Правосудие по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции

ÌÎÑÊÂÀ 2023

О.В. Панкова

ПРАВОСУДИЕ
ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
 В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Монография

УДК 342.565.4
ББК 67.401.031.2 + 67.711.1
П16

Ольга Викторовна Панкова – профессор кафедры административного права 
и процесса Московского государственного юридического университета имени 
О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук. 

Рецензенты:
Старилов Юрий Николаевич – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Дугенец Александр Сергеевич – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Панкова, Ольга Викторовна.
П16  
Правосудие по делам об административных правонарушениях 
в судах общей юрисдикции : монография / О. В. Панкова. Москва : 
Статут, 2023. – 450 с. 

ISBN 978-5-8354-1881-7 ( в пер.)

Монография посвящена процессуальным аспектам правосудия 
по делам об административных правонарушениях. В ней освещены доктринальные подходы к определению правосудия выдающихся русских 
ученых дореволюционного периода, а также вопросы, связанные с определением данного понятия в юридической науке советского периода. 
С позиции новейшего российского законодательства рассмотрено понятие «административная юрисдикция» и выявлено его соотношение 
с категориями «правосудие по делам об административных правонарушениях» и «административно-судебная юрисдикция». В работе затронута 
проблема соотношения понятий «административное судопроизводство» 
и «производство по делам об административных правонарушениях». 
Значительное внимание уделено процессуально-правовому механизму 
осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, раскрыта его нормативная основа и дана структурно-содержательная характеристика. Рассмотрены особенности реализации данного 
механизма в судах общей юрисдикции. Показаны перспективы развития 
с учетом принятой в 2019 г. Концепции нового КоАП РФ и подготовкой 
проектов нового КоАП РФ и ПКоАП РФ. 
Для преподавателей, студентов, аспирантов и практикующих 
юристов.
УДК 342.565.4 
ББК 67.401.031.2 + 67.711.1

ISBN 978-5-8354-1881-7 

© Панкова О.В., 2023
 © Редподготовка, оформление. Издательство «Статут», 2023

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ .....................................................................................5

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  
ПРАВОСУДИЯ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ  
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ .........................................................................11
1. Формирование основ правосудия в дореволюционной  
России ..................................................................................................11
2. Развитие доктрины правосудия в советской  
юридической науке .............................................................................33
3. Правосудие в современной России и за рубежом:  
базисные аспекты и проблемы правопонимания ..............................47
4. Понятие и признаки правосудия ....................................................83
5. Правосудие по делам об административных  
правонарушениях в системе современных научных  
представлений об административной юрисдикции  
и административном правосудии .......................................................97

ГЛАВА 2. ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ  
ПАРАМЕТРЫ ПРАВОСУДИЯ ПО ДЕЛАМ  
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ .........................133
1. Сущностные характеристики правосудия по делам  
об административных правонарушениях .........................................133
2. Особенности правосудия по делам об административных  
правонарушениях ..............................................................................156
3. Процессуальная форма правосудия по делам  
об административных правонарушениях .........................................176

ГЛАВА 3. ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ  
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОСУДИЯ ПО ДЕЛАМ  
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ  
В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ:  
ПРИНЦИПИАЛЬНЫЕ ПОЗИЦИИ, ОБОСНОВАНИЕ  
И ЗНАЧЕНИЕ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ .............................................204
1. Понятие процессуально-правового механизма  
осуществления правосудия по делам об административных  
правонарушениях и его соотношение с иными механизмами  
в праве ................................................................................................204

Оглавление

2. Нормативная основа осуществления правосудия по делам  
об административных правонарушениях в судах общей  
юрисдикции ......................................................................................228
3. Структурно-содержательная характеристика  
процессуально-правового механизма осуществления  
правосудия по делам об административных правонарушениях......238

ГЛАВА 4. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВОГО  
МЕХАНИЗМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОСУДИЯ  
ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ  
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ ...............263
1. Подведомственность и подсудность дел  
об административных правонарушениях судьям судов  
общей юрисдикции и пути их оптимизации ....................................263
2. Процессуальные особенности рассмотрения дел  
об административных правонарушениях в судах  
общей юрисдикции ...........................................................................297
3. Процессуальные особенности пересмотра постановлений  
и (или) решений по делам об административных  
правонарушениях в судах общей юрисдикции ................................321

ГЛАВА 5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССУАЛЬНО- 
ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ  
ПРАВОСУДИЯ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ  
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ:  
НАПРАВЛЕНИЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ, ОСНОВНЫЕ  
ПРОБЛЕМЫ, ПРОТИВОРЕЧИЯ ........................................................350
1. Общая характеристика условий формирования нового  
процессуального законодательства, регламентирующего  
порядок осуществления правосудия по делам  
об административных правонарушениях в судах  
общей юрисдикции ...........................................................................350
2. Перспективы развития процессуально-правового  
механизма осуществления правосудия по делам  
об административных правонарушениях в судах  
общей юрисдикции в свете судебной реформы  
и новой кодификации федерального  
административно-деликтного законодательства.............................371

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................385

БИБЛИОГРАФИЯ ...............................................................................395

ПРЕДИСЛОВИЕ

Прошло более 20 лет со дня вступления в силу Кодекса Российской 
Федерации об административных правонарушениях. За этот период 
в него был внесен ряд изменений и дополнений, оказавших существенное влияние на правовое регулирование производства по делам 
об административных правонарушениях, в том числе на осуществление 
правосудия по таким делам, призванного обеспечивать устойчивость 
судебной власти и адекватные потребности общества, в центре интересов которого оказывается человек с его правами и свободами. 
Тема правосудия многогранна. Однако до сих пор основное внимание как российских, так и зарубежных ученых было сконцентрировано преимущественно на проблемах организации судебной власти, 
судейского корпуса, судопроизводства и процессуальных гарантиях их 
участников. При этом вопрос о границах правосудия, его содержании 
и видах до сих пор не получил в российском правоведении должного 
теоретического обоснования. Очевидно, именно этим отчасти объясняется тот факт, что весьма основательные комментарии современного 
российского законодательства традиционно сводят правосудие к разрешению гражданско-правовых споров и дел об уголовно наказуемых 
деяниях
1. 
Между тем закрепление в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской 
Федерации административного судопроизводства в качестве средства 
осуществления судебной власти, введение в деятельность судов судебного контроля за законностью действий и решений органов публичной 
администрации, а также расширение судебной подведомственности 
дел об административных правонарушениях
2 требуют принципиально 
нового подхода к определению правосудия и его видов. 

1 См.: Комментарий к ст. 21 Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 510–
511; Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе 
Российской Федерации». М., 1998. 
2 Так, если в 2016 г. судьями судов общей юрисдикции было рассмотрено 6 423 122 дела 
об административных правонарушениях, в 2017 г. – 6 512 128 таких дел, то в 2018 г. – 
7 033 721 дело, а в 2020 г. ‒ уже 7 524 619 дел (http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_
statistika/2016/F1ap-svod-2016.xls) (дата обращения: 30.04.2021).

Предисловие

В данном аспекте первостепенное значение приобретают вопросы 
о том, что такое административное правосудие, каково его соотношение с административной юрисдикцией и деятельностью судей по рассмотрению административно-деликтных дел. К сожалению, ответы 
на эти вопросы не столь очевидны, так как в теории административного права концепция административного правосудия пока не сложилась, 
а проблематика правосудия по делам об административных правонарушениях во всей ее полноте все еще находится в стадии постановки. 
Более того, до сих пор встречается даже такая точка зрения, согласно 
которой исследованию вопросов правосудия и судебной власти вообще 
не место в административно-правовой науке, главное предназначение 
которой состоит в изучении общественных отношений, возникающих 
в сфере государственного управления и в сфере деятельности публичной администрации.
Вместе с тем актуализация указанной проблематики в области административно-деликтных отношений позволяет переосмыслить через 
призму научных воззрений о правосудии все традиционные взгляды 
на производство по делам об административных правонарушениях 
в судах, которое на протяжении многих десятилетий рассматривалось 
лишь с позиций административного процесса и административной 
юрисдикции либо в качестве процессуальной составляющей института 
административной ответственности. 
Актуализация проблематики правосудия по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции обусловлена еще 
и тем, что в последние годы мы наблюдаем значительное расширение 
полномочий органов судебной власти в сфере применения административной ответственности. 
В этом контексте разработка функциональной характеристики 
правосудия по делам об административных правонарушениях становится все более значимой и требует фундаментальных теоретических 
исследований. 
В сложившейся ситуации проведение таких исследований позволит обобщить накопленный опыт и дать определенные научные 
рекомендации, направленные на совершенствование проводимой 
в настоящее время работы по третьему этапу кодификации законодательства об административных правонарушениях, и провести эту 
работу в соответствии с целями судебной реформы, направленной 
на укрепление и развитие судебной власти. 
Формированию современного понимания процессуально-правового 
механизма осуществления правосудия по делам об административных 

Предисловие

правонарушениях в значительной мере способствовали проведенные 
в разное время исследования представителей науки административного 
права по процессуальным аспектам административной ответственности: А.Б. Агапова, Ю.Е. Аврутина, Д.Н. Бахраха, В.В. Денисенко, 
И.А. Галагана, В.В. Головко, О.В. Гречкиной, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, А.В. Кирина, Л.М. Колодкина, П.И. Кононова, М.А. Лапиной, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, 
Н.И. Побежимовой, Ф.С. Разоренова, О.С. Рогачевой, Б.В. Россинского, Ю.И. Попугаева, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, П.П. Серкова, 
Ю.И. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, 
Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряна, С.Д. Хазанова, 
А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы, О.А. Ястребова. 
Выводы настоящего исследования также учитывают положения 
диссертационных работ, посвященных деятельности судей в производстве по делам об административных правонарушениях. Среди них 
можно выделить работы Ю.А. Андриановой, И.С. Бойчука, О.Н. Бабаевой, Л.В. Зорина, О.В. Косоноговой, Т.М. Кобисской, Е.В. Ламонова, С.С. Москаленко, А.А. Петрухина, Л.В. Родиной, Г.А. Сергеева, А.К. Соловьевой, О.А. Степановой, Т.Ф. Шайхутдиновой. 
Принятие 10 июня 2019 г. Концепции нового Кодекса Российской 
Федерации об административных правонарушениях и начало работы 
над проектами нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и Процессуального 
кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – ПКоАП РФ) дало новый импульс исследованиям в области административной ответственности и порядка ее реализации. 
И все же, как показали научно-практические конференции, посвященные обсуждению данных законопроектных инициатив, прошедшие 
в Московском государственном юридическом университете имени 
О.Е. Кутафина, Московском и Санкт-Петербургском университетах 
МВД России, других научных и учебных учреждениях России, публикации в периодических изданиях, внимание ученых привлекают 
преимущественно материально-правовые аспекты административной ответственности, тогда как проблемы осуществления правосудия 
по делам об административных правонарушениях остаются за рамками 
научного анализа. 
Процессуально-правовой механизм осуществления правосудия 
по делам об административных правонарушениях представляет собой 
правовое явление, степень изученности которого в теории права в целом неадекватна его значению в механизме правового регулирования. 

Предисловие

С одной стороны, в рамках отдельных отраслевых наук по проблематике правосудия написаны десятки научных трудов, защищено множество кандидатских и несколько докторских диссертаций. С другой 
стороны, ощущается явный недостаток исследований как по общей 
теории процессуально-правового механизма осуществления правосудия, так и по механизму его реализации в сфере административно-деликтных отношений. Можно констатировать, что указанный 
механизм пока еще не был предметом комплексного и целостного 
научного исследования. Комплексный подход предполагает одновременное исследование теоретических, правовых и практических 
проблем, возникающих в процессе функционирования данного механизма. Целостность исследования процессуально-правового механизма осуществления правосудия по делам об административных 
правонарушениях предполагает выявление и анализ его структуры 
и динамики на всех этапах прохождения дела в суде. Это позволяет 
выделить в качестве самостоятельного объекта исследования собственно правосудие как основную функцию судебной власти, осуществляемую судами путем рассмотрения отнесенных к их компетенции 
правовых конфликтов. 
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные 
научные труды по теории и истории государства и права таких ученых, 
как С.С. Алексеев, Н.Г. Александров, А.М. Васильев, А.Б. Венгеров, 
А.М. Витченко, В.М. Горшенев, Н.Н. Ефремова, И.А. Исаев, Д.А. Керимов, В.П. Казимирчук, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Е.Г. Лукьянова, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, П.Е. Недбайло, В.С. Нерсесянц, И.С. Перетерский, В.Н. Протасов, В.А. Шабалин, 
Л.С. Явич. Для разработки исследуемых проблем также использовались 
монографические (в том числе диссертационные) работы по конституционному, административному праву, судоустройству, проблемам 
организации и деятельности судов, подготовленные, в частности, 
Г.В. Атаманчуком, С.Ф. Афанасьевым, В.А. Барановым, И.Л. Бачило, К.С. Бельским, А.Д. Бойковым, Н.С. Бондарем, И.И. Веремеенко, 
Н.В. Витруком, Д.Н. Вороненковым, П.А. Гуком, А.И. Денисовым, 
В.В. Дорошковым, П.С. Дружковым, Б.Л. Зимненко, О.В. Исаенковой, С.З. Женетль, А.Б. Зеленцовым, М.А. Ковалевым, Л.В. Ковалем, Е.И. Козловой, Ю.М. Козловым, М.И. Клеандровым, Н.А. Колоколовым, Е.В. Корнуковой, О.Е. Кутафиным, В.М. Лебедевым, 
Е.Г. Лукьяновой, З.С. Лусегеновой, М.В. Максютиным, С.Ю. Марочкиным, А.М. Николаевым, Г.И. Никеровым, А.Ф. Ноздрачевым, 
Ю.К. Осиповым, В.Л. Павловским, Г.И. Петровым, Г.Е. Петуховым, 

Предисловие

И.Л. Петрухиным, А.Н. Приженниковой, В.А. Ржевским, А.Н. Сачковым, В.В. Скитовичем, Ю.А. Тихомировым, Б.Н. Топорниным, 
В.А. Тумановым, Д.В. Фетишевым, С.В. Черниченко, Н.М. Чепурновой, В.А. Юсуповым. 
Базой для настоящего исследования стали труды дореволюционных 
ученых по государственному, полицейскому, гражданскому процессуальному и уголовно-процессуальному праву: Е.В. Васьковского, 
С.И. Викторского, Г.А. Джаншиева, А.И. Елистратова, Е.М. Коркунова, С.А. Корфа, С.А. Котляревского, С.В. Познышева, И.Т. Тарасова, 
И.Я. Фойницкого, Б.Н. Чичерина, И.Е. Энгельмана, П. Шеймина, 
Т.М. Яблочкова. 
Ценные теоретические положения, в той или иной мере относящиеся к рассматриваемой проблематике, также содержатся в работах 
ученых советского и постсоветского периода. В их числе можно выделить труды Н.Т. Арапова, А.Т. Бажанова, А.Т. Боннера, Б.А. Галкина, 
С.А. Голунского, Т.Н. Добровольской, Л.Н. Завадской, В.П. Кашепова, 
В.П. Малкова, Т.В. Малькевича, Е.Г. Мартынчика, В.М. Савицкого, 
В.М. Семенова, М.С. Строговича, П.М. Филиппова, М.А. Чельцова, которые внесли существенный вклад в развитие научных представлений о правосудии. В указанный период много внимания также 
уделялось исследованию отраслевых механизмов в праве. Такие исследования получили наиболее существенное развитие в уголовнопроцессуальном праве (Л.Б. Алексеева, Н.Б. Захарченко, Л.Б. Зусь, 
Н.М. Кропачев, П.А. Лупинская, В.С. Прохоров, А.Н. Тарбагаев, 
В.Д. Холоденко). В науке административного права определенное 
внимание этим вопросам было уделено в работах И.И. Веремеенко 
и Л.В. Коваля.
Исключительно важное значение для настоящего исследования 
имеют выводы, сделанные авторами монографий «Правосудие в современном мире»
1 и «Судебная власть»
2. 
При исследовании понятия процессуально-правового механизма 
осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции, выявлении его содержания 
и структуры использовались изданные за последние 10–15 лет работы, посвященные анализу различных правовых механизмов. Среди 

1 Правосудие в современном мире: монография / под ред. В.М. Лебедева и Т.Я. Хабриевой. 2-е изд. М., 2018. 
2 См.: Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. С. 13; Колоколов Н.Н. 
Судебная власть: становление правоприменительной практики в переходный период: 
сб. ст. М., 2005.

Предисловие

них следует назвать труды Н.В. Батуева, А.С. Бахты, Н.Г. Горшковой, 
К.С. Кавериной, Е.В. Киричка, С.П. Нарыковой, М.Ю. Осипова, 
С.В. Синюкова, М.А. Удодовой, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, 
Ю.В. Францифорова, К.В. Шундикова. Теоретическое осмысление 
исследуемой в диссертации проблематики вызвало необходимость повышенного внимания к докторским диссертациям Л.А. Воскобитовой, 
С.Л. Дегтярева, С.К Загайновой, посвященным механизму реализации 
судебной власти.