Прокурорский надзор: основы прокурорско-надзорной деятельности в России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ 

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 

«КУЗБАССКИЙ ИНСТИТУТ 

ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ» 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

А. Б. ДИВАЕВ, А. Н. СМИРНОВ 

 

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР: ОСНОВЫ 

ПРОКУРОРСКО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  

В РОССИИ 

 
 

учебное пособие 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Новокузнецк, 2022 

УДК 34.07 (075.8) 
ББК 67.72 

Д80 

 

Рецензенты: 

начальник кафедры уголовно-исполнительного права и криминалистики 

ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России,  
кандидат юридических наук А. С. Александров; 

прокурор города Мыски Кемеровской области — Кузбасса, 

юрист 1 класса В. В. Фокин 

 

Диваев, Александр Борисович. 
Смирнов, Александр Николаевич. 

Д80       Прокурорский надзор: основы прокурорско-надзорной деятельно
сти в России : учебное пособие / канд. юрид. наук., доц. А. Б. Диваев, канд. юрид. наук., доц. А. Н. Смирнов. — Новокузнецк : ФКОУ 
ВО Кузбасский институт ФСИН России, 2022. — 136 с. 

 

ISBN 978-5-91246-168-2 

 

В пособии изложены основы прокурорско-надзорной деятельности 

в России: дан краткий исторический очерк возникновения и развития 
прокурорского надзора; определены правовые основы деятельности прокуратуры; рассмотрены система органов прокуратуры и отрасли прокурорского надзора. 

Учебное пособие адресовано преподавателям юридических факуль
тетов и вузов, студентам, курсантам и слушателям, изучающим «Прокурорский надзор», а также аспирантам, адъюнктам и научным работникам, 
интересующимся проблемами прокурорско-надзорной деятельности. 

 

 

УДК 34.07 (075.8) 

ББК 67.72 

 

Учебное пособие рассмотрено и одобрено на заседании  

Методического совета ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России 

21.02.2022 (протокол № 7).  

Рекомендовано к изданию решением  

Совета по научной и редакционно-издательской деятельности  

ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России 22.02.2022  

(протокол № 2) 

 
ISBN 978-5-91246-168-2 
© ФКОУ ВО Кузбасский институт  

ФСИН России, 2022 
 

Оглавление 

ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................ 4 
1. Краткий очерк развития прокурорского надзора в России ....................... 6 

1.1 Дореформенный период развития прокурорского надзора  

в Российской империи ............................................................................. 6 

1.2 Развитие прокуратуры России в период с 1864 по 1917 г. ................ 17 
1.3 Развитие прокурорско-надзорной деятельности в советской 

прокуратуре (1922–1991 гг.) ................................................................. 20 

1.4 Развитие прокуратуры Российской Федерации в постсоветский 

период ..................................................................................................... 32 

Литература к главе 1 ........................................................................................ 37 

2. Правовые основы деятельности прокуратуры в Российской  

Федерации ..................................................................................................... 38 
2.1 Понятие и основные направления деятельности  прокуратуры 

Российской Федерации ......................................................................... 38 

2.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры ..................... 47 

Источники и литература к главе 2 ................................................................. 57 

3. Система органов прокуратуры Российской Федерации и организация  

ее деятельности ............................................................................................ 58 
3.1 Система органов прокуратуры Российской Федерации .................... 58 
3.2 Компетенция прокуроров территориальных, военных и иных 

специализированных прокуратур ........................................................ 73 

Источники и литература к главе 3 ................................................................. 87 

4. Прокурорский надзор и его отрасли. Надзорные полномочия  

прокурора ...................................................................................................... 88 
4.1 Понятие и пределы прокурорского надзора ....................................... 88 
4.2 Отрасли прокурорского надзора и надзорные полномочия 

прокуроров ........................................................................................... 101 

4.3 Акты прокурорского реагирования ................................................... 126 

Источники и литература к главе 4 ............................................................... 132 

 

 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 
 

Прокуратура Российской Федерации является одним из краеуголь
ных камней в фундаменте обеспечения верховенства права на территории 
нашей страны. С небольшими перерывами во времени этот орган вот уже 
на протяжении 300 лет нашей истории осуществляет это важнейшее 
направление государственной деятельности. 

Изучение основ прокурорско-надзорной деятельности — это тради
ционный сегмент подготовки юристов в РФ. Особое значение данное обстоятельство приобретает с учетом того, что эти вопросы изучаются студентами последнего курса обучения, когда как общепрофессиональные, 
так и специальные компетенции в основном сформированы, а студенты 
способны взглянуть на российскую систему права в целом, воспринимая 
правовые предписания не дискретно, а в их системных связях друг с  
другом. 

Именно из таких констант исходили авторы данного учебного посо
бия. Однако сразу необходимо отметить, что в нем раскрываются лишь 
основополагающие проблемы прокурорско-надзорной деятельности, без 
подробного раскрытия организационных вопросов прокурорского надзора 
по отдельным его отраслям. Это сделано намеренно и с этой точки зрения 
данную разработку следует рассматривать как первую часть комплекта 
учебных материалов по дисциплине (модулю) «Прокурорский надзор», в 
которой нами затронуты базовые вопросы, охватываемые ее предметом. К 
их числу отнесены: история развития прокурорского надзорной деятельности, с выделением конкретных периодов этого процесса, начавшегося в 
момент появления прокуратуры как самостоятельного органа в государственном механизме нашей страны и продолжающегося до сих пор; определение места прокуратуры в системе государства, с учетом конституционного принципа разделения властей; установление основных направлений деятельности прокуратуры в современном российском государстве и 
места прокурорского надзора в системе функций прокуратуры; построение системы принципов организации и деятельности прокуратуры и раскрытие их содержания; характеристика современной системы органов 
прокуратуры, особенностей организации территориальных, специализированных и военных прокуратур; разграничение их компетенции; определение понятия и признаков прокурорского надзора, отграничение этого 
направления государственной деятельности от других видов государственной контрольно-надзорной деятельности; установление пределов 
надзорной деятельности прокуратуры; характеристика объекта, предмета, 
пределов и круга полномочий прокуроров по отдельным отраслям прокурорского надзора; определение понятия и выявление особенностей вынесения и содержания актов прокурорского реагирования надзорного  
характера. 

Особо хотелось бы обратить внимание на специфику данного учеб
ного пособия. Анализ достаточного количества учебно-методических материалов по этой дисциплине, предлагаемых другими авторами, показал, 
что в их содержание, зачастую, включаются вопросы, которые, по нашему 
мнению, явно не относятся к предмету учебной дисциплины (модуля) 
«Прокурорский надзор». В частности, к таким относятся вопросы о порядке прохождения службы в органах прокуратуры, материального и социального обеспечения ее сотрудников, содержании и организации порядка осуществления иных ненадзорных направлении полномочий органов прокуратуры (уголовное преследование, координация деятельности 
правоохранительных органов, судебная деятельность прокуроров, участие 
в правотворческой деятельности и др.). Соответственно, мы сознательно 
обходили эти вопросы, концентрируясь исключительно на законодательных основах прокурорско-надзорной деятельности. 

Каждый раздел учебного пособия снабжен контрольными вопроса
ми для самоподготовки и списком учебной литературы и нормативных 
источников. 

Несмотря на то, что учебное пособие, в первую очередь, призвано 

облегчить осуществление образовательной деятельности преподавателям 
юридических факультетов и вузов, а их студентам, курсантам и слушателям — процесс освоения учебной дисциплины (модуля) «Прокурорский 
надзор», мы бы его адресовали также самому широкому кругу читателей, 
включая, в их число аспирантов, адъюнктов и научных работников, интересующихся проблемами прокурорско-надзорной деятельности. 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 

1. КРАТКИЙ ОЧЕРК РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА  

В РОССИИ 

 
 

Прокуратура России не сразу стала тем учреждением, которое из
вестно современному человеку. Со времени своего основания, а именно с 
момента появления должностей Генерал-прокурора при Сенате и Оберпрокурора при Синоде, введенных указом Петра I, этот государственный 
орган прошел долгий путь развития, о котором нельзя, хотя бы вкратце, 
не сказать, перед тем как приступить к рассмотрению состояния  
прокурорско-надзорной деятельности на современном этапе. 

При изучении этого вопроса мы будем опираться на традиционный 

подход к периодизации развития российских государственно-правовых 
учреждений, выделяя четыре его этапа: 

 дореформенный период, с момента основания прокуратуры в 1722 г. 

и до Судебной реформы 1864 г.;   

 дореволюционный период, начиная от Судебной реформы 1864 г. до 

октября 1917 г.; 

 советский период (с октября 1917 г. до 1991 г.); 
 постсоветский период (1992 г. — середина 2000-х гг.). 

Современный период, ожидаемо, мы не включаем в эту периодиза
цию, так как это наше настоящее и его исследованию будет посвящена 
основная часть содержания учебного пособия. 

 
 

1.1 Дореформенный период развития прокурорского надзора  

в Российской империи 
 
Исторически институт надзора за точным исполнением норматив
ных предписаний верховной власти известен еще древнеримскому государству. Однако, в конечном итоге, появление прокуратуры как обособленной государственной структуры связывают, в первую очередь, с формированием абсолютизма как формы управления государством1, а также 
противодействием сепаратистским устремлениям разрозненных частей 
западноевропейских государств, переживших период феодальной раздробленности, и проявляющих все более централистские устремления2. 

Указанные факторы, сложившиеся в Российской империи к началу 

XVIII в., в полной мере отражают закономерности появления прокуратуры и в нашей стране. До этого проверку того, как население исполняет законы, осуществляли, так называемые «целовальники» — выборные от 

 

1 См., например: Стешенко Л. А. Государственный строй России в первой четверти 

XVIII в. : дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. С. 166. 

2 Горячковская Ю. М. Прокуратура и прокурорский надзор в XVIII — начале XIX в.: 

историко-правовое исследование : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 25. 

населения же лица, а позднее, во времена Алексея Михайловича —  
«тишайшего» — сотрудники Челобитного приказа. Здесь следует согласиться с Ю. М. Горячковской, что эту деятельность еще нельзя считать 
надзорной, так как производилась она не на постоянной основе3. Так что, 
несмотря на существование некоторых форм контрольной деятельности в 
нашей стране и до появления прокуратуры, как такового надзора в виде, 
производимой на регулярной основе специально уполномоченным субъектом и направленной на обеспечение реализации нормативных предписаний, государственной деятельности не было. 

Прообразом прокуратуры в нашей стране стал институт фискалов, 

появившийся вместе с учреждением Петром I 2 марта 1711 г. при Сенате 
должности обер-фискала. Согласно его Именному указу «О поручении 
Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве 
государственных доходов, торговли и других отраслей государственного 
хозяйства»4 ему поручалось «над всеми делами тайно надсматривать и 
проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего». 

Данный Указ, помимо всего прочего, учреждал также и должности 

провинциал-фискалов и нижестоящих фискалов, с той же сферой деятельности, что и у обер-фискала, но, естественно, на своем уровне. 

Следует сразу отметить, что в первоначальной редакции Указа Пет
ра I регламентация как организации работы фискалитета, так и полномочий самих фискалов, была чрезвычайно скудна. Император позаимствовал 
у западноевропейских государств (прежде всего Швеции и Пруссии) исключительно саму идею верховного надзора за исполнением нормативных предписаний, но не их представление о структуре и организации деятельности фискальных органов. Достаточно сказать, что в течение 3 лет 
после учреждения соответствующих должностей не существовало ни 
штатов фискальных должностей, ни принципов их распределения по территориям необъятной Империи. 

Следующий этап в развитии российского фискалитета приходится 

на 1714 г., когда Именной указ Петра I от 17 марта 1714 г. «О должности 
фискалов» установил функции, порядок деятельности, полномочия, 
структуру, штаты и ответственность этих должностных лиц. Именно с 
этого момента можно говорить о начале институализации надзорного ведомства Российской империи — процесса, в конечном итоге приведшего 
к появлению прокуратуры в 1722 г. Причем на определенном этапе фискалы и прокуроры действовали параллельно, выполняя схожие функции. 
Однако просуществовало такое положение дел только 8 лет и в 1730 г., во 
время правления императрицы Анны Иоанновны, фискальная служба была упразднена, а ей на смену всецело пришла прокуратура. 

Появление прокуратуры в России принято связывать с учреждением 

в 1722 году Петром I должности генерал-прокурора, «устройством кото
 

3 Горячковская Ю. М. Указ. соч. С. 25–26. 
4 Полное собрание законодательства Российской империи. Т. IV. № 2330. 

рого Петр Великий и решил давно заботившую его задачу создать  
действенный и достойный орган правительственного контроля над исполнением закона»5. Первым генерал-прокурором Российской империи стал 
П. И. Ягужинский — один из сподвижников Петра I, славившийся своей 
честностью и неподкупностью. 

В течение 1722 года работа над регламентацией деятельности про
куроров была продолжена. Результатом этого стала разработка ряда законопроектов, определяющих статус прокуратуры. В частности, были  
разработаны проекты указов о сенате, генерал-прокуроре, прокурорах 
коллегий. 

Особо стоит выделить последний, который был утвержден 5 апреля 

1722 г. и стал основой для составления положений о прокурорах коллегий 
и прокурорах надворных судов. 

Указ «О должности генерал-прокурора» оставался основным нор
мативным актом, регламентирующим деятельность прокуроров на протяжении всего XVIII в. В этом нормативном акте определялись задачи, 
принципы организации и деятельности генерал-прокурора. В этот период 
развития прокуратуры основной задачей генерал-прокурора являлось 
обеспечение взаимодействия с Сенатом и придание ритмичного характера 
его деятельности. Для этого генерал-прокурор, в частности, мог определять очередность рассмотрения дел Сенатом, контролировать незамедлительность рассмотрения дел государственной важности, предостерегал 
сенаторов от нарушений закона. В случае если те не проявляли должного 
усердия в выполнении указаний генерал-прокурора, он был вправе приостановить исполнение любого решения Сената и предлагал его членам 
устранить создавшееся положение. 

Помимо должности генерал-прокурора, были учреждены должности 

прокуроров на местах: прокуроров коллегий и губернских прокуроров, 
которые занимали достаточно высокое положение в Табели о рангах. 
Примечательно, что в этой иерархии прокуроры занимали по отношению 
к фискалам более высокое положение, что свидетельствует о том, что в 
период сосуществования этих надзорных институтов, фискалитет находился по отношению к прокурорам в положении поднадзорного органа. 

Формально, согласно Табели о рангах, прокуроры коллегий занима
ли более высокое место по сравнению с губернскими прокурорами, те 
непосредственно подчинялись не им, а генерал-прокурору. Тем самым 
уже тогда на практике начал реализовываться принцип единоначалия 
прокуратуры, элементы которого дошли до нашего времени и воплотились в принципе единства органов прокуратуры. 

Указом от 17 апреля 1722 года «О хранении прав гражданских» на 

генерал-прокурора была возложена обязанность выявлять пробелы зако
 

5 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1 Прокура
тура на Западе и в России. М.: Университетская типография, 1889. С. 267. 

нодательства и требовать от Сената выработки проектов законодательных 
актов, направленных на устранение этих пробелов. 

Местные прокуроры в этот период времени осуществляли надзор за 

соблюдением закона местными властями. В частности, в это время они 
могли напоминать местным властям об их обязанностях, предостерегать 
их от нарушений закона, опротестовывать и приостанавливать их незаконные решения. 

11 мая 1722 года соответствующим Указом была учреждена долж
ность обер-прокурора Синода, чем ознаменовалось окончание первого 
этапа формирования прокуратуры как самостоятельного надзорного  
органа. 

В то же время необходимо отметить, что в это период вне полномо
чий прокуроров оставалась деятельность по уголовному преследованию. 
Прокуроры в рамках общих надзорных полномочий, надзирали за расследованием уголовных дел, однако государственного обвинения в судебных 
органах еще не осуществляли. 

После смерти Петра I, с воцарением Екатерины I, для прокуратуры 

наступили непростые времена. Уже к 1728 г. большинство прокурорских 
должностей было ликвидировано и, по сути, «в строю» остался только 
обер-прокурор Сената — должность, введенная при Петре I, в качестве 
своеобразного помощника генерал-прокурора. При этом сама должность 
генерал-прокурора формально упразднена не была, однако на протяжении 
всего периода правления Екатерины I и позднее, в период недолгого 
правления малолетнего царя Петра II, она оставалась вакантной, так как 
назначения на нее не производились. 

Некоторое изменение статуса прокуратуры связано с приходом к 

власти царицы Анны Иоанновны. Спустя год после этого в Манифесте от 
2 октября 1730 г. ею было констатировано чрезвычайно низкое состояние 
законности в Российской империи, в связи с чем восстанавливались 
должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и прокуроров 
надворных судов. Интересно, что генерал-прокурором во второй раз стал 
П. И. Ягужинский, который, впрочем, через год после этого, в 1731 году, 
был отправлен в отставку и вплоть до 1740 г. эта должность оставалась 
вакантной. 

Непросто обстояла ситуация и со второй по рангу прокурорской 

должностью — должностью обер-прокурора Сената. Как и ранее оберпрокурор Сената осуществлял надзор за его деятельностью, опротестовывал и приостанавливал его решения, боролся с злоупотреблениями сенаторов, представлял в Сенат указы императрицы и т. д. Однако в 1736 г. 
эта должность также стала вакантной, и на протяжении четырех лет ее не 
занимал никто. 

Произошли некоторые изменения и в структуре местной прокурату
ры. Согласно Указу от 3 сентября 1733 года были введены должности губернских прокуроров, в обязанности которых входил надзор за деятель

ностью губернаторов и их канцелярий. Кроме того, с момента выхода  
этого Указа на них возлагались также и полномочия, принадлежавшие  
ранее прокурорам надворных судов — надзор за исполнением законов 
при рассмотрении и разрешении судебных дел. 

Несмотря на то, что при Анне Иоанновне ситуация со статусом про
куроров начала некоторым образом выправляться, в сравнении с постпетровским правлением Екатерины I и Петра II, по настоящему возрождение 
прокуратуры связано с деятельностью Елизаветы I, которая сразу после 
прихода к власти своим Указом от 12 декабря 1741 г. подтвердила права 
генерал-прокурора и обер-прокурора, определив необходимость назначения на эти должности. Продолжили свою деятельность и губернские  
прокуроры. 

В то же время нельзя не обратить внимания на следующий факт. 

Историки очень неоднозначны в оценке периода правления Елизаветы I. 
Безусловно, приветствуя его начальный период, ознаменованный активными попытками продолжить начинания Петра I, порядком подзабытые в 
период царствования его последователей, большинство из них сходятся 
во мнении, что эти попытки не увенчались успехом. Более того, к концу 
ее правления те многочисленные проблемы в управлении государством, 
которые характеризовали послепетровское время, были усугублены и 
преумножены и главными среди них, по-прежнему, были взяточничество 
и казнокрадство. Внесла свою лепту в это и прокуратура, надзор которой 
за соблюдением законов в елизаветинский период был «… исключительно формальным, делопроизводственным, не идущим глубоко, в своем существе очень мало энергичным, часто даже случайным»6. 

В целом, если подытожить период развития прокуратуры доекате
рининского времени, можно констатировать, что бурное развитие этого 
института, сменилось его стагнации и даже некоторым забвением. 

Основной чертой периода правления Екатерины II Великой истори
ки называют ее стремление к децентрализации государственного аппарата, что отразилось и на структуре и полномочиях прокуроров. Примером 
того может служить реформа правительствующего Сената, который в 
1763 году был разделен на департаменты, что не преминуло сказаться и 
на прокуратуре: увеличилось число обер-прокуроров. За деятельностью 
первого департамента надзирал непосредственно генерал-прокурор, за 
остальными пятью — обер-прокуроры. При этом реформа прокуратуры 
не повлекла за собой изменения содержания базового Указа «О должности генерал-прокурора». В то же время, самой императрицей для тогдашнего генерал-прокурора А. А. Вяземского было издано «Секретное 
наставление» — своего рода личная инструкция, в которой Екатерина не 
определяла конкретные полномочия А. А. Вяземского, однако обещала 
ему личную поддержку взамен требовавшейся от него честности, непред
 

6 Веретенников В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатеринин
ского времени. Харьков, 1915. С. 380.