Актуальные проблемы административного права и процесса

 
 
 
Актуальные проблемы 
административного 
права и процесса 
 
 
Третье издание, 
переработанное и дополненное 
 
Рекомендовано Международным учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности  
12.00.14 «Административное право; административный процесс» 
 
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом  
образования и науки в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности  
12.00.14 «Административное право; административный процесс» 
 
Электронные версии книг на сайте  
Международной электронной библиотеки 
«Образование. Наука. Научные кадры» 
www.niion.org 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
Москва  2019 

ÓÄÊ 342.9(075.8)  
ÁÁÊ 67.401ÿ73-1  
       À43 

 
À â ò î ð ñ ê è é  ê î ë ë å ê ò è â :  
Ì.Â. Êîñòåííèêîâ, À.Â. Êóðàêèí, À.Ì. Êîíîíîâ, Ï.È. Êîíîíîâ,  
Ç.À. Ñàèäîâ, À.È. Ñòàõîâ, Í.Ä. Ýðèàøâèëè, À.Í. Ãðèùåíêî 
 
Ð å ö å í ç å í ò û: 
äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð Å.Þ. Êèðååâà 
(Ðîññèéñêàÿ àêàäåìèÿ íàðîäíîãî õîçÿéñòâà è ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû  
ïðè Ïðåçèäåíòå ÐÔ) 
äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð Ì.À. Ðûëüñêàÿ 
(Ôèíàíñîâûé óíèâåðñèòåò ïðè Ïðàâèòåëüñòâå ÐÔ) 
êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê Ë.Â. Èâàíîâà 
(Âñåðîññèéñêèé èíñòèòóò ïîâûøåíèÿ êâàëèôèêàöèè ñîòðóäíèêîâ ÌÂÄ ÐÔ) 
 
Ãëàâíûé ðåäàêòîð èçäàòåëüñòâà Í.Ä. Ýðèàøâèëè, 
êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, 
ëàóðåàò ïðåìèè Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ â îáëàñòè íàóêè è òåõíèêè 
 
 
  Àêòóàëüíûå ïðîáëåìû àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà è  
À43 
ïðîöåññà: ó÷åáíèê äëÿ ñòóäåíòîâ âóçîâ, îáó÷àþùèõñÿ 
ïî íàïðàâëåíèþ ïîäãîòîâêè «Þðèñïðóäåíöèÿ» / 
[Ì.Â. Êîñòåííèêîâ è äð.]. — 3-å èçä., ïåðåðàá. è äîï. — 
Ì.: ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2019. —  479 ñ. — (Ñåðèÿ 
«Magister»). 

 
ISBN 978-5-238-03171-2 

Àãåíòñòâî CIP ÐÃÁ 
 
Ðàññìîòðåí êîìïëåêñ âîïðîñîâ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà è àä-
ìèíèñòðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ âëàñòè è óïðàâëåíèÿ: îá-
ùåòåîðåòè÷åñêèå àñïåêòû àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, ïðîáëåìû 
óïðàâëåí÷åñêîãî ïðàâà, àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñòâåííîñòè è àäìè-
íèñòðàòèâíîãî ïðîöåññà, ïðîáëåìû àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðå-
ãóëèðîâàíèÿ ïðåäïðèíèìàòåëüñêîé äåÿòåëüíîñòè, íàëîãîâ, ôè-
íàíñîâ, áàíêîâñêîé äåÿòåëüíîñòè. Ðàñêðûòû âîïðîñû îáåñïå÷å-
íèÿ çàêîííîñòè â ñôåðå àäìèíèñòðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ 
ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è óïðàâëåíèÿ, íåêîòîðûå ñðåäñòâà îáåñïå-
÷åíèÿ çàêîííîñòè. 
Äëÿ ïîäãîòîâêè ìàãèñòðîâ þðèñïðóäåíöèè, àñïèðàíòîâ, ñïåöèà-
ëèñòîâ ïî ïðîãðàììàì «Ïðàâîâîå îáåñïå÷åíèå íàöèîíàëüíîé 
áåçîïàñíîñòè» è «Ïðàâîîõðàíèòåëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü». Ìîæåò áûòü 
ïîëåçåí íàó÷íî-ïåäàãîãè÷åñêèì ðàáîòíèêàì, çàíèìàþùèìñÿ ïðî-
áëåìàìè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà è àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðîöåññà. 
 
ÁÁÊ 67.401ÿ73-1   
 
ISBN 978-5-238-03171-2 
© ÈÇÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2013, 2015, 2019 
Ïðèíàäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíîå ïðàâî íà èñïîëüçîâàíèå è ðàñïðîñòðàíå-
íèå èçäàíèÿ (Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 5 àïðåëÿ 2013 ã. ¹ 44-ÔÇ).  

 
 
Введение 

 
 
 
 
 ñîâðåìåííûé ïåðèîä ðàçâèòèÿ íàøåãî îáùåñòâà ðåàëèçàöèÿ 
íîðì àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà ÿâëÿåòñÿ îäíîé èç ñàìûõ àêòóàëü-
íûõ çàäà÷ ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâîé äåÿòåëüíîñòè. Àäìèíèñòðà-
òèâíî-ïðàâîâûå íîðìû èìåþò îãðîìíîå çíà÷åíèå äëÿ âñåãî îáùå-
ñòâà â öåëîì è äëÿ êàæäîãî ÷åëîâåêà â îòäåëüíîñòè, ïîñêîëüêó â 
íèõ ïðåäñòàâëåíà âîëÿ ãîñóäàðñòâà, âûðàæåííàÿ ÷åðåç íîðìàòèâ-
íûå ïðàâîâûå àêòû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, êàñàþùèåñÿ 
îáåñïå÷åíèÿ ïðàâ è çàêîííûõ èíòåðåñîâ ãðàæäàí è õîçÿéñòâóþùèõ 
ñóáúåêòîâ â ñôåðå ïóáëè÷íîãî óïðàâëåíèÿ. Íîðìû àäìèíèñòðà-
òèâíîãî ïðàâà âûïîëíÿþò îãðîìíóþ ðîëü â ðåãóëèðîâàíèè, îðãà-
íèçàöèè è ôóíêöèîíèðîâàíèè ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà, îáåñïå-
÷èâàÿ ïîñðåäñòâîì àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðîöåäóð è ðåãëàìåíòîâ 
äîëæíîå è ñâîåâðåìåííîå îïðåäåëåíèå ïîçèòèâíûõ îáùåñòâåííûõ 
îòíîøåíèé â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. 
Òðóäíî ïåðåîöåíèòü çíà÷èìîñòü àäìèíèñòðàòèâíîãî è àäìèíè-
ñòðàòèâíî-ïðîöåññóàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, èìåííî åãî íîðìû â 
íàñòîÿùåå âðåìÿ â íàèáîëüøåé ñòåïåíè ñîöèàëüíî âîñòðåáîâàíû. 
Ñåãîäíÿ «ðàáîòó» íîðì àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà ìîæíî óâèäåòü â 
äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ, 
â ñôåðå îñóùåñòâëåíèÿ ïðåäïðèíèìàòåëüñêîé äåÿòåëüíîñòè, ñôåðå 
óñëóã, à òàêæå â äåÿòåëüíîñòè ñàìûõ ðàçëè÷íûõ ñòðóêòóð, êîòîðûå 
ôóíêöèîíèðóþò â ðûíî÷íîé ýêîíîìèêå è ñâîáîäíîì ãðàæäàíñêîì 
îáùåñòâå. 
Íà íàóêó àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà ñóùåñòâåííîå âëèÿíèå 
îêàçûâàþò ñîâåðøåíñòâîâàíèå è èçìåíåíèå ðîññèéñêîãî çàêîíî-
äàòåëüñòâà, ïðîâîäèìûå â Ðîññèè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå è 
ïîëèòè÷åñêèå ðåôîðìû, à òàêæå ðàçëè÷íîãî ðîäà ñòðóêòóðíûå 
ïðåîáðàçîâàíèÿ àïïàðàòà óïðàâëåíèÿ. Êðîìå òîãî, â íàñòîÿùåå 
âðåìÿ óñëîæíÿåòñÿ ïðàâîïðèìåíèòåëüíàÿ ïðàêòèêà, ðàçìûâàþòñÿ 
ïðåäìåò è îáúåêò àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. 
Ñåãîäíÿ ïðàêòè÷åñêè íåâîçìîæíî íàéòè ñôåðó îáùåñòâåííûõ 
îòíîøåíèé, êîòîðàÿ íå îñòàëàñü áû áåç àäìèíèñòðàòèâíî-
ïðàâîâîãî âîçäåéñòâèÿ. Íîðìû àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà íàèáî-
ëåå ãèáêî è äèôôåðåíöèðîâàííî âîçäåéñòâóþò íà îáùåñòâåííûå 
îòíîøåíèÿ, óïîðÿäî÷èâàÿ è îõðàíÿÿ èõ.  ñâÿçè  ñ ýòèì òàêæå 
òðåáóåòñÿ ïðèçíàòü, ÷òî â ñîâðåìåííîì îáùåñòâå èìåííî íîðìû 

Ââåäåíèå 
 
4 

àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà â íàèáîëüøåé ñòåïåíè ñîöèàëüíî âîñ-
òðåáîâàíû è íåîáõîäèìû. 
Îñíîâûâàÿñü íà îòå÷åñòâåííîé äîêòðèíå àäìèíèñòðàòèâíîãî 
ïðàâà, àâòîðû ïðåäñòàâëåííîé ðàáîòû âûÿâèëè îñîáåííîñòè íîðì 
àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, õàðàêòåðèçóÿ èõ êàê áàçîâûé ýëåìåíò 
ìåõàíèçìà àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ðàçíîîá-
ðàçíûõ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé â ñàìûõ ðàçëè÷íûõ ñôåðàõ. Òàê, 
â ðàáîòå ðàññìîòðåíû ïðîáëåìû óïðàâëåí÷åñêîãî ïðàâà, ãîñóäàð-
ñòâåííîé ñëóæáû, àêòîâ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Ïîìèìî 
âñåãî ïðî÷åãî, óäåëåíî âíèìàíèå ïðîáëåìàì àäìèíèñòðàòèâíîãî 
ïðîöåññà, àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñòâåííîñòè, çàêîííîñòè, à òàêæå 
öåëîìó êîìïëåêñó âîïðîñîâ, ñâÿçàííûõ ñ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðà- 
âîâûì ðåãóëèðîâàíèåì ýêîíîìèêè, ôèíàíñîâ, áàíêîâñêîé äåÿ-
òåëüíîñòè, íàëîãîîáëîæåíèÿ è äð.  
Ñîäåðæàíèå ðàáîòû ðàñøèðÿåò òðàäèöèîííûé ó÷åáíûé êóðñ 
àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà.  
 ðàçäåëå «Ïðîáëåìû êëàññè÷åñêîãî ïîíèìàíèÿ àäìèíèñòðàòèâ-
íîãî ïðàâà è ïðîöåññà» ÷èòàòåëü ìîæåò óâèäåòü ðàçëè÷íûå òî÷êè 
çðåíèÿ íà, êàçàëîñü áû, óñòîÿâøèåñÿ ïðîáëåìû àäìèíèñòðàòèâíî-
ãî ïðàâà, âûáðàòü äëÿ ñåáÿ íàèáîëåå ïðèåìëåìóþ òî÷êó çðåíèÿ, 
êîòîðàÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñóùåñòâóåò â íàóêå àäìèíèñòðàòèâíîãî 
ïðàâà. Òàê, âåñüìà îáñòîÿòåëüíî ðàññìîòðåíû ïðîáëåìû ñîâðå-
ìåííîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðîöåññà, ê êîòîðîìó ïîñëå ñîçäàíèÿ 
ïîëíîöåííîãî èíñòèòóòà àäìèíèñòðàòèâíîãî ñóäîïðîèçâîäñòâà, à 
òàêæå èçìåíåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùåé íàó÷íîé ñïåöèàëüíîñòè  áóäåò 
ïðèêîâàíî ïîâûøåííîå âíèìàíèå. Â ñîâðåìåííûé ïåðèîä íåîáõî-
äèìî ïî-íîâîìó âçãëÿíóòü íà èíñòèòóò àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñò-
âåííîñòè. Åñëè ïîñìîòðåòü íà öèôðû ñòàòèñòèêè ê äàííîìó âèäó 
þðèäè÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòè, òî ìîæíî óâèäåòü, ÷òî åæåãîäíî 
òîëüêî ïî èíèöèàòèâå ïîëèöèè ïðèâëåêàåòñÿ êàæäûé ÷åòâåðòûé 
æèòåëü ñòðàíû. Ìåðû àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñòâåííîñòè çà ïî-
ñëåäíèå ãîäû ñòàëè âåñüìà æåñòêèìè, â ñâÿçè ñ ÷åì ýòîò âèä îò-
âåòñòâåííîñòè ïðèîáðåë âåñüìà ñåðüåçíûé àâòîðèòåò è çàíÿë îñî-
áîå ìåñòî â ñèñòåìå îáåñïå÷åíèÿ ïðàâîïîðÿäêà â ñôåðå ãîñóäàð-
ñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, ïîëèöåéñêîé äåÿòåëüíîñòè, à òàêæå â 
ñôåðå ýêîíîìèêè è ôèíàíñîâ. 
 ðàçäåëå «Íåòðàäèöèîííûå íàó÷íûå ïîäõîäû ê ïîíèìàíèþ àäìè-
íèñòðàòèâíîãî ïðàâà è ïðîöåññà â Ðîññèè» èñïîëüçîâàííûé èçâåñò-
íûé þðèäè÷åñêîé íàóêå èíñòðóìåíòàëüíûé ïîäõîä ê ïîíèìàíèþ 
òàêèõ âàæíåéøèõ âîïðîñîâ îáùåé òåîðèè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðà-
âà, êàê ïðåäìåò è ñèñòåìà àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, ñóùåñòâåííî 
óãëóáëÿåò òåîðèþ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ è 
àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåæèìà, à òàêæå ïîçâîëÿåò â êîì-

ïëåêñå îöåíèòü ðîëü îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è îðãàíîâ 
ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñëîæèâøåéñÿ ñîâðåìåííîé ñèñòåìå 
àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðàâîîòíîøåíèé â ðàìêàõ òàêîé îáîáùàþùåé 
êàòåãîðèè, êàê «ïóáëè÷íàÿ àäìèíèñòðàöèÿ». Èíòåãðàòèâíûé ïîä-
õîä ê ïîíèìàíèþ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðîöåññà â Ðîññèè ñïîñîá-
ñòâóåò ôîðìèðîâàíèþ åäèíîîáðàçèÿ â ïîíèìàíèè ó÷åíûìè, çàêî-
íîäàòåëåì è ïðàâîïðèìåíèòåëåì àäìèíèñòðàòèâíî-ïðîöåññóàëüíîãî 
çàêîíîäàòåëüñòâà, ðåãëàìåíòèðóþùåãî äåÿòåëüíîñòü ïóáëè÷íîé 
àäìèíèñòðàöèè è ñóäîâ, à òàêæå  îïðåäåëèòü îñíîâíûå íàïðàâëå-
íèÿ è ýòàïû ñèñòåìàòèçàöèè, êîäèôèêàöèè è ãàðìîíèçàöèè 
ñôîðìèðîâàâøåãîñÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðîöåñ- 
ñóàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. 
Ãðàæäàíå êàê ñóáúåêòû àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà ñòàëè ñåáÿ 
îùóùàòü ïîëíîöåííûìè ó÷àñòíèêàìè ìíîãèõ àäìèíèñòðàòèâíûõ 
ïðàâîîòíîøåíèé, ïîëó÷èëè âîçìîæíîñòü òðåáîâàòü ñîáëþäåíèÿ èõ 
ïðàâ ñî ñòîðîíû ÷èíîâíèêîâ ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ, à òàêæå íà÷àëè 
ïðèíèìàòü áîëåå àêòèâíîå ó÷àñòèå â óïðàâëåíèè îáùåñòâåííûìè 
è ïîëèòè÷åñêèìè ïðîöåññàìè. Íà âñå ýòè èçìåíåíèÿ äîëæíî ðåà-
ãèðîâàòü àäìèíèñòðàòèâíîå çàêîíîäàòåëüñòâî, à òàêæå íàóêà àäìè-
íèñòðàòèâíîãî ïðàâà. Ñ ñîçäàíèåì â ïåðñïåêòèâå àäìèíèñòðàòèâ-
íûõ ñóäîâ ãðàæäàíå ñìîãóò áîëåå äåéñòâåííî  îòñòàèâàòü ñâîè 
ïðàâà è çàêîííûå èíòåðåñû â ñïîðàõ ñ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé 
âëàñòè è èõ äîëæíîñòíûìè ëèöàìè. Ãîñóäàðñòâî äîëæíî ñîçäàòü 
íåîáõîäèìûå óñëîâèÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðàâà ãðàæäàí â àäìèíèñò-
ðàòèâíî-ïðàâîâîé ñôåðå èç þðèäè÷åñêîé ôèêöèè ïåðåøëè â ðàç-
ðÿä äåéñòâåííûõ ïðàâ. Ãîñóäàðñòâî, íåñìîòðÿ íà ïðîáëåìû â 
ýêîíîìèêå, ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå, íå äîëæíî èäòè ïî ïóòè óæå-
ñòî÷åíèÿ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåæèìà æèçíåäåÿòåëüíî-
ñòè, óñèëèâàòü àäìèíèñòðàòèâíîå äàâëåíèå íà áèçíåñ,  ãîñóäàðñò-
âó íåîáõîäèìî íàéòè îïòèìàëüíûé áàëàíñ çàïðåòîâ è äîçâîëåíèé 
â ïóáëè÷íî-ïðàâîâîé ñôåðå. 
 íàñòîÿùåå âðåìÿ ìû ìîæåì ñ óâåðåííîñòüþ êîíñòàòèðîâàòü, 
÷òî çíà÷èìîñòü àäìèíèñòðàòèâíîãî è àäìèíèñòðàòèâíî-ïðîöåññó- 
ëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, à òàêæå â öåëîì íîðì àäìèíèñòðàòèâíî-
ãî ïðàâà ïðèâëåêàëà è ïðèâëåêàåò âíèìàíèå  ó÷åíûõ è ñïåöèàëè-
ñòîâ-ïðàêòèêîâ. Ó÷èòûâàÿ èìåþùóþñÿ òåíäåíöèþ ðàçâèòèÿ þðè-
äè÷åñêîé íàóêè, ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî íàóêà àäìèíèñòðàòèâíîãî 
ïðàâà áóäåò è â äàëüíåéøåì èíòåíñèâíî è ïåðñïåêòèâíî ðàçâè-
âàòüñÿ. Âî ìíîãîì ýòî îáóñëîâëåíî ñóùåñòâóþùèìè ïðîáëåìàìè  
ìåõàíèçìà àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. Èìåííî îò 
ðàñêðûòèÿ ñîäåðæàíèÿ ïîñëåäíåãî â ðàçëè÷íûõ ñôåðàõ ïóáëè÷íîãî 
óïðàâëåíèÿ çàâèñèò ýôôåêòèâíîñòü îáåñïå÷åíèÿ ïðàâîïîðÿäêà. 

Ââåäåíèå 
 
6 

Íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ìíîãèå ïðîáëåìû àäìèíèñòðàòèâíî-
ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ óæå áûëè ïðåäìåòîì íàó÷íîãî èññëåäîâà-
íèÿ, íî òåì íå ìåíåå óòâåðæäàòü, ÷òî íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ðåøåíû 
âñå ïðîáëåìû â ðàññìàòðèâàåìîé ñôåðå, ïîêà íåâîçìîæíî.  
 ïðåäñòàâëåííîé ðàáîòå îáîáùåí îáøèðíûé íàó÷íûé îïûò 
àâòîðîâ, êîòîðûå íà ïðîòÿæåíèè ìíîãèõ ëåò âìåñòå ñî ñâîèìè 
ó÷åíèêàìè è êîëëåãàìè èññëåäîâàëè ðåàëèçàöèþ íîðì àäìèíèñò-
ðàòèâíîãî ïðàâà â ðàçëè÷íûõ ñôåðàõ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. 
  êíèãå òàêæå ñîäåðæèòñÿ êîìïëåêñ ïðåäëîæåíèé ïî ðåøåíèþ 
öåëîãî ðÿäà ïðîáëåì íàóêè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà. 
Ðàáîòà ÿâëÿåòñÿ â êàêîé-òî ñòåïåíè ïðîäîëæåíèåì íàó÷íûõ 
èçûñêàíèé àâòîðîâ, êîòîðûå áûëè çàÿâëåíû â ñåðèè êíèã «Íàó÷-
íûå øêîëû Âñåðîññèéñêîãî èíñòèòóòà ïîâûøåíèÿ êâàëèôèêàöèè 
ñîòðóäíèêîâ ÌÂÄ Ðîññèè». 
 
Àâòîðñêèé êîëëåêòèâ 
 
Ì.Â. Êîñòåííèêîâ — äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, çàñëó-
æåííûé ñîòðóäíèê îðãàíîâ âíóòðåííèõ äåë Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, èñ-
ïîëíÿþùèé îáÿçàííîñòè çàìåñòèòåëÿ íà÷àëüíèêà Âñåðîññèéñêîãî èíñòè-
òóòà ïîâûøåíèÿ êâàëèôèêàöèè ñîòðóäíèêîâ ÌÂÄ Ðîññèè ïî íàóêå 
À.Â. Êóðàêèí — äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, ïðîôåññîð 
êàôåäðû ïîäãîòîâêè ñîòðóäíèêîâ ïîëèöèè äëÿ ïîäðàçäåëåíèé ïî îõ-
ðàíå îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà è âîïðîñàì ìèãðàöèè, ïðîôåññîð Äåïàð-
òàìåíòà ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè Ôè-
íàíñîâîãî óíèâåðñèòåòà ïðè Ïðàâèòåëüñòâå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 
À.Ì. Êîíîíîâ — çàñëóæåííûé þðèñò ÐÔ, äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íà-
óê, ïðîôåññîð, ðåôåðåíò Äîãîâîðíî-ïðàâîâîãî äåïàðòàìåíòà ÌÂÄ 
Ðîññèè 

Ï.È. Êîíîíîâ — äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, ñóäüÿ Âòî-

ðîãî àðáèòðàæíîãî àïåëëÿöèîííîãî ñóäà 
Ç.À. Ñàèäîâ — äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, êàíäèäàò ýêîíîìè÷åñêèõ 
íàóê, äîöåíò, ðåêòîð ×å÷åíñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà 

À.È. Ñòàõîâ — äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, çàâåäóþùèé 

êàôåäðîé àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà è ïðîöåññà Ðîññèéñêîãî ãîñóäàð-
ñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà ïðàâîñóäèÿ 
Í.Ä. Ýðèàøâèëè — êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, äîêòîð ýêîíîìè÷å-
ñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, ëàóðåàò ïðåìèè Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ â îáëàñòè 
íàóêè è òåõíèêè, ïðîôåññîð Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè 
èìåíè Â.ß. Êèêîòÿ 
À.Í. Ãðèùåíêî — êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, ñòàðøèé ïðåïîäàâà-
òåëü êàôåäðû îïåðàòèâíî-ðîçûñêíîé äåÿòåëüíîñòè è ñïåöèàëüíîé 
òåõíèêè Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè èìåíè Â.ß. Êèêîòÿ 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

Раздел I 

 
Проблемы классического понимания 
    административного права и процесса 
 
 
 

 

Глава 1 

 
Общетеоретические проблемы 
     административного права 
 
 
 
Öåëü èçó÷åíèÿ äàííîé ãëàâû — óÿñíåíèå ñôîðìèðîâàâøèõñÿ â 
íàóêå àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà ïîäõîäîâ ê ïîíèìàíèþ: 
  ìåõàíèçìà àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ 
  àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ íîðì è îòíîøåíèé 
  àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðàâîïðèìåíèòåëüíûõ àêòîâ 
  êîäèôèêàöèè íîðì àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà 
 

1.1. Механизм административно-правового  
регулирования 

Ìåõàíèçì àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ïðåä-
ñòàâëÿåò ñîáîé ñïîñîá îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ ïðàâ è çà-
êîííûõ èíòåðåñîâ ãðàæäàí è þðèäè÷åñêèõ ëèö, âçàèìîäåéñò-
âóþùèõ ñ îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Êàê îòìå÷àþò 
Í.Ã. Ñàëèùåâà è Å.Á. Àáðîñèìîâà, «ìåõàíèçì àäìèíèñòðàòèâíî-
ïðîöåññóàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ íàì íóæåí â ïåðâóþ î÷åðåäü íå 
äëÿ ýôôåêòèâíîãî ïóáëè÷íîãî àäìèíèñòðèðîâàíèÿ, à äëÿ âûðàâ-
íèâàíèÿ þðèäè÷åñêèõ âîçìîæíîñòåé ïóáëè÷íûõ äîëæíîñòíûõ ëèö 
è ãðàæäàí â õîäå ðåàëèçàöèè èìè ñâîåé ïðàâîñóáúåêòíîñòè»1. 
Îáðàùåíèå ê ðàññìîòðåíèþ ìåõàíèçìà àäìèíèñòðàòèâíî-
ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé îáóñëîâëåíî 
òåì, ÷òî ýôôåêòèâíîå ôóíêöèîíèðîâàíèå äàííîãî èíñòèòóòà çàâè-
ñèò îò ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ ïðåäïèñàíèé. 
Ìåõàíèçì îïðåäåëÿåòñÿ êàê âíóòðåííåå óñòðîéñòâî ÷åãî-ëèáî, 
ïðèâîäÿùåå åãî â äåéñòâèå, êàê ñèñòåìà, îïðåäåëÿþùàÿ ïîðÿäîê 
êàêîãî-ëèáî âèäà äåÿòåëüíîñòè2.  þðèäè÷åñêîé íàóêå íàèáîëåå 
÷àñòî êàòåãîðèÿ «ìåõàíèçì» óïîòðåáëÿåòñÿ â òàêèõ óñòîÿâøèõñÿ 
ñëîâîñî÷åòàíèÿõ, êàê «ìåõàíèçì ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ», «ìå-
õàíèçì ïðàâîâîãî âîñïèòàíèÿ», «ìåõàíèçì ðåàëèçàöèè ëè÷íûõ 
                                                            
1 Ñàëèùåâà Í.Ã., Àáðîñèìîâà Å.Á. Î ïðîáëåìàõ ôîðìèðîâàíèÿ â Ðîññèéñêîé 
Ôåäåðàöèè èíñòèòóòà àäìèíèñòðàòèâíîé ïðîöåäóðû // Êîíñòèòóöèîííîå ïðà-
âî: âîñòî÷íîåâðîïåéñêîå îáîçðåíèå. 2002. ¹ 4. Ñ. 131.  
2 Ñì.: Êðàòêèé ýêîíîìè÷åñêèé ñëîâàðü / Ïîä ðåä. À.Í. Àçðèåëÿíà. Ì., 2001. Ñ. 401. 

1. Îáùåòåîðåòè÷åñêèå ïðîáëåìû àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà 
 
9

êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí», «îáùèé ìåõàíèçì äåé-
ñòâèÿ ïðàâà», «ìåõàíèçì äåéñòâèÿ ïðàâîâîé ñèñòåìû», «ìåõàíèçì 
óêðåïëåíèÿ çàêîííîñòè», «ìåõàíèçì îáåñïå÷åíèÿ ïðàâ ÷åëîâåêà», 
«ìåõàíèçì ãîñóäàðñòâà» è ò.ä.1 
Îñíîâîïîëîæíèêîì â èññëåäîâàíèè âîïðîñîâ ìåõàíèçìà ïðà-
âîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ âûäàþùèéñÿ ñîâåòñêèé è ðîññèé-
ñêèé ó÷åíûé-ïðàâîâåä Ñ.Ñ. Àëåêñååâ (1924—2013).  ñâîåé ðàáîòå 
«Ìåõàíèçì ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â ñîöèàëèñòè÷åñêîì ãîñóäàð-
ñòâå» îí äàåò ñëåäóþùåå îïðåäåëåíèå: «Ìåõàíèçì ïðàâîâîãî ðåãóëè-
ðîâàíèÿ — ýòî âçÿòàÿ â åäèíñòâå ñîâîêóïíîñòü þðèäè÷åñêèõ 
ñðåäñòâ, ïðè ïîìîùè êîòîðûõ îáåñïå÷èâàåòñÿ ïðàâîâîå âîçäåéñò-
âèå íà îáùåñòâåííûå îòíîøåíèÿ»2. Ñ.Ñ. Àëåêñååâ îòìå÷àåò, ÷òî 
ðàññìàòðèâàåìàÿ êàòåãîðèÿ ïîçâîëÿåò íå òîëüêî ñîáðàòü âìåñòå 
ÿâëåíèÿ ïðàâîâîé äåéñòâèòåëüíîñòè, ñâÿçàííûå ñ ðåøåíèåì æèç-
íåííûõ ñèòóàöèé, è îáðèñîâàòü èõ êàê öåëîñòíîñòü, íî è ïðåäñòà-
âèòü èõ â ðàáîòàþùåì, ñèñòåìíî âîçäåéñòâóþùåì âèäå3. 
Ñîñòàâëÿþùèìè ýëåìåíòàìè ìåõàíèçìà ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâà-
íèÿ, ñ òî÷êè çðåíèÿ Ñ.Ñ. Àëåêñååâà, ÿâëÿþòñÿ: ïðàâîâûå íîðìû, 
ïðàâîîòíîøåíèÿ, àêòû ïðèìåíåíèÿ íîðì ïðàâà, ïðàâîâàÿ êóëüòóðà 
è ïðàâîñîçíàíèå. Îí îòìå÷àåò, ÷òî ïðîöåññ ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ 
âêëþ÷àåò â ñåáÿ òðè îñíîâíûå ñòàäèè: 1) ðåãëàìåíòèðîâàíèå îá-
ùåñòâåííûõ îòíîøåíèé, 2) äåéñòâèå þðèäè÷åñêèõ íîðì, 3) ðåàëè-
çàöèÿ ñóáúåêòèâíûõ þðèäè÷åñêèõ ïðàâ è îáÿçàííîñòåé. Òðåì íà-
çâàííûì ñòàäèÿì, ïî ìíåíèþ Ñ.Ñ. Àëåêñååâà, ñîîòâåòñòâóþò òðè 
îñíîâíûõ ýëåìåíòà, èëè ÷àñòè, ìåõàíèçìà ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ: 
1) þðèäè÷åñêèå íîðìû; 
2) ïðàâîîòíîøåíèÿ; 
3) àêòû ðåàëèçàöèè ñóáúåêòèâíûõ þðèäè÷åñêèõ ïðàâ è îáÿçàí-
íîñòåé. 
 êà÷åñòâå íåîñíîâíûõ ýëåìåíòîâ ìåõàíèçìà ïðàâîâîãî ðåãó-
ëèðîâàíèÿ Ñ.Ñ. Àëåêñååâ íàçûâàåò íîðìàòèâíûå þðèäè÷åñêèå àê-
òû, à òàêæå ïðàâîñîçíàíèå è ïðàâîâóþ êóëüòóðó4. Ë.Ñ. ßâè÷ ê âû-
øåèçëîæåííûì ñîñòàâëÿþùèì ìåõàíèçìà ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâà-
íèÿ äîáàâëÿåò çàêîííîñòü è ïðàâîïîðÿäîê5. Â öåëîì êîíöåïöèÿ, 
ðàçðàáîòàííàÿ Ñ.Ñ. Àëåêñååâûì, ïîääåðæèâàåòñÿ ìíîãèìè ó÷åíû-
ìè-ïðàâîâåäàìè, íî ÿâëÿåòñÿ äàëåêî íå åäèíñòâåííîé. 
                                                            
1 Ñì.: Âåðåìååíêî È.È. Ìåõàíèçì àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â 
ñôåðå îõðàíû îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà. Ì., 1981. 
2 Àëåêñååâ Ñ.Ñ. Ìåõàíèçì ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â ñîöèàëèñòè÷åñêîì ãîñó-
äàðñòâå. Ì., 1966. Ñ. 30. 
3 Ñì.: Àëåêñååâ Ñ.Ñ. Ïðàâî. Îïûò êîìïëåêñíîãî èññëåäîâàíèÿ. Ì., 1999. Ñ. 364.  
4 Ñì.: Òàì æå. Ñ. 34.  
5 Ñì.: ßâè÷ Ë.Ñ. Ïðîáëåìû ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñîâåòñêèõ îáùåñòâåííûõ 
îòíîøåíèé. Ì., 1961. Ñ. 26.  

I. Ïðîáëåìû êëàññè÷åñêîãî ïîíèìàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà è ïðîöåññà 
 
10 

Îòíîñèòåëüíî êîíñòðóêöèè ìåõàíèçìà ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâà-
íèÿ ñðåäè ó÷åíûõ íåò åäèíîãî ìíåíèÿ.  ÷àñòíîñòè, À.Â. Ìàëüêî 
äàåò ñëåäóþùåå ïîíÿòèå ìåõàíèçìà ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ: ýòî 
ñèñòåìà ïðàâîâûõ ñðåäñòâ, îðãàíèçîâàííûõ íàèáîëåå ïîñëåäîâà-
òåëüíûì îáðàçîì â öåëÿõ ïðåîäîëåíèÿ ïðåïÿòñòâèé, ñòîÿùèõ íà 
ïóòè óäîâëåòâîðåíèÿ èíòåðåñîâ ñóáúåêòîâ ïðàâà1. Â.Í. Õðîïàíþê 
ïîä ìåõàíèçìîì ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ïîíèìàåò ñèñòåìó ïðà-
âîâûõ ñðåäñòâ, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ óïîðÿäî÷åí-
íîñòü îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé â ñîîòâåòñòâèè ñ öåëÿìè è çàäà-
÷àìè ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà2. Ò.Í. Ðàäüêî îïðåäåëÿåò ìåõàíèçì 
ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ êàê ñèñòåìó ïðàâîâûõ ñðåäñòâ (ýëåìåí-
òîâ), îñóùåñòâëÿþùèõ îäíîâðåìåííîå âçàèìîñâÿçàííîå ðåãóëèðî-
âàíèå îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé îïðåäåëåííîãî âèäà3. Â.À. Øàáà-
ëèí ïîíèìàåò ïîä ìåõàíèçìîì ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñëîæíóþ 
ñîâîêóïíîñòü þðèäè÷åñêèõ ñðåäñòâ êàê óïðàâëÿþùóþ ñèñòåìó, 
ïîñðåäñòâîì êîòîðîé îñóùåñòâëÿåòñÿ öåëåíàïðàâëåííîå ïðàâîâîå 
âîçäåéñòâèå íà îáùåñòâåííûå îòíîøåíèÿ4. 

Òàêèì îáðàçîì, íåîáõîäèìî êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî ïîíÿòèå äàííîãî 

ôåíîìåíà îáùåé òåîðèåé ïðàâà áûëî âûðàáîòàíî â èòîãå äèñêóññèè 
î ïðàâîâîì ðåãóëèðîâàíèè. Îäíàêî, êàê îòìå÷àåò À.Ï. Øåðãèí, 
«ïðîáëåìû ìåõàíèçìà ðåãóëèðîâàíèÿ íå ïîëó÷èëè äîñòîéíîãî 
âíèìàíèÿ â ñîâðåìåííîé þðèäè÷åñêîé ëèòåðàòóðå, îñîáåííî â 
àäìèíèñòðàòèâíîì ïðàâå, òàê êàê óñèëèÿ ó÷åíûõ-àäìèíèñò- 
ðàòèâèñòîâ áûëè îðèåíòèðîâàíû íà ðàçðàáîòêó ïðåèìóùåñòâåííî 
îòäåëüíûõ ýëåìåíòîâ ðàññìàòðèâàåìîãî ìåõàíèçìà (àäìèíèñòðà-
òèâíî-ïðàâîâûõ íîðì, àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðàâîîòíîøåíèé è 
äð.)»5.  áîëüøèíñòâå ó÷åáíèêîâ ïî àäìèíèñòðàòèâíîìó ïðàâó 
ýòîìó ôóíäàìåíòàëüíîìó ïîíÿòèþ âîîáùå íå óäåëÿåòñÿ âíèìàíèÿ, 
çà èñêëþ÷åíèåì ó÷åáíèêà À.Ï. Êîðåíåâà. 

À.Ï. Êîðåíåâ óêàçûâàåò íà òî, ÷òî ñèñòåìà àäìèíèñòðàòèâíî-

ïðàâîâûõ ñðåäñòâ, êîòîðûå âîçäåéñòâóþò íà îáùåñòâåííûå îòíî-
øåíèÿ, îðãàíèçóÿ èõ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàäà÷àìè ãîñóäàðñòâà è îá-

                                                            
1 Ñì.: Òåîðèÿ ãîñóäàðñòâà è ïðàâà / Ïîä ðåä. Í.È. Ìàòóçîâà, À.Â. Ìàëüêî. Ì., 
1997. Ñ. 625.  
2 Ñì.: Õðîïàíþê Â.Í. Òåîðèÿ ãîñóäàðñòâà è ïðàâà. Ì., 1995. Ñ. 341—342. 
3 Ñì.: Ðàäüêî Ò.Í. Òåîðèÿ ãîñóäàðñòâà è ïðàâà. Ì., 2001. Ñ. 319. 
4 Ñì.: Øàáàëèí Â.À. Ìåòîäîëîãè÷åñêèå âîïðîñû ïðàâîâåäåíèÿ. Ñàðàòîâ, 1972. 
Ñ. 137.  
5 Ñì.: Øåðãèí À.Ï. Ê êîíöåïöèè ìåõàíèçìà àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãó-
ëèðîâàíèÿ // Àäìèíèñòðàòèâíîå è àäìèíèñòðàòèâíî-ïðîöåññóàëüíîå ïðàâî. 
Ì., 2004.