Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства

ÌÎÑÊÂÀ 2023

УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ В. Ф. ЯКОВЛЕВА

Кафедра гражданского процесса

Е. Н. Кулюшин

СУД ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ
КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА

УДК 347.98
ББК 67.410

К90

Рецензенты:

А. В. Юдин – д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой гражданского процес-

суального и предпринимательского права ФГАОУ ВО «Самарский национальный 
исследовательский университет имени академика С. П. Королева» (Самарский 
университет);

М. Р. Загидуллин – д-р юрид. наук, доцент кафедры экологического, трудо-

вого права и гражданского процесса ФГАОУ ВО «Казанский (Приволжский) 
федеральный университет»

 
Кулюшин, Евгений Николаевич.

К90  
Суд первой инстанции как субъект административного судо-

производства : [монография] / Е. Н. Кулюшин ; Уральск. гос. 
юрид. ун-т им. В. Ф. Яковлева, каф. гражд. процесса. – Москва : 
Статут, 2023. – 186 с.

ISBN 978-5-8354-1914-2 (в обл.)

Настоящая монография представляет собой комплексное исследование вопро-

сов правового статуса суда первой инстанции как субъекта административного 
судопроизводства, регулируемого КАС РФ. Значительная часть исследования 
касается теоретической основы содержания компетенции, предмета процессуальной 
деятельности, особенностей объема и содержания полномочий суда 
первой инстанции по публично-правовым спорам, основным моделям административного 
судопроизводства в странах континентального права (Франция, 
Германия) и странах общего права (Англия, США). Основываясь на действующем 
процессуальном законодательстве об административном судопроизводстве, судебной 
практике, юридической доктрине, автор предлагает оптимальную модель 
полномочий и содержания процессуальной деятельности суда первой инстанции 
в административном судопроизводстве по КАС РФ. 

Для научных сотрудников, преподавателей, аспирантов, студентов юриди-

ческих вузов и факультетов, практикующих юристов. Ссылки на нормативные 
акты приводятся по состоянию на 1 января 2023 г.

УДК 347.98
ББК 67.410

ISBN 978-5-8354-1914-2

© Кулюшин Е. Н., 2023

© Ярков В. В., предисловие, 2023

© Редподготовка, оформление. Издательство «Статут», 2023

ОГЛАВЛЕНИЕ

Список сокращений ................................................................................5

Предисловие (В. В. Ярков) .....................................................................6

Введение .................................................................................................7

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции  
в административном судопроизводстве .................................................11
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции  

как субъекта административного судопроизводства ..................11
1.1. Правовая природа суда, осуществляющего правосудие 

в административном судопроизводстве: соотношение 
с иными формами отправления правосудия .......................11

1.2. Место норм, регулирующих административное 

судопроизводство, в системе российского права ................22

1.3. Особенности компетенции и полномочий суда  

первой инстанции в административном  
судопроизводстве ..................................................................33

§ 2. Основные системы административного судопроизводства 

в странах континентального и общего права ..............................42
2.1. Система административного судопроизводства  

во Франции ...........................................................................42

2.2. Система административного судопроизводства  

в Германии ............................................................................52

2.3. Система административного судопроизводства  

в Англии ................................................................................61

2.4. Система административного судопроизводства в США ....71

Глава 2. Полномочия суда первой инстанции по осуществлению 
правосудия по спорам из административных и иных публичных 
правоотношений ...................................................................................80
§ 1. Предметные полномочия ............................................................80

1.1. Исключительные полномочия .............................................80
1.2. Дополнительные полномочия ..............................................93
1.3. Альтернативные полномочия ...............................................99

Оглавление

§ 2. Функциональные полномочия суда первой инстанции 

в административном судопроизводстве ....................................107
2.1. Полномочия по привлечению лиц, участвующих 

в деле, и осуществлению контроля за процессуальными 
действиями ..........................................................................107

2.2. Полномочия по примирению сторон ................................120
2.3. Доказательственные полномочия ......................................128
2.4. Полномочия по принятию решения и контролю  

за его исполнением ............................................................. 138

Заключение.........................................................................................148

Библиографический список ................................................................154

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации (принята 

всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными 
в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // РГ. – 25.12.1993. 

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Феде-

рации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 29.12.2022 с изм. от 10.01.2023) // 
СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3012.

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Фе-

дерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 29.12.2022 с изм. и доп., вступ. 
в силу с 01.01.2023) // СЗ РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4532.

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства Россий-

ской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 29.12.2022 с изм. и доп., 
вступ. в силу с 01.01.2023) // СЗ РФ. – 2015. – № 10. – Ст. 1391.

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая 

от 31.07.1998 № 146–ФЗ (ред. от 28.12.2022 с изм. и доп., вступ. в силу 
с 01.01.2023); часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 27.12.2022 
с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2023) // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – 
Ст. 3824; 2000. – № 32. – Ст. 3340.

ФКЗ – Федеральный конституционный закон
КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации
ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации
ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
РГ – Российская газета
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемая вниманию читателя книга «Суд первой инстанции 

как субъект административного судопроизводства» подготовлена Евгением 
Николаевичем Кулюшиным на кафедре гражданского процесса 
УрГЮУ имени В. Ф. Яковлева по результатам успешной защиты 
кандидатской диссертации.

Книга представляет собой исследование процессуального статуса 

суда первой инстанции в административном судопроизводстве после 
проведенной законодателем в 2015 г. реформы административного 
судопроизводства на основе доктрины и сложившейся судебной практики 
по публично-правовым спорам. 

Основное внимание уделено вопросам компетенции и подведом-

ственности суду первой инстанции административных и иных публично-
правовых споров, классификации и содержанию полномочий суда 
первой инстанций при рассмотрении и разрешении публично-правовых 
споров по правилам КАС РФ, сравнения классических моделей 
административного судопроизводства в странах системы континентального (
Франция, Германия) и общего права (Англия, США) с целью 
совершенствования модели административного судопроизводства 
в Российской Федерации и укрепления роли суда первой инстанции 
в административном судопроизводстве. Для сбора материала по административному 
судопроизводству в странах континентального 
и общего права автор прошел научную стажировку в Университете 
им. Мартина Лютера в г. Галле-Виттенберг (Германия). 

Книга предназначена для широкого круга читателей: судей, ад-

вокатов, юристов на публичной службе и работающих в частноправовой 
сфере, преподавателей, аспирантов и студентов юридических 
вузов и всех, кто интересуется вопросами административного 
судопроизводства. 

В. В. Ярков, 

д-р юрид. наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации, 

зав. кафедрой гражданского процесса УрГЮУ имени В. Ф. Яковлева 

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации гарантируются права и свободы чело-

века и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам 
международного права и в соответствии с Конституцией РФ

1. Они 

определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность 
законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. 


Публичная власть в отношениях с гражданами или организациями 

обладает значительными материальными, организационными и управленческими 
ресурсами, что не исключает возможности возникновения 
между ними правовых споров, требующих разрешения со стороны 
независимой судебной власти. 

Особую роль при разрешении споров, возникающих из администра-

тивных и иных публичных правоотношений, играет суд первой инстанции, 
на котором и лежит ответственность за справедливое разрешение 
правового спора. В рамках административного судопроизводства функционирует 
юридический механизм, использование которого не должно 
допустить произвола публичной власти. Реформа административного 
судопроизводства, связанная с принятием КАС РФ

2, выявила много 

дискуссионных и проблемных вопросов, которые не получили разрешения 
в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном 
аспектах. 

В результате вступления в силу в 2015 г. КАС РФ, внесения изме-

нений в иные законодательные акты рассмотрение и разрешение дел 
из административных и иных публичных правоотношений, а также 
осуществление судом контроля за законностью государственного 
управления изъято из регулирования ГПК РФ

3. В связи с этим воз-

никает необходимость унификации понятийного аппарата, исполь-

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 

12.12.1993, вступила в силу 25.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского 
голосования 01.07.2020) // РГ. 25.12.1993. 

2 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации 

от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 29.12.2022) // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 139.

3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 

№ 138-ФЗ (ред. от 29.12.2022) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

Введение

зуемого в различных нормативных правовых актах, опосредующих 
вопросы компетенции и полномочий суда первой инстанции при 
рассмотрении и разрешении дел из административных и иных публичных 
правоотношений.

В монографии основное внимание уделено процессуально-право-

вым аспектам деятельности суда первой инстанции в административном 
судопроизводстве, регулируемым КАС РФ. Порядок осуществления 
в административном судопроизводстве деятельности Верховного 
Суда РФ и арбитражных судов подробно не рассматривается, равно 
как и вопросы процессуальной деятельности судов в производстве 
по делам об административных правонарушениях.

В правоприменительной практике возникают вопросы комплекс-

ного применения норм различных отраслей материального права 
(конституционного, административного, гражданского, финансового) 
и процессуального права, что обусловливается особенностями 
осуществления судом первой инстанции полномочий при 
рассмотрении и разрешении юридических дел в административном 
судопроизводстве в сравнении с традиционными видами юридического 
процесса (гражданским, арбитражным, конституционным, 
уголовным)

1.

Судебная защита прав граждан – участников административных 

правоотношений рассматривались в работах представителей науки 
административного и административно-процессуального права 
Д. Н. Бахраха, А. Б. Зеленцова, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, 
Ю. Н. Старилова, Н. Ю. Хаманевой, М. А. Штатиной, О. А. Ястребова 
и др. Они обосновали необходимость формирования административного 
судопроизводства, его концептуальные основы, элементы 
и содержание

2. 

Следует отметить, что в науке гражданского процессуального права 

имеется немало работ, посвященных правовой природе административного 
судопроизводства, правовому статусу сторон и других лиц, 
участвующих в деле. Так, значимой является докторская диссертация 
А. Ф. Козлова «Суд первой инстанции как субъект советского 

1 См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории // Адми-

нистративное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование 
административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. 
С. 50. (Юбилеи. Конференции. Форумы / Воронежский гос. ун-т, Юридический фак.; 
Вып. 7.)

2 См. подробнее: Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, администра-

тивная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. № 2. 

Введение

гражданского процессуального права»

1. В ней исследованы процес-

суально-правовая природа суда первой инстанции, место суда среди 
других субъектов советского гражданского процессуального права, 
гражданские процессуальные права и обязанности суда первой инстанции, 
его доказательственные полномочия, а также полномочия 
по вынесению судебного решения. Правовое положение суда второй 
инстанции в советском гражданском процессе исследовалось в трудах 
К. И. Комиссарова

2, В. С. Калмацкого

3 и других ученых. В частности, 

доктринально значимые положения о суде как субъекте процессуального 
права сформулированы в работах М. Г. Авдюкова, М. А. Гурвича, 
А. А. Добровольского, Н. Б. Зейдера, А. Ф. Клейнмана, С. В. Курылева, 
Д. И. Полумордвинова, В. М. Семенова, Н. А. Чечиной, К. С. Юдель-
сона и др. 

Правовой природе судебной власти в гражданском судопроизвод-

стве посвящена докторская диссертация С. Л. Дегтярева

4, сущность 

судебных актов в гражданском и арбитражном процессе изучена в докторской 
диссертации С. К. Загайновой

5, теоретико-методологические 

проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе 
освещены в докторской диссертации А. В. Абсалямова

6, особен-

ности судебных производств по отдельным категориям дел в судах 
общей юрисдикции в соответствии с КАС РФ – в работах Ю. Н. Ста-
рилова, С. Н. Махиной, О. С. Рогачевой

7. 

Однако в пореформенный период комплексные теоретические 

исследования, посвященные деятельности суда первой инстанции 
как субъекта административного судопроизводства, не проводились, 
хотя после принятия КАС РФ и реформы административного 

1 См.: Козлов А. Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского про-

цессуального права: дис. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1970.

2 См.: Комиссаров К. И. Полномочия суда второй инстанции в гражданском про-

цессе. М., 1961.

3 См.: Калмацкий В. С. Суд второй инстанции как субъект советского гражданского 

процессуального права: дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1978.

4 См.: Дегтярев С. Л. Реализация судебной власти в гражданском судопроизвод-

стве: теоретико-прикладные проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008.

5 См.: Загайнова С. К. Судебные акты в гражданском и арбитражном процессе: тео-

ретические и прикладные проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008.

6 См.: Абсалямов А. В. Административное судопроизводство в арбитражном суде. 

Теоретико-методологические аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.

7 См.: Старилов Ю. Н., Махина С. Н, Рогачева О. С. Административное судопроиз-

водство: учеб. пособие. М., 2019. 

Введение

судопроизводства в целом в этой сфере произошли существенные 
изменения.

В настоящем исследовании анализируется весь комплекс вопро-

сов правового положения суда первой инстанции как субъекта административного 
судопроизводства, а именно: содержание его компетенции, 
предмет процессуальной деятельности, особенности объема 
и характера полномочий. Результаты данного исследования могут быть 
восприняты в ходе нормотворческой деятельности, рекомендованы для 
обобщения судебной практики при подготовке рекомендаций по применению 
законодательства об административном судопроизводстве, 
использованы судами общей юрисдикции при разрешении конкретных 
дел, в преподавании процессуальных учебных дисциплин. 

ГЛАВА 1

ПРАВОВОЙ СТАТУС СУДА ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ
В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции  
как субъекта административного судопроизводства

1.1. Правовая природа суда, осуществляющего правосудие 
в административном судопроизводстве: соотношение 
с иными формами отправления правосудия

Роль и место суда в жизни общества и государства привлекали внима-

ние исследователей различных отраслей знания: философии, социологии,

 
юридических наук ‒ теории государства и права, конституционного 

права, административного права,

 уголовно-процессуального права, 

гражданского процессуального права, арбитражного процессуального 
права, судебного административного процессуального права

1. 

Изучение правовой природы суда невозможно в отрыве от смежного 

с судом понятия власти, без уяснения сущности и назначения власти, 
а также форм ее реализации. Одной из основных в этой сфере является 
теория разделения властей, в рамках которой были оформлены 
положения о судебной власти, независимом суде, осуществляющем 
функции судебной власти

2. 

Основные подходы классифицируются следующим образом: 
1. Организационный подход, имеющий своим предметом вопросы 

устройства обособленной системы судов, уполномоченных на осуществление 
судебной власти

3. 

1 См.: Сиротюк А. З. О подходах к пониманию судебной власти и судебной системы // 

Рос. юстиция. 2017. № 11. С. 40; Дегтярев С. Л. Реализация судебной власти в гражданском 
судопроизводстве: теоретико-прикладные проблемы. М., 2007; Жилин Г. А. Цели гражданского 
судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000; Жуйков В. М. 
Проблемы развития процессуального права России: моногр. М., 2016. 

2 См.: Монтескье Ш. Избранные произведения: в 2 т. / отв. ред. М. П. Баскин. М., 1955. 

3 Впервые организационный подход был представлен в работах дореволюцион-

ных юристов. См.: Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. 1 / общ. ред. 

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

2. Деятельностный (функциональный) подход, с позиций кото-

рого судебная власть определяется в качестве процессуальной формы 
осуществления судами деятельности по отправлению правосудия 
в гражданском, административном, уголовном, конституционном 
судопроизводствах

1. 

3. Институциональный подход, согласно которому судебная власть 

есть процессуальная форма отправления правосудия, определяемая как 
видом судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ), так и порядком 
формирования системы судов

2. Институциональный подход позволяет 

выделить существенные признаки судебной власти, свидетельствующие 
о ее самостоятельности: 1) принцип формирования судебной 
власти; 2) предмет ее деятельности; 3) момент реализации; 4) разновидности 
функций, ею осуществляемых. 

Так, судебная власть формируется по профессиональному прин-

ципу, что отличает ее от законодательной и исполнительной власти, 
которые формируются по политическому принципу.

Предмет деятельности судебной власти составляют правоотно-

шения, действия, события (юридические факты)

3. Особенностью его 

А. В. Смирнова. СПб., 1996; Гольмстен А. Х. Учебник русского гражданского судопроизводства / 
отв. ред. Ю. А. Попова, М. К. Треушников. Краснодар, 2004. Среди современных 
исследователей см.: Савельева Т. А. Судебная власть в гражданском процессе: 
дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1996; Дмитриев Ю. А., Черемных Г. Г. Судебная власть 
в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 
1997. № 8; Безруков А. В. Единство государственной власти и законодательная власть 
в системе разделения властей // Проблемы права. 2012. № 6. 

1 См.: Воскобитова Л. А. Сущностные характеристики судебной власти. Ставро-

поль, 2003. С. 67; Бурдина Е. В. Судебная власть в Российской Федерации. Саранск, 
2006. С. 49.

2 См.: Дегтярев С. Л. Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве: 

теоретико-прикладные проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук. С. 11.

3 О понятии, назначении и соотношении правоотношений, действий, событий 

(юридических фактов) см.: Гурвич М. А. К вопросу о предмете науки советского гражданского 
процесса // Учен. зап. ВИЮН. М., 1955. Вып. 4; Юдельсон К. С. Основные задачи 
и формы деятельности суда первой инстанции в советском гражданском процессе // 
Вопросы советского гражданского права и процесса: Учен. зап. / Свердловский юрид. 
ин-т. М., 1955. Т. 3; Елисейкин П. Ф. Предмет судебной деятельности в советском гражданском 
процессе: его понятие, место и значение: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Л., 
1974. С. 7; Чечина Н. А. Предмет гражданского судопроизводства // Предмет процессуальной 
деятельности в суде и арбитраже: сб. науч. тр. / отв. ред. В. А. Носов. Ярославль, 
1985. С. 17; Ярков В. В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского 
процессуального права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1992; Ярков В. В. 
Юридические факты в цивилистическом процессе. М., 2012; Власенко И. В. Предмет судебной 
деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 3, и др.