Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления

Территориальная 
организация 
государственной 
власти  
и местного 
самоуправления

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2024

Учебник для магистратуры

2-е издание, переработанное и дополненное

С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина

УДК [342.26:342.55](470+571)(075.8)
ББК 67.400.532(2Рос)я73-1+67.400.7(2Рос)я73-1
 
Н30
Авторы
Светлана Васильевна Нарутто, доктор юридических наук, профессор 

кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — 
введение, гл. 1—2, § 1—3 гл. 6, приложение (в соавт. с Е. С. Шугриной).
Екатерина Сергеевна Шугрина, доктор юридических наук, профессор 

кафедры конституционного права Санкт-Петербургского государственного 
университета — гл. 3—5, § 4—5 гл. 6, приложение (в соавт. с С. В. Нарутто).

Рецензенты
И. В. Лексин, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой 

правовых основ управления факультета государственного управления МГУ 
имени М. В. Ломоносова.
Л. В. Андриченко, доктор юридических наук, профессор, заслуженный 

юрист РФ, заведующая Центром публично-правовых исследований Института 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Нарутто С. В.
Территориальная организация государственной власти и 

местного самоуправления : учебник для магистратуры / С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина. — 2-е изд., перераб. и доп. —  Москва : 
Норма :  ИНФРА-М, 2024. — 400 с. — DOI 10.12737/2104316.
ISBN 978-5-00156-336-5 (Норма)
ISBN 978-5-16-019284-0 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-111976-1 (ИНФРА-М, online)
Исследуются особенности статуса территории в публичном праве. Приводится углубленный анализ состава и правового режима территории Российского государства, субъектов РФ, муниципальных образований. При этом раскрывается процедура изменения территориальных образований и их границ. 
Материал иллюстрируется судебными решениями по территориальным спорам.
Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов. Книга представляет интерес для государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов власти и может быть полезна в их практической работе.
УДК [342.26:342.55](470+571)(075.8)  
ББК 67.400.532(2Рос)я73-1+67.400.7(2Рос)я73-1

ISBN 978-5-00156-336-5 (Норма)  
© Нарутто С. В., Шугрина Е. С., 2017 
ISBN 978-5-16-019284-0 (ИНФРА-М, print)  
© Нарутто С. В., Шугрина Е. С., 2024, 
ISBN 978-5-16-111976-1 (ИНФРА-М, online)  
    с изменениями

Н30

Содержание

Введение  ...........................................................................................................8
Глава 1. Территория Российской Федерации: понятие, состав, 
правовая характеристика  ...........................................................11
§ 1. Понятие территории государства в географическом  
и юридическом смысле  ..................................................................11
§ 2. Территориальные аспекты государственного суверенитета  .......15
§ 3. Государственная граница Российской Федерации  ......................20
§ 4. Эволюция закрепления территории государства  
в российских конституциях  ...........................................................36
§ 5. Состав и правовой режим территории  
современного Российского государства  .......................................39
§ 6. Особые территориальные единицы в структуре  
Российского государства  ...............................................................55
§ 7. Обеспечение территориальной целостности  
и неприкосновенности территории Российской Федерации  ......84
Глава 2. Территория субъекта Российской Федерации  ........................97
§ 1. Понятие и границы территории  
субъекта Российской Федерации  ..................................................97
§ 2. Состав территории субъекта Российской Федерации  ...............109
§ 3. Административно-территориальное устройство  
субъекта Российской Федерации  ................................................116
§ 4. Особые территориальные единицы  
субъектов Российской Федерации  ..............................................128
§ 5. Территория сложносоставных  
субъектов Российской Федерации  ..............................................145
§ 6. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: 
территориальные аспекты  ...........................................................153
Глава 3. Изменение территории субъекта Российской Федерации: 
особенности правового регулирования  
и правоприменительной практики  ........................................159
§ 1. Общая характеристика производств по изменению 
территорий субъектов Российской Федерации  .........................159

Содержание

§ 2. Правовые основы изменения территории субъектов 
Российской Федерации в связи с изменением их границ  .........161
§ 3. Производство по изменению границ между  
субъектами Российской Федерации  ...........................................172
§ 4. Производство по изменению территории  
субъекта Российской Федерации в связи  
с образованием нового субъекта  .................................................182
§ 5. Производство по принятию нового  
субъекта Российской Федерации  ................................................196
Глава 4. Понятие и состав территории муниципального 
образования: особенности правового регулирования  
и правоприменительной практики  ........................................212
§ 1. Территориальные основы местного самоуправления  
как поиск баланса интересов разных уровней  
публичной власти  .........................................................................212
§ 2. Понятие и виды муниципальных образований ..........................222
§ 3. Соотношение понятий «муниципальное образование», 
«административно-территориальная единица»,  
«населенный пункт»  ....................................................................238
§ 4. Особенности установления границ  
муниципальных образований  ......................................................248
§ 5. Особенности организации местного самоуправления  
на отдельных территориях  ..........................................................258
Глава 5. Изменение территории муниципального образования: 
особенности правового регулирования  
и правоприменительной практики  ........................................283
§ 1. Общая характеристика производств по изменению 
территории муниципального образования  ................................283
§ 2. Производство по изменению границ  
муниципального образования  .....................................................306
§ 3. Производство по преобразованию муниципальных  
образований  ..................................................................................309
§ 4. Производство по созданию или упразднению  
сельских поселений  .....................................................................312
Глава 6. Основные тенденции современной  
территориальной организации публичной власти  ..............317
§ 1. Новый вектор пространственного развития  
Российской Федерации  ................................................................317
§ 2. Особенности формирования городских агломераций  ...............325
§ 3. Особенности формирования сельских агломераций  .................337

Содержание 
7

§ 4. Переход на одноуровневое местное самоуправление  
и образование муниципальных округов  ....................................350
§ 5. Первые шаги по формированию местного самоуправления 
на территории новых субъектов РФ  ...........................................366

Приложение. Учебно-методические материалы по преподаванию 
учебной дисциплины «Территориальная организация 
государственной власти и местного самоуправления» 
для магистрантов. Направление подготовки 
«Юриспруденция»  ......................................................................379

Введение

Во многих юридических вузах страны для магистрантов, выбравших государственно-правовую специализацию, читается предмет 
«Территориальная организация государственной власти и местного 
самоуправления» или похожая по содержанию, но с другим наименованием учебная дисциплина. Целями освоения учебной дисциплины 
являются получение теоретических знаний и формирование практических умений и навыков по применению нормативных правовых актов, регулирующих вопросы территориальной организации государственной власти и местного самоуправления.
Магистрант по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» готовится к следующим видам профессиональной деятельности: правотворческая, правоприменительная, правоохранительная, 
экспертно-консультационная, организационно-управленческая, научно-исследовательская, педагогическая.
В результате освоения учебной дисциплины магистрант приобретет профессиональные, общекультурные и личностные компетенции 
и должен:
1) знать:
— понятие и признаки территории государства как предела действия федеральной государственной власти;
— понятие и признаки территории субъекта РФ как предела действия органов государственной власти субъектов РФ;
— понятие и признаки территории муниципального образования 
как предела действия органов местного самоуправления;
— виды и особенности правовых режимов различных территорий;
— особенности организации публичной власти на конкретных 
территориях;
2) уметь:
— выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления;

Введение 
9

— находить перспективные закономерности развития территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;
— моделировать и описывать в текстах юридических документов 
возможные изменения территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;
— критически оценивать нормы права, действующие в сфере территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;
— применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с территориальной организацией государственной власти и местного самоуправления;
— правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
— составлять юридические документы, в том числе проекты нормативных правовых актов, регулирующих территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления;
3) владеть общекультурными, профессиональными компетенциями (далее — ПК):
— способностью разрабатывать нормативные правовые акты 
(ПК-1);
— способностью квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-2);
— способностью выявлять коррупционное поведение, давать ему 
оценку и содействовать его пресечению (ПК-6);
— способностью квалифицированно толковать нормативные правовые акты (ПК-7);
— способностью принимать участие в проведении юридической 
экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий 
для проявления коррупции, давать квалифицированные юридические 
заключения и консультации в конкретных сферах юридической деятельности (ПК-8);
— способностью принимать оптимальные управленческие решения (ПК-9);
— способностью воспринимать, анализировать и реализовывать управленческие инновации в профессиональной деятельности ( ПК-10).

Введение

С 2022 г. в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) реализуется Программа стратегического академического лидерства «Приоритет-2030», в ходе которой 
по проекту «Геоправо» обучающиеся изучают правовые механизмы 
обеспечения устойчивого пространственного развития России в рамках как конституционного и муниципального права, так и специальной дисциплины «Инновационная юриспруденция», охватывающей 
вопросы государственно-территориального устройства как способа 
организации единой системы публичной власти в контексте устойчивого пространственного развития Российской Федерации. Студенты 
изучают особенности правового режима геостратегических территорий, правовые инструменты эффективного управления современным 
городским пространством, агломерациями и территориями, имеющими высокий научно-технический потенциал и стратегическое значение для государства.