Государственные и муниципальные финансы

Л.М. Подъяблонская 
 
 
 
 
 
 
Государственные 
и 
муниципальные 
финансы 
 
 
 
Рекомендовано Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве учебника 
для студентов вузов, обучающихся по специальностям 
 «Государственное и муниципальное управление», 
 «Финансы и кредит»  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва  2017

2017.
ÓÄÊ 336(075.8)  
ÁÁÊ 65.261ÿ73  
       Ï45 
 
Р е ц е н з е н т: 
заслуженный деятель науки РФ, 
 доктор экономических наук, профессор Г.Б. Поляк 
 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
 
Подъяблонская, Лидия Михайловна. 
П45     Государственные и муниципальные финансы: учебник для 
студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит» / 
Л.М. Подъяблонская. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 
— 559 с.  
 
ISBN 978-5-238-01488-3 
Агентство CIP РГБ 
 
В изложении учебного материала использован модульный принцип. 
Выделены базисный модуль и комплементарные, целеориентированные 
модули, обладающие особой практической значимостью, лаборатории 
модулей. 
В базисном (теоретическом) модуле рассмотрены основы теории организации финансовых отношений в сфере государственных и муниципальных финансов Российской Федерации. Дан сравнительный анализ 
финансовой системы и системы управления финансами России и развитых 
стран.  
В комплементарных (практических) модулях изложены правовые основы действующей практики формирования и использования государственных и муниципальных финансов в России, сбалансированности принимаемых бюджетов.   
В лабораториях модулей представлен обширный теоретический и 
практический материал, дополняющий знаниями базисный и комплементарные модули, позволяющий закрепить изученный материал и выработать аналитические навыки, необходимые при выявлении складывающихся тенденций в организации финансовых отношений в сфере государственных и муниципальных финансов.   
Для студентов вузов, обучающихся по специальности «Финансы и 
кредит», специализации «Государственные и муниципальные финансы». 
 
 
ÁÁÊ 65.261ÿ73    
 
 
ISBN 978-5-238-01488-3   © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2009 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания. 
Воспроизведение всей книги или любой ее части 
любыми средствами или в какой-либо форме, в том 
числе в Интернет-сети, запрещается без письменного 
разрешения издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2009 

Введение 
Провозглашение в Конституции Российской Федерации принципов федеративного устройства страны и переход от административно-командной системы 
управления к либерально-демократической, от плановой экономики к рыночной 
потребовали коренного пересмотра построения финансовой системы в стране и 
ее важной сферы — государственных и муниципальных финансов. 
За время перехода к рыночной экономике был принят ряд законодательных 
актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении финансовой системы и усиление территориальных подходов в управлении. 
Конституция Российской Федерации изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, что потребовало кардинальной 
переработки законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного 
процесса, разграничения бюджетных полномочий по уровням государственного 
управления, межбюджетных отношений, коренного пересмотра построения 
бюджетной системы, положив в ее основу принципы бюджетного федерализма. 
Структурированный учебник «Государственные и муниципальные финансы» 
состоит из базисного (теоретического) модуля и комплементарных (практических) 
модулей. 
Особенность модульной структуры заключается в том, что она позволяет 
подразделить содержание излагаемого учебного материала на относительно автономные модули, которые могут включать два-три (четыре) когнитивных (познавательных) блока учебного материала. Модули способны нести самостоятельную 
обучающую функцию. При этом весьма важным является выделение базисного 
модуля, в котором излагаются блоки фундаментальных проблем, раскрывающих 
сущностные основы содержания учебного материала. 
В качестве базисного избран модуль «Финансы в системе экономических отношений», включающий четыре блока, каждый из которых поделен на структурные 
единицы, где излагаются теория и правовые основы организации и функционирования государственных и муниципальных финансов как одной из важнейших 
сфер организации финансовых отношений в рамках финансовой системы Российской Федерации и финансовых систем ведущих зарубежных стран с различным государственным устройством. Исследуется проблема построения эффективной системы управления финансами в России. Рассматриваются вопросы 
теории и практики осуществления эффективной финансовой политики и механизма ее реализации, излагаются важнейшие направления финансовой политики, проводимой Российской Федерацией на современном этапе и в средне- и 
долгосрочной перспективе. В базисном модуле рассматриваются актуальные 
вопросы финансового планирования, прогнозирования и регулирования с учетом необходимости внедрения концепции бюджетирования, ориентированного 
на результат в рамках среднесрочного финансового планирования, широко применяемой на Западе, а также бюджетное устройство Российской Федерации, ее 
бюджетная система, механизм межбюджетных отношений и направления дальнейшего их совершенствования. 
В качестве комплементарных, дополняющих базисный модуль, предлагаются 
три модуля: «Государственные финансы России», «Муниципальные финансы России»,
«Государственный кредит» — в основном прикладного характера. В комплементарных модулях изложены правовые основы действующей практики формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также расходов бюд 
3

жетов с учетом бюджетного и налогового законодательства, сбалансированности 
принимаемых бюджетов, повышения их устойчивости в средне- и долгосрочной 
перспективе, направления дальнейшего развития и совершенствования бюджетной системы РФ и механизма межбюджетных отношений в рамках проводимых 
в стране реформ. 
В отличие от традиционной формы изложения учебного материала, модульная 
структура является наиболее гибкой, поскольку позволяет варьировать структурную последовательность комплементарных модулей или вовсе исключать некоторые из них с учетом профессиональной ориентации обучаемых. 
Кроме того, такая структура дает возможность использовать отдельные (элементарные) блоки (отдельные элементарные структурные единицы соответствующего 
блока) базисного модуля и комплементарные модули для обучения бакалавров, так 
как их обучающая программа предусматривает получение лишь самых общих теоретических и необходимых практических знаний, в которых они должны хорошо 
ориентироваться. При переходе на более высокую ступень образования — специалитет и магистратуру — объем и сложность тематических блоков базисного и 
комплементарных модулей могут возрастать. 
Использование модульной структуры позволяет, таким образом, в большей 
степени учесть особенности двухступенчатой системы образования, которая сегодня утверждается в России в связи с ее вхождением в Болонский процесс1.
Преимущество модульной структуры изложения учебного материала состоит 
также в том, что она предусматривает активное включение студентов в самостоятельное осмысление и практическое освоение учебного материала. 
Для этого в каждый модуль предлагаемого учебника, наряду с его теоретическим описанием и соответствующим ему понятийным инструментарием, вводится 
объемный практический блок, содержащий удобные для студента формы самостоятельной работы и самоконтроля знаний: рефераты для самостоятельной научной работы студента, практические задания с таблицами, тесты для самоконтроля 
знаний, библиографический список. В конце каждого блока включены контрольные вопросы по изучаемым темам, что позволит закрепить пройденный материал. 
Таким образом, формируется обширное когнитивное пространство для самостоятельной работы студента, играющее роль своеобразной практической лаборатории,
в которой он может проверить, апробировать и закрепить свои знания. 
В лабораториях модулей учебного пособия представлен обширный теоретический и практический материал, дополняющий знаниями базисный и комплементарные модули, позволяющий закрепить изученный материал и развить навыки аналитического мышления и умения вскрывать наметившиеся тенденции в организации 
финансовых отношений в сфере государственных и муниципальных финансов, делать соответствующие выводы и предложения по анализируемым вопросам. 
Учебник содержит ответы на тесты и критерии оценки знаний, что позволит 
студентам самостоятельно контролировать знания. 
При написании учебника автором использованы многочисленные материалы и наработки, полученные при разработке и чтении лекций и проведении 
семинарских и практических занятий со студентами ФГОУ ВПО «Академия 
бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации». 
Предлагаемый преподавателям, студентам и аспирантам учебник «Государственные и муниципальные финансы» поможет соединить теорию финансов с 
российской практикой организации финансовых отношений в современных условиях социально-экономического развития России, обоснованно подходить к 
разработке эффективных управленческих решений в сфере государственных и 
муниципальных финансов Российской Федерации. 
1 Болонский процесс — процесс сближения и гармонизации систем образования 
стран Европы в целях создания единого европейского пространства высшего 
образования.
 
4

Базисный (теоретический) модуль  
Финансы в системе  
экономических отношений 
Учебная цель модуля 
Учебная цель базисного модуля заключаются в осмыслении студентами теории и правовой практики организации финансовых отношений в Российской Федерации в период перехода от административно-командной системы управления экономикой к либеральнодемократической, от плановой экономики к рыночной и функционирования развитого рыночного хозяйства. 
Учебные задачи модуля
Приобретение знаний студентами в форме: 
• осознанного понимания сущности финансов, функций, выполняемых ими, их роли в воспроизводственном процессе, 
знаний о современной финансовой системе Российской Федерации, ее основных сферах, звеньях и их взаимосвязи, а 
также ведущих зарубежных стран, источников формирования 
и направлений использования финансовых ресурсов в стране; 
• представления о современной системе органов управления 
финансами и контроля за целевым использованием централизованных фондов денежных средств в Российской Федерации 
и в ведущих зарубежных странах, о роли и месте Министерства финансов в системе управления финансами в Российской Федерации, его федеральных служб; 
• системы знаний о содержании и значении финансовой политики, ее объектов, субъектов, структурных элементов, финансовом механизме ее реализации, а также ознакомления студентов с финансовой политикой, проводимой Президентом и 
Правительством Российской Федерации на современном этапе; 
• системы знаний о необходимости, содержании финансового 
планирования и финансового прогнозирования как функциональных элементов управления финансами, о задачах, решаемых в процессе финансового планирования и финансового 
прогнозирования, о методах, применяемых в практике финансового планирования и прогнозирования, о перспективном 
финансовом плане, о балансе финансовых ресурсов, о видах 
финансовых планов и их характеристик, а также о финансовом регулировании социально-экономических процессов; 
• осознанного понимания сущности и принципов формирования бюджета государства, функций бюджета и его роли в 
 
5

структурной перестройке экономики и развитии социальной 
сферы, знаний о современном бюджетном устройстве Российской Федерации и бюджетной системе России, принципах ее 
построения, структурных уровнях и бюджетных полномочиях 
органов государственной власти и местного самоуправления. 
Кроме того, при изучении темы базисного модуля ставится задача изучения зарубежного опыта развитых стран и направлений совершенствования бюджетного устройства и бюджетной 
системы Российской Федерации в свете проводимых в стране 
бюджетной реформы и реформы государственного управления. 
Приобретаемые навыки
⇒Умение применять на практике теоретические знания в области финансов. 
⇒Способность выявлять основные тенденции развития финансовой системы и вырабатывать основные направления совершенствования организации финансовых отношений в России. 
⇒Приобретение навыков финансового прогнозирования и финансового планирования на основе внедрения концепции 
бюджетирования, ориентированного на результат. 
⇒Умение исследовать проблемные ситуации, возникающие при 
использовании финансового механизма. 
⇒Способность решать конкретные вопросы, связанные со стабилизацией финансов, повышением устойчивости бюджетной 
системы, дальнейшим совершенствованием межбюджетных 
отношений, укреплением денежного обращения в стране. 
Понятийный инструментарий модуля 
Баланс доходов и расходов населения — отражает движение денежных ресурсов населения в наличной и безналичной формах. 
Баланс финансовых ресурсов — баланс всех доходов и расходов 
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. 
Баланс доходов и расходов коммерческой организации — содержит 
информацию о составе и объеме финансовых ресурсов коммерческой 
организации и направлениях их использования на планируемый 
период. 
Бюджет — форма образования и расходования денежных средств, 
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций 
государства и местного самоуправления. 
Бюджет государства — денежные отношения, складывающиеся 
у органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения 
 
6

национального дохода (частично и национального богатства) в связи с необходимостью удовлетворения экономических, социальных и 
политических интересов общества и его граждан. 
Бюджетная политика — совокупность мероприятий по осуществлению взаимодействия бюджетов разных уровней. 
Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской 
Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального 
бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов. 
Бюджетное устройство Российской Федерации — организационно-правовое построение бюджетной системы Российской Федерации, 
позволяющее выделить в ее составе структурные подразделения 
(уровни бюджетной системы, виды бюджетов) и определить формы 
взаимосвязей между ними. 
Бюджетные полномочия органов власти разных уровней — установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации 
и осуществлению бюджетного процесса. 
Бюджетный федерализм — способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета 
при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов. 
Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, 
образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей 
социального и экономического характера. 
Государственный кредит — система экономических отношений 
государства, с одной стороны, юридических, физических лиц, зарубежных экономических субъектов, с другой стороны, по поводу 
формирования ссудного фонда государства. 
Государственный (муниципальный) финансовый контроль — система 
специальных органов законодательной и исполнительной власти, 
методов и мероприятий по проверке законности, целесообразности 
и результативности образования, распределения и использования 
денежных фондов государства и местного самоуправления. 
Инвестиционная политика — комплекс мероприятий по созданию условий для привлечения отечественных и иностранных инвестиций, прежде всего, в реальный сектор экономики; определяет: 
(1) цели и направления инвестиций; (2) формы государственного 
регулирования инвестиционной деятельности. 
 
7

Классификация финансового механизма — выделяют две группы 
финансового механизма, отражающие экономическое содержание 
финансов: (1) механизм государственных и муниципальных финансов; (2) финансовый механизм хозяйствующих субъектов. 
Консолидированный бюджет Российской Федерации — совокупность федерального бюджета и свода консолидированных бюджетов 
субъектов РФ без учета межбюджетных трансфертов между этими 
бюджетами. В Бюджетном кодексе РФ консолидированный бюджет 
понимается как свод бюджетов бюджетной системы Российской 
Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. 
Межбюджетные отношения — денежные отношения между органами власти, в основном разных уровней, по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе 
видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему 
страны, и распределения (перераспределения) средств между бюджетами разных уровней в порядке межбюджетного регулирования. 
В Бюджетном кодексе РФ межбюджетные отношения понимаются 
как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями 
по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. 
Налоговая политика — деятельность органов государственной 
власти и местного самоуправления по принудительному изъятию 
части доходов, получаемых хозяйствующими субъектами и населением, в целях формирования доходной части соответствующего бюджета. 
Негосударственный финансовый контроль — финансовый контроль, проводимый на основе российских законов, но без непосредственного участия государственных контролирующих органов. 
Органы государственного финансового контроля — органы финансового контроля, на которые возлагается государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством 
Российской Федерации разграничением функций и полномочий. 
Органы управления финансами — см.: Финансовый аппарат и Финансовые органы. 
Перспективный финансовый план — документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на 
основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных 
возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению го 
8

сударственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Система управления финансами — взаимоувязанный комплекс мер, 
инструментов, а также финансовых институтов, обеспечивающих стабильное и эффективное функционирование финансовой системы в 
целом и ее отдельных звеньев, способствующих развитию реального 
сектора экономики и решению назревших социальных проблем.
Смета доходов и расходов — документ, на основе которого производится финансирование бюджетного учреждения и отдельных 
населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Смета доходов и расходов бюджетного учреждения составляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ.  
В ней отражаются все доходы бюджетного учреждения, получаемые 
как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от 
предпринимательской деятельности, другие доходы от использования 
государственной и муниципальной собственности, закрепленной за 
бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной 
деятельности. Смета доходов и расходов населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, содержит задание по 
мобилизации доходов в данном населенном пункте и объем расходов 
по финансированию подведомственных бюджетных учреждений. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется 
органами местного самоуправления в соответствии с их уставом. 
Социальная финансовая политика — политика, связанная, прежде 
всего, с решением задач финансового обеспечения прав граждан 
России, установленных в Конституции Российской Федерации. 
Страховой фонд государства — совокупность материальных запасов и финансовых резервов общества, предназначенных для предупреждения, локализации и возмещения ущерба, наносимого стихийными бедствиями и другими чрезвычайными событиями. 
Таможенная политика — симбиоз налоговой и ценовой политики, 
ограничивает или расширяет доступ на внутренний рынок товаров и 
услуг и поощряет либо сдерживает экспорт товаров и услуг из страны. 
Управление финансами — сознательное воздействие органов законодательной и исполнительной власти на финансы страны в целом и ее территорий, хозяйствующих субъектов, а также финансовые процессы, финансовую деятельность в целях достижения и 
поддержки макроэкономической сбалансированности, финансовой 
устойчивости экономики, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач. 
Финансовая политика — определение целей и задач, на решение 
которых направляется процесс формирования, распределения и пере 
9

распределения валового внутреннего продукта для обеспечения финансовыми ресурсами непрерывного воспроизводственного процесса и 
удовлетворения отдельных конкретных потребностей воспроизводства. 
Финансовая политика государства — часть социально-экономической политики государства по обеспечению сбалансированного 
роста финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы 
страны.
Финансовая политика предприятия
—
совокупность методов 
управления финансовыми ресурсами предприятия, направленных на 
формирование, рациональное и эффективное использование финансовых ресурсов.
Финансовая система Российской Федерации — совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, организуемых в 
России, каждая из которых характеризуется особенностями в формировании, распределении и использовании фондов денежных средств, 
различной ролью в общественном воспроизводстве, и государственных и корпоративных органов управления финансами. 
Финансовая служба — работник, группа в планово-финансовом 
отделе, финансовый отдел, управление или любое другое структурное подразделение, на которое возложены функции управления 
финансами (денежными потоками). 
Финансовое планирование — выступает важнейшим элементом 
управления финансами и представляет собой вид управленческой 
деятельности, связанный с определением финансовых условий деятельности органов государственного управления и органов местного 
самоуправления для эффективного выполнения программы социально-экономического развития страны и хозяйствующих субъектов 
для выполнения ими плановых заданий. 
Финансовое прогнозирование — исследование конкретных перспектив развития государственных и муниципальных финансов, 
финансов субъектов хозяйствования в будущем, научно обоснованное 
предположение об объемах и направлениях использования финансовых ресурсов на перспективу. 
Финансовое регулирование — воздействие на экономические и 
социальные процессы, направленное на предотвращение возможных или устранение имеющихся диспропорций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности, путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничения роста объема финансовых ресурсов в других. Основными 
объектами государственного финансового регулирования выступают 
отраслевая структура экономики, ее территориальные пропорции, а 
также социальная структура общества. 
Финансовые методы — способы воздействия финансовых отношений на хозяйственный процесс, формирование и использование 
денежных фондов. Они действуют в двух направлениях: по линии 
управления движением финансовых ресурсов и по линии рыночных 
 
10