Применение земельного законодательства: проблемы и решения

The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation

Moscow

INFRA-M

THE USE

OF LAND LAW

PROBLEMS AND SOLUTIONS

E.A. Galinovskaya

Scientific and practical guide

ПРИМЕНЕНИЕ
ЗЕМЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ

Научно-практическое пособие

Институт законодательства и сравнительного правоведения 

при Правительстве Российской Федерации

Е.А. Галиновская

Москва 
ИНФРА-М 

202

УДК 349.4
ББК  67.407

Г15

Галиновская Е.А.

Применение земельного законодательства: проблемы и реше-

ния : научно-практическое пособие / Е.А. Галиновская. — Москва : 
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской Федерации : ИНФРА-М, 2024. — 270 с.

ISBN 978-5-9516-0615-0 (ИЗиСП)
ISBN 978-5-16-012002-7 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-104635-7 (ИНФРА-М, online)

В работе обращается внимание на наиболее существенные вопросы толкования норм зе-

мельного законодательства судебными инстанциями, а также органами федеральной исполнительной 
власти в последние несколько лет. Кроме того, автором изложены собственные позиции 
и представления о направлениях реализации норм Земельного кодекса РФ, иных нормативных 
правовых актов.

Пособие структурировано в соответствии с основными разделами Земельного кодекса РФ. 

При этом внимание обращено на то, в каких случаях правоприменитель обращается к статьям 
Кодекса, каким образом осуществляется толкование норм, категорий, понятий, закрепленных 
в земельном законодательстве, в совокупности с какими нормами иных федеральных законов 
осуществляется применение положений Земельного кодекса РФ и иных нормативных актов земельного 
законодательства.

Для научных работников, практикующих юристов, государственных служащих, аспирантов 

и студентов высших юридических учебных заведений.

This book drew attention to most important questions of interpretation by the courts, as well as by 

the federal executive regulations of the land legislation in the past few years. In addition, the author 
presents its own position and views on the directions of implementation of the rules of the Land Code 
of the Russian Federation and other normative legal acts.

The manual is structured according to the main sections of the Land Code of the Russian 

Federation. At the same time, attention is drawn to the cases in which the law enforcer drawn to the 
articles of the LC RF how it is exercised interpret the standards, categories and concepts set out in the 
Land Law, in conjunction with what rules other federal laws by the application of the RF Land Code and 
other legal acts land legislation.

For scientific workers, practitioners, government officials and students of higher legal education.

УДК 349.4
ББК 67.407 

Г15

© Институт законодательства 

и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации, 2015

ISBN 978-5-9516-0615-0 (ИЗиСП)
ISBN 978-5-16-012002-7 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-104635-7 (ИНФРА-М, online)

Одобрено секцией «Частное право» Ученого совета  

Института законодательства и сравнительного правоведения 

при Правительстве Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:

Семилютина Н.Г. — доктор юридических наук, заведующий отделом гражданского 
законодательства зарубежных государств Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;
Пашова М.С. — профессор, кандидат юридических наук, заместитель 
заведующего кафедрой аграрного и экологического права Московской государственной 
юридической академии

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Глава 1. 
 РОЛЬ ОБЩИХ ПОЛОЖЕНИЙ 
ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 
В ПРАВОПРИМЕНЕНИИ

§ 1.  Определение понятия, 
содержания земельного законодательства 
при применении земельно-правовых норм. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
§ 2.  Участники земельных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
§ 3.  Объекты земельных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Глава 2. 
 ПРИМЕНЕНИЕ НОРМ 
ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 
ОБ ОБРАЗОВАНИИ И ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ 
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

§ 1.   Правовые признаки земельного участка  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
§ 2.  Особенности образования земельных участков. . . . . . . . . . . . . . . 64

Глава 3. 
 ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ 
И ИНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

§ 1.  Правовые особенности определения 
и признания права собственности 
на земельные участки  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
§ 2.  Содержание права постоянного 
(бессрочного) пользования 
и иных ограниченных прав на землю  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
§ 3.  Проблемы реализации прав и обязанностей 
собственников земельных участков, 
землевладельцев и землепользователей  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
§ 4.  Особенности применения норм 
об ограничениях прав на землю  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
§ 5.  Резервирование земель 
как разновидность ограничения прав на землю . . . . . . . . . . . . . . 138

Оглавление
4

Глава 4. 
 ПРИМЕНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 
О ВОЗНИКНОВЕНИИ 
И ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

§ 1.  Практика применения норм 
о возникновении прав на земельные участки  . . . . . . . . . . . . . . . . 141
§ 2.  Применение норм о прекращении прав 
на земельные участки  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Глава 5. 
 ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ, 
ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ ЛИЦАМ, 
ОБЛАДАЮЩИМ ПРАВАМИ 
НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

§ 1.  Основания и правовые способы 
защиты прав на землю  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
§ 2.  Возмещение убытков лицам, 
обладающим правами на земельные участки. . . . . . . . . . . . . . . . 235

Глава 6. 
 ВЗИМАНИЕ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ЗЕМЛЮ. 
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЗЕМЛИ

§ 1.  Платность использования земли. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
§ 2.  Оценка земли  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Глава 7. 
 ОСОБЕННОСТИ ПОЛУЧЕНИЯ 
СВЕДЕНИЙ О ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКАХ

§ 1.  Источники информации 
о земельных участках  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
§ 2.  Информация о земельных участках, содержащаяся 
в Государственном кадастре недвижимости  . . . . . . . . . . . . . . . . 253
§ 3.  Информация о правах на земельные участки, 
содержащаяся в Едином государственном реестре 
прав на недвижимое имущество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

CONTENT

Foreword   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Chapter 1.  THE ROLE OF THE GENERAL PROVISIONS 
OF THE LAND LAW IN THE ENFORCEMENT

§ 1.  Definition of the concept, content, land laws in
the application of land-law  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
§ 2.  Participants of land relations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
§ 3.  Objects of land relations  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Chapter 2.  APPLICATION OF RULES 
OF LAND LEGISLATION ON EDUCATION 
AND THE LEGAL REGIME OF LAND

§ 1.  Legal characteristics of land  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
§ 2.  The peculiarities of land. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Chapter 3.  THE RIGHT OF OWNERSHIP 
AND OTHER RIGHTS TO LAND

§ 1.  Legal features definitions and recognition 
of property rights to land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
§ 2.  Content of the right of permanent (perpetual) 
or other limited rights to land  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
§ 3.  Problems of the rights and obligations of land owners, 
land owners and land users. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
§ 4.  Features of the application of the limitations of land rights  . . . . . . . 134
§ 5.  Reservation of land as a form 
of restrictions on the rights to land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

 Chapter 4.  APPLICATION OF THE LAW OF THE ORIGIN 
AND TERMINATION OF RIGHTS TO LAND

§ 1.  The practice of the application 
of the origin of land rights  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
§ 2.  The application of the cessation of land rights  . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Content
6

Chapter 5.  PROTECTION OF LAND RIGHTS, 
COMPENSATION TO PERSONS 
WITH RIGHTS TO LAND

§ 1.  Grounds and legal remedies to the ground  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
§ 2.  Compensation for damages 
to persons with rights to land  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

 Chapter 6.  IMPOSITION OF FEES FOR LAND. 
THE LEGAL FRAMEWORK 
FOR THE ASSESSMENT OF LAND

§ 1.  Payment for use of land. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
§ 2.  Valuation of land. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Chapter 7.  FEATURES INFORMATION ON LAND

§ 1.  Sources of information on land. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
§ 2.  Information about the land contained 
in the State Real Estate Cadastre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
§ 3.  Information on the rights of land contained 
in the Unified State Register of Rights to Real Estate  . . . . . . . . . . . . 261

Conclusion  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

ПРЕДИСЛОВИЕ

Законодательное регулирование земельных отношений обладает 
рядом особенностей, которые оказывают влияние и на правоприменение. 
Прежде всего, в основе регулирования использования 
и охраны земель находятся нормы Конституции РФ (ст. 9, 36, 72 
и другие). Земельный кодекс Российской Федерации
1 (далее – 
ЗК РФ), опираясь на конституционные нормы, закрепил принципы 
земельного законодательства, а также основные институты 
земельного законодательства и права. За время действия ЗК РФ, 
иных федеральных законов сложилась большая и разнообразная 
практика реализации норм земельного законодательства.
Вместе с тем законодательство о земле представляет собой обширную 
постоянно развивающуюся систему. Земельное законодательство 
включает в себя большой перечень федеральных законов, 
подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной 
власти. В систему законодательства входят также нормативные 
акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов 
местного самоуправления. Все акты находятся в связи между собой, 
не должны противоречить Конституции РФ, ЗК РФ. Для правоприменения 
наличие развитой системы земельного законодательства означает, 
что определение прав и обязанностей субъектов земельных 
отношений, правовой режим земельного участка, решение иных юридически 
значимых вопросов осуществляется с опорой на целый ряд 
соподчиненных норм, закрепленных разными нормативными правовыми 
актами различного уровня.
Вместе с тем особенностью развития земельного законодательства 
является увеличение общего числа земельно-правовых норм, а 
также детализация земельно-правового регулирования. Обращает 
на себя внимание довольно частое внесение изменений в действующее 
законодательство. Стремление законодателя периодически 
менять принципы и содержание земельно-правового регулирования (
разработка концепции и проекта внесения изменений в 
Гражданский кодекс РФ, внесение изменений в ЗК РФ в связи с 
принятием Градостроительного кодекса РФ, др.) нельзя назвать 
фактором, прямо влияющими на правоприменительную практику. 

1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. 
Ст. 4147.

Предисловие
8

Вместе с тем нельзя отрицать, что специфика законотворчества не 
может не влиять на стабильность законодательного регулирования 
и правоприменительной практики.
В то же время действие на протяжение более чем десяти лет 
ЗК РФ, закрепившего основные принципиальные положения, несмотря 
на то, что и в этот нормативный акт постоянно вносятся 
изменения, оказывает стабилизирующее влияние на правоприменительную 
практику тем, что им сохраняются основные институциональные 
положения и принципиальный подход к использованию 
земли как объекту природы, природному ресурсу и объекту 
недвижимости одновременно.
Обобщение и анализ правоприменительной практики важен для 
исследования основных направлений реализации земельно-правовых 
норм, выработки единообразного толкования и применения положений 
законодательства о земле. Вместе с тем, ввиду большого 
количества проблем правоприменения и дискуссий об основах и 
принципах регулирования использования земли в Российской Федерации, 
исследование правоприменения является важной составляющей 
работы по формированию стабильного правового регулирования 
земельных отношений.
Изучение реализации норм ЗК РФ, иных федеральных законов 
осуществляется постоянно
1. В работе обращается внимание на наиболее 
существенные вопросы толкования норм земельного законодательства 
судебными инстанциями, органами федеральной исполнительной 
власти в последние четыре года. Кроме того, автором 
излагаются собственные позиции и представления о направлениях 
реализации норм ЗК РФ, иных нормативных правовых актов.
Поскольку практика применения земельного законодательства 
достаточно сложна и разнообразна, работа структурирована по основным 
разделам ЗК РФ. При этом внимание обращено на то, в каких 
случаях и каким образом правоприменитель обращается к статьям 
ЗК РФ, каким образом осуществляется толкование норм, категорий, 
понятий, закрепленных в земельном законодательстве, в совокупности 
с какими нормами иных федеральных законов осуществляется 
толкование и применение норм ЗК РФ.

1 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. 
М., 2011; Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / 
под ред. С.А. Боголюбова, перераб. и доп. М., 2011; Комментарий к Земельному кодексу 
Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / отв. ред. С.Н. Волков, науч. 
ред. Ю.Г. Жариков. М., 2009; Крассов О.И., Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (
постатейный). М., 2009; Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все 
о земельных участках. М., 2010; Боголюбов С.А. Земельное право: учебник для вузов. М., 2006 и др.

Глава 1.  РОЛЬ ОБЩИХ ПОЛОЖЕНИЙ 
ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 
В ПРАВОПРИМЕНЕНИИ

Обращение правовой практики к нормам ЗК РФ, иных федеральных 
законов, определяющих основы регулирования земельных 
отношений, достаточно активно. При этом не остаются без 
внимания не только нормы, составляющие основу конкретных 
правоотношений, но и нормы ЗК РФ, закрепившие принципы земельного 
законодательства, а также положения, определяющие 
понятие земельных отношений как предмет регулирования, нормативное 
определение участников и объектов земельных отношений 
и иные общие вопросы. При этом обращение к данным нормам, 
как правило, осуществляется в совокупности с иными нормами 
ЗК РФ, иных законов в связи с рассмотрением конфликтных ситуаций. 
Опираясь на общие положения ЗК РФ, правоприменитель, 
в частности, определяет, относятся ли спорные отношения к отношениям 
земельным, правильно ли определен субъект правоотношений, 
можно ли считать объект спора надлежащим объектом 
земельных отношений.

§1.  Определение понятия, 
содержания земельного законодательства 
при применении земельно-правовых норм

Понятие земельного законодательства

Прежде чем обратиться к вопросам реализации норм земельного 
законодательства, следует определить, что собой представляет 
данная отрасль, каковы основные принципы земельного законодательства, 
круг регулируемых отношений.
Согласно ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство – система 
нормативных актов Российской Федерации, субъектов РФ, регулирующих 
земельные отношения.
Система земельного законодательства в Российской Федерации 
основана на положениях Конституции РФ. Так, согласно ст. 72 
Конституции РФ земельное законодательство, законодательство 

Роль общих положений земельного законодательства в правоприменении
10

о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, 
упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении 
Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции 
РФ устанавливается взаимоотношение нормативных актов. 
По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы 
и, в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые 
акты субъектов РФ.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не 
могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии 
с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между 
федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, 
действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным 
законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, 
изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой 
акт субъекта РФ.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ 
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) 
и исполнительных органов государственной власти субъектов 
Российской Федерации», субъекты РФ вправе осуществлять 
собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения 
до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего 
федерального закона законы и иные нормативные правовые 
акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с 
данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Конституцией РФ и ЗК РФ установлен ряд отношений, которые 
должны быть урегулированы на уровне федерального закона. 
Статья 36 Конституции РФ определяет, что условия и порядок 
пользования землей определяются на основе федерального закона. 
Статьей 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы 
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом 
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты 
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и 
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и 
безопасности государства. Эти положения ограничивают нормотворческую 
деятельность субъектов РФ и органы местного самоуправления, 
равно как и нормотворчество федеральных органов 
исполнительной власти в части установления основ пользования 
землей, а также ограничения прав землевладельцев и землепользователей.

Регулирование значительного числа земельных отношений отнесено 
к уровню федерального закона.