоятельный вид административного производства, 
который логично называть централизованным контрольно-
надзорным производством. Соответственно, органы исполнительной 
власти, органы местного самоуправления, а также организации, 
уполномоченные осуществлять контрольно-надзорные мероприятия 
и проводить в рамках данных проверочных мероприятий контрольно-
надзорное производство, логично называть в обобщенном виде 
контрольно-надзорными органами.
Важно отметить, что в настоящее время централизованное контрольно-
надзорное производство проводится в рамках многочисленных 
видов контрольно-надзорной деятельности, осуществляемых 
федеральными органами исполнительной власти, а также в рамках 
всякого отдельного вида контрольно-надзорной деятельности, осуществляемого 
органами исполнительной власти субъектов РФ и органами 
местного самоуправления. Обозначенные виды контрольно-
надзорной деятельности публичной администрации в совокупности 
получили такое обобщенное название как «государственный контроль (
надзор), муниципальный контроль».
При этом до настоящего времени в России осуществляется множество 
отдельных видов контрольно-надзорной деятельности публичной 
администрации, которые остаются выведенным из-под централизованного 
законодательного регулирования (в том числе 
практически весь объем финансового контроля, антимонопольный 
контроль и др.).
В этой связи следует понимать, что сегодня в российской правовой 
системе сформировалась обособленная система административных 
и административно-процессуальных правоотношений, в которой 
наряду с централизованной сферой контрольно-надзорных 
правоотношений функционируют многочисленные децентрализованные 
сферы контрольно-надзорных правоотношений (в том числе, 
например, сфера налогового контроля, валютного контроля, банковского 
надзора и др.). В обобщенном виде данную совокупность 

Введение


7

общественных отношений предлагается называть децентрализованной 
сферой контрольно-надзорных правоотношений.
Крайне важно указать на то, что компетентные контрольно-надзорные 
органы в ходе и по результатам проводимых контрольно-
надзорных мероприятий выявляют в централизованной и децентрализованной 
сферах контрольно-надзорных правоотношений 
разнообразные правонарушения, влекущие применение административно-
принудительных мер в административно-процессуальном 
порядке. Такие правонарушения предлагается в обобщенном 
виде называть административными деликтами, выявляемыми 
в ходе контрольно-надзорных правоотношений. В том числе: 
1) административно-устранимые нарушения обязательных требований; 
2) административно-наказуемые нарушения обязательных 
требований; 3) административно-понуждаемые нарушения обязательных 
требований.
Представленная триада административных деликтов, выявляемых 
в ходе контрольно-надзорных правоотношений, позволяет разделять 
данные правоотношения между собой и с общей системой административно-
принудительных правоотношений, урегулированных 
законодательством об административных правонарушениях, 
а также иными специальными федеральными законами (например, 
ФЗ «Об исполнительном производстве»). Соответственно, будет 
обоснованным различать среди общего числа дел, возникающих 
из административно-принудительных правоотношений, систему 
административных дел, возникающих из контрольно-надзорных 
правоотношений, которые разрешаются во внесудебном и судебном 
порядке.
В том числе: 1) дела об административных правонарушениях, 
объектом посягательства которых являются обязательные требования, 
соблюдение которых оценивается в ходе и по результатам 
контрольно-надзорных мероприятий (дела об административно-
наказуемых деликтах, возникающие из контрольно-надзорных правоотношений); 
2) дела об административных спорах, возникающих 
в ходе и по результатам контрольно-надзорных мероприятий 
(дела об административных спорах, возникающие из контрольно-
надзорных правоотношений); 3) дела о понуждении к исполнению 
предписаний и иных решений контрольно-надзорных органов 

Административный процесс по делам, возникающим из контрольно-надзорных 
правоотношений

8

(дела об административно-понуждаемых деликтах, возникающие 
из контрольно-надзорных правоотношений).
В настоящее время перечень указанных категорий судебных административных 
дел является открытым, не систематизирован, 
но при этом неумолимо расширяется: а) посредством внесения специальных 
норм в законодательство, регулирующее контрольно-надзорную 
деятельность, которые относят данные дела к компетенции 
судов (например, ст. 20 «О лицензировании отдельных видов деятельности», 
ст. 40 ФЗ «О техническом регулировании», ст. 23 ФЗ 
«О защите конкуренции», ст. 41 ФЗ «О политических партиях» 
и др.); б) посредством расширения перечня отдельных категорий административных 
дел, установленного ст. 1 КАС РФ; в) посредством 
расширения перечня дел об административных правонарушениях, 
установленного ст. 23.1 КоАП РФ.
При наличии вскрытого многообразия административных дел, 
возникающих из контрольно-надзорных правоотношений, очевидна 
потребность в процедурах осуществления правосудия судами общей 
юрисдикции и арбитражными судами, которые бы позволили учесть 
существенные различия в содержании дел об административных 
спорах и дел об административных деликтах. При этом необходимо 
учесть, что дела об административных спорах, дела об административных 
правонарушениях, а также дела об административном 
понуждении неразрывно связаны с административно-принудительными 
мерами, применяемыми контрольно-надзорными органами, 
по общему правилу, в отношении физических лиц и организаций. 
Очевидно, что в силу ст. 18, 118 Конституции РФ объективно необходим 
повышенный уровень судебной защиты прав и свобод человека 
и гражданин посредством административного судопроизводства 
в условиях административного принуждения, применяемого 
контрольно-надзорными органами.
Из комплексного анализа законодательства об административных 
правонарушениях и законодательства о контрольно-надзорной 
деятельности очевидна возрастающая роль судов общей юрисдикции 
и арбитражных судов по делам об административных деликтах, 
возникающих из контрольно-надзорных правоотношений. В соответствии 
с действующей редакцией КоАП РФ исключительно 
суды уполномочены назначать шесть из десяти возможных видов 

Введение


административных наказаний. Статья 95 ФЗ «О государственном 
контроле (надзоре) и муниципальном контроле» предоставляет возможность 
контрольно-надзорным органам обратиться в суд с требованием 
о принудительном исполнении предписания, если такая 
мера предусмотрена законодательством. При этом общее число 
предусмотренных законодательством судебных административно-
понуждающих мер неуклонно увеличивается по мере исторического 
развития законодательства о контрольно-надзорной деятельности 
(аннулирование лицензии, принудительный отзыв продукции, ликвидация 
политической партии, ликвидация юридических лиц, в том 
числе унитарных предприятий, в случаях, предусмотренных антимонопольным 
законодательством, и др.). При такой динамике роста 
судебно-административного принуждения в сфере контрольно-надзорных 
правоотношений объективна потребность: а) в разработке 
научно обоснованного перечня судебных административных наказаний, 
который бы дополнял, а не подменял перечень внесудебных 
административных наказаний; б) в систематизации мер судебного 
административного понуждения, предусмотренных законодательством 
о контрольно-надзорной деятельности, и соответствующей 
глубокой регламентации процедур разрешения дел об административно 
понуждаемых деликтах, отнесенных к компетенции судов 
общей юрисдикции и арбитражных судов; в) разработка и внедрение 
в учебный процесс, а также судебную практику научно обоснованных 
выводов и предложений по оценке комплексного регулирующего 
воздействия законодательства о контрольно-надзорной 
деятельности публичной администрации и законодательства об административных 
правонарушениях.

ГЛАВА 1
Контрольно-надзорная деятельность 
и административный процесс в Российской 
Федерации: понятие, взаимосвязь, 
особенности законодательного регулирования

1.1. Административный процесс и административно-
процессуальное законодательство Российской 
Федерации: понятие и взаимосвязь

Оценивая научные позиции, сформировавшиеся к настоящему 
времени в России, следует констатировать наличие двух доктринальных 
подходов к пониманию административного процесса, которые, 
исходя из конституционного принципа разделения властей, 
взаимоисключают друг друга.
1. Административный процесс — это деятельность органов публичного 
управления по разрешению подведомственных им всех 
категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так 
и не связанных с разрешением споров и конфликтов (широкое понимание 
административного процесса, управленческая концепция)1. 
Данная концепция зародилась в советскую эпоху в трудах ученых-
административистов2 в условиях регулирующего воздействия советских 
конституций, в нормах которых выделялась система органов 
государственного управления3.
В постсоветский период сторонники управленческой концепции 
административного процесса стали под воздействием норм Конституции 
Российской Федерации связывать данный юридический 
процесс с деятельностью органов исполнительной власти. Так, 
например, В. Д. Сорокин определил административный процесс 

1 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник для вузов. 
СПб., 2004. С. 203.
2 См., например: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса: Монография. 
М., 1968.
3 См.: гл. 8 Конституции (Основного Закона) РСФСР, принятой V Всероссийским 
съездом Советов 10.07.1918; ст. 104, 113, 122 Конституции (Основного Закона) 
Российской Федерации — России, принятой ВС РСФСР 12.04.1978.

1.1.Административныйпроцессиадминистративно-процессуальноезаконодательство
РоссийскойФедерации:понятиеивзаимосвязь

11

как «урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-
конкретных дел в сфере государственного управления органами 
исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, 
а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными 
субъектами»1.
2. Административный процесс — это деятельность судов (судей) 
по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных 
правоотношений и поэтому административный процесс сводится 
только к административному судопроизводству (юстицион-
ное понимание административного процесса, судебная концепция)2. 
Сторонники судебного понимания административного процесса в качестве 
ключевого аргумента утверждают, что юридический процесс 
предполагает правовой спор и обязательное участие трех лиц: двух 
сторон и арбитра3. В рамках данного подхода Ю. Н. Старилов рассматривает 
административный процесс в собственном смысле слова 
как процесс судебный, связывая его с разрешением спора о праве 
и отождествляет административный процесс, по сути, с административным 
судопроизводством4.
Изложенные научные подходы к пониманию административного 
процесса, несмотря на противопоставленность, объединяет одна научная 
позиция. В них административный процесс отождествляется 
с деятельностью правоприменительных органов, а именно: органов 
исполнительной власти, органов судебной власти и поэтому органы 
законодательной власти исключаются из числа субъектов, осуществляющих 
административный процесс. Такой научный прием заслуживает 
одобрения, так как соответствует сложившимся отечественным 
доктринальным представлениям о субъектах, осуществляющих 
правоприменительный процесс.
В частности, уголовный процесс отождествляется в отечественной 
доктрине с деятельностью суда и компетентных внесудебных 
правоприменительных органов (в т. ч. органов следствия 

1 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). 
СПб., 2003. С. 175.
2 См., например: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник 
для вузов. М., 2009.
3 Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-
процессуального законодательства // Государство и право. 2000. № 11. С. 11.
4 Старилов Ю. Н. Административная юстиция. М., 2001. С. 44, 53, 55.

Глава1.Контрольно-надзорнаядеятельностьиадминистративныйпроцессвРоссийской
Федерации:понятие,взаимосвязь,особенностизаконодательногорегулирования

12

и дознания)1. Гражданский процесс, по единодушному признанию ученых-
юристов, осуществляется исключительно с деятельностью судов2.
Несмотря на обозначенное объединяющее начало, исследуемые 
научные подходы к пониманию административного процесса, 
по сути, отрицают друг друга, так как сформулированы без учета 
системного анализа ключевых положений Конституции РФ и оценки 
фактически достигнутого уровня современного административно-
процессуального законодательства Российской Федерации. 
В данных научных позициях раскрываются отдельные стороны современного 
административного процесса, поэтому искажается, выхолащивается 
его комплексное содержание, предопределенное Конституцией 
РФ. Разберемся, в чем это выражается.
Во-первых, при отсутствии в нормах Конституции РФ таких категорий, 
как «органы государственного управления», «публичное 
управление», «управленческая деятельность», доктринальная связь 
административного процесса с органами публичного управления, 
которая использована в управленческой концепции административного 
процесса, представляется необоснованной.
Во-вторых, в соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, которая 
признает органы государственной власти и органы местного самоуправления 
в качестве единой системы публичной власти, представляется 
несостоятельным рассматривать органы исполнительной 
власти в качестве единственного субъекта, осуществляющего административный 
процесс.
В-третьих, сведение административного процесса только к административному 
судопроизводству представляется безосновательным 
в силу того, что в соответствии с подп. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции 
РФ административно-процессуальное законодательство 
представлено шире, чем это необходимо для административного 
процесса, осуществляемого судами. В силу норм, составляющих правовую 
основу системы судебной власти3, в Российской Федерации 

1 См., например: Божьев В. П., Гаврилов Б. Я. Уголовный процесс: Учебник. М., 
2019; Головко Л. В. Курс уголовного процесса. М., 2017.
2 См., например: Власов А. А. Гражданский процесс: Учебник и практикум. М., 
2019; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2014.
3 См.: ст. 1 ФКЗ от 05.02.2014 № 3-ФКЗ (ред. от 02.08.2019) «О Верховном Суде 
Российской Федерации», ч. 1 ст. 2 ФКЗ от 07.02.2011 № 1-ФКЗ (ред. от 08.12.2020) 
«О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», ч. 2 ст. 2 ФКЗ от 28.04.1995