Актуальные проблемы административного права и процесса

               Актуальные проблемы административного права и процесса





Третье издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Международным учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.14 «Административное право; административный процесс»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.14 «Административное право; административный процесс»

                              Электронные версии книг на сайте Международной электронной библиотеки «Образование. Наука. Научные кадры» www.niion.org







UNITY
Москва • 2019



  УДК 342.9(075.8)
   ББК 67.401Я73-1
       А43
Авторский коллектив:
М.Б. Костенников, А.В. Куракин, А.М. Кононов, П.И. Кононов, З.А. Саидов, А.И. Стахов, НД. Эриашвили, А.Н. Грищенко

Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор Е.Ю. Киреева (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ)
доктор юридических наук, профессор М.А. Рыльская (Финансовый университет при Правительстве РФ) кандидат юридических наук Л.В. Иванова
   (Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД РФ)

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

            Актуальные проблемы административного права и А43 процесса: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / [М.В. Костенников и др.]. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. —                    479 с. — (Серия
         «Magister»).

         ISBN 978-5-238-03171-2
         Агентство CIP РГБ

            Рассмотрен комплекс вопросов административного права и административной деятельности органов власти и управления: общетеоретические аспекты административного права, проблемы управленческого права, административной ответственности и административного процесса, проблемы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, налогов, финансов, банковской деятельности. Раскрыты вопросы обеспечения законности в сфере административной деятельности органов государственной власти и управления, некоторые средства обеспечения законности.
            Для подготовки магистров юриспруденции, аспирантов, специалистов по программам «Правовое обеспечение национальной безопасности» и «Правоохранительная деятельность». Может быть полезен научно-педагогическим работникам, занимающимся проблемами административного права и административного процесса.
ББК 67.401Я73-1

   ISBN 978-5-238-03171-2
   © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013, 2015, 2019
   Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).



           Введение





    В современный период развития нашего общества реализация норм административного права является одной из самых актуальных задач государственно-правовой деятельности. Административно-правовые нормы имеют огромное значение для всего общества в целом и для каждого человека в отдельности, поскольку в них представлена воля государства, выраженная через нормативные правовые акты органов государственной власти, касающиеся обеспечения прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов в сфере публичного управления. Нормы административного права выполняют огромную роль в регулировании, организации и функционировании государственного аппарата, обеспечивая посредством административных процедур и регламентов должное и своевременное определение позитивных общественных отношений в сфере государственного управления.
    Трудно переоценить значимость административного и административно-процессуального законодательства, именно его нормы в настоящее время в наибольшей степени социально востребованы. Сегодня «работу» норм административного права можно увидеть в деятельности органов государственной власти различного уровня, в сфере осуществления предпринимательской деятельности, сфере услуг, а также в деятельности самых различных структур, которые функционируют в рыночной экономике и свободном гражданском обществе.
    На науку административного права существенное влияние оказывают совершенствование и изменение российского законодательства, проводимые в России социально-экономические и политические реформы, а также различного рода структурные преобразования аппарата управления. Кроме того, в настоящее время усложняется правоприменительная практика, размываются предмет и объект административно-правового регулирования. Сегодня практически невозможно найти сферу общественных отношений, которая не осталась бы без административно-правового воздействия. Нормы административного права наиболее гибко и дифференцированно воздействуют на общественные отношения, упорядочивая и охраняя их. В связи с этим также требуется признать, что в современном обществе именно нормы



Введение

административного права в наибольшей степени социально востребованы и необходимы.
    Основываясь на отечественной доктрине административного права, авторы представленной работы выявили особенности норм административного права, характеризуя их как базовый элемент механизма административно-правового регулирования разнообразных общественных отношений в самых различных сферах. Так, в работе рассмотрены проблемы управленческого права, государственной службы, актов органов исполнительной власти. Помимо всего прочего, уделено внимание проблемам административного процесса, административной ответственности, законности, а также целому комплексу вопросов, связанных с административно-правовым регулированием экономики, финансов, банковской деятельности, налогообложения и др.
    Содержание работы расширяет традиционный учебный курс административного права.
    В разделе «Проблемы классического понимания административного права и процесса» читатель может увидеть различные точки зрения на, казалось бы, устоявшиеся проблемы административного права, выбрать для себя наиболее приемлемую точку зрения, которая в настоящее время существует в науке административного права. Так, весьма обстоятельно рассмотрены проблемы современного административного процесса, к которому после создания полноценного института административного судопроизводства, а также изменения соответствующей научной специальности будет приковано повышенное внимание. В современный период необходимо по-новому взглянуть на институт административной ответственности. Если посмотреть на цифры статистики к данному виду юридической ответственности, то можно увидеть, что ежегодно только по инициативе полиции привлекается каждый четвертый житель страны. Меры административной ответственности за последние годы стали весьма жесткими, в связи с чем этот вид ответственности приобрел весьма серьезный авторитет и занял особое место в системе обеспечения правопорядка в сфере государственного управления, полицейской деятельности, а также в сфере экономики и финансов.
    В разделе «Нетрадиционные научные подходы к пониманию административного права и процесса в России» использованный известный юридической науке инструментальный подход к пониманию таких важнейших вопросов общей теории административного права, как предмет и система административного права, существенно углубляет теорию административно-правового регулирования и административно-правового режима, а также позволяет в ком



плексе оценить роль органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сложившейся современной системе административных правоотношений в рамках такой обобщающей категории, как «публичная администрация». Интегративный подход к пониманию административного процесса в России способствует формированию единообразия в понимании учеными, законодателем и правоприменителем административно-процессуального законодательства, регламентирующего деятельность публичной администрации и судов, а также определить основные направления и этапы систематизации, кодификации и гармонизации сформировавшегося в настоящее время административно-процессуального законодательства.
    Граждане как субъекты административного права стали себя ощущать полноценными участниками многих административных правоотношений, получили возможность требовать соблюдения их прав со стороны чиновников различного уровня, а также начали принимать более активное участие в управлении общественными и политическими процессами. На все эти изменения должно реагировать административное законодательство, а также наука административного права. С созданием в перспективе административных судов граждане смогут более действенно отстаивать свои права и законные интересы в спорах с органами государственной власти и их должностными лицами. Государство должно создать необходимые условия для того, чтобы права граждан в административно-правовой сфере из юридической фикции перешли в разряд действенных прав. Государство, несмотря на проблемы в экономике, политической системе, не должно идти по пути ужесточения административно-правового режима жизнедеятельности, усиливать административное давление на бизнес, государству необходимо найти оптимальный баланс запретов и дозволений в публично-правовой сфере.
    В настоящее время мы можем с уверенностью констатировать, что значимость административного и административно-процессу-льного законодательства, а также в целом норм административного права привлекала и привлекает внимание ученых и специалистов-практиков. Учитывая имеющуюся тенденцию развития юридической науки, можно утверждать, что наука административного права будет и в дальнейшем интенсивно и перспективно развиваться. Во многом это обусловлено существующими проблемами механизма административно-правового регулирования. Именно от раскрытия содержания последнего в различных сферах публичного управления зависит эффективность обеспечения правопорядка.



Введение

     Необходимо отметить, что многие проблемы административно-правового регулирования уже были предметом научного исследования, но тем не менее утверждать, что на сегодняшний день решены все проблемы в рассматриваемой сфере, пока невозможно.
     В представленной работе обобщен обширный научный опыт авторов, которые на протяжении многих лет вместе со своими учениками и коллегами исследовали реализацию норм административного права в различных сферах государственного управления. В книге также содержится комплекс предложений по решению целого ряда проблем науки административного права.
     Работа является в какой-то степени продолжением научных изысканий авторов, которые были заявлены в серии книг «Научные школы Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России».

Авторский коллектив

     М.В. Костенников — доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации, исполняющий обязанности заместителя начальника Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России по науке
     А.В. Куракин — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и вопросам миграции, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
     А.М. Кононов — заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, референт Договорно-правового департамента МВД России
     П.И. Кононов — доктор юридических наук, профессор, судья Второго арбитражного апелляционного суда
     З.А. Саидов — доктор юридических наук, кандидат экономических наук, доцент, ректор Чеченского государственного университета
     А.И. Стахов — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса Российского государственного университета правосудия
     Н.Д. Эриашвили — кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, профессор Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
     А.Н. Грищенко — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры оперативно-розыскной деятельности и специальной техники Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя



�аздел I


Проблемы классического понимания административного права и процесса



�лава



            Общетеоретические проблемы административного права




    Цель изучения данной главы — уяснение сформировавшихся в науке административного права подходов к пониманию:
    • механизма административно-правового регулирования
    • административно-правовых норм и отношений
    • административных правоприменительных актов
    • кодификации норм административного права


1.1. Механизм административно-правового регулирования
    Механизм административно-правового регулирования представляет собой способ организации и осуществления прав и законных интересов граждан и юридических лиц, взаимодействующих с органами исполнительной власти. Как отмечают Н.Г. Салищева и Е.Б. Абросимова, «механизм административнопроцессуального регулирования нам нужен в первую очередь не для эффективного публичного администрирования, а для выравнивания юридических возможностей публичных должностных лиц и граждан в ходе реализации ими своей правосубъектности»¹.
    Обращение к рассмотрению механизма административно -правового регулирования общественных отношений обусловлено тем, что эффективное функционирование данного института зависит от совершенствования законодательных предписаний.
    Механизм определяется как внутреннее устройство чего-либо, приводящее его в действие, как система, определяющая порядок какого-либо вида деятельности². В юридической науке наиболее часто категория «механизм» употребляется в таких устоявшихся словосочетаниях, как «механизм правового регулирования», «механизм правового воспитания», «механизм реализации личных

¹ Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 4. С. 131.

² См.: Краткий экономический словарь / Под ред. А.Н. Азриеляна. М., 2001. С. 401.



. Общетеоретические проблемы административного права

9

конституционных прав и свобод граждан», «общий механизм действия права», «механизм действия правовой системы», «механизм укрепления законности», «механизм обеспечения прав человека», «механизм государства» и т.д.¹
    Основоположником в исследовании вопросов механизма правового регулирования является выдающийся советский и российский ученый-правовед С. С. Алексеев (1924—2013). В своей работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» он дает следующее определение: «Механизм правового регулирования — это взятая в единстве совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения»². С.С. Алексеев отмечает, что рассматриваемая категория позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности, связанные с решением жизненных ситуаций, и обрисовать их как целостность, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде³.
    Составляющими элементами механизма правового регулирования, с точки зрения С.С. Алексеева, являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание. Он отмечает, что процесс правового регулирования включает в себя три основные стадии: 1) регламентирование общественных отношений, 2) действие юридических норм, 3) реализация субъективных юридических прав и обязанностей. Трем названным стадиям, по мнению С.С. Алексеева, соответствуют три основных элемента, или части, механизма правового регулирования:
    1) юридические нормы;
    2) правоотношения;
    3)     акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей.
    В качестве неосновных элементов механизма правового регулирования С.С. Алексеев называет нормативные юридические акты, а также правосознание и правовую культуру⁴. Л.С. Явич к вышеизложенным составляющим механизма правового регулирования добавляет законность и правопорядок⁵. В целом концепция, разработанная С.С. Алексеевым, поддерживается многими учеными-правоведами, но является далеко не единственной.

¹ См.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1981.

² Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30.

³ См.: Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 364.

⁴ См.: Там же. С. 34.

⁵ См.: Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 26.



I. Проблемы классического понимания административного права и процесса

    Относительно конструкции механизма правового регулирования среди ученых нет единого мнения. В частности, А.В. Малько дает следующее понятие механизма правового регулирования: это система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права¹. В.Н. Хропанюк под механизмом правового регулирования понимает систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства². Т.Н. Радько определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств (элементов), осуществляющих одновременное взаимосвязанное регулирование общественных отношений определенного вида³. В.А. Шабалин понимает под механизмом правового регулирования сложную совокупность юридических средств как управляющую систему, посредством которой осуществляется целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения⁴.
    Таким образом, необходимо констатировать, что понятие данного феномена общей теорией права было выработано в итоге дискуссии о правовом регулировании. Однако, как отмечает А.П. Шергин, «проблемы механизма регулирования не получили достойного внимания в современной юридической литературе, особенно в административном праве, так как усилия ученых-админист-ративистов были ориентированы на разработку преимущественно отдельных элементов рассматриваемого механизма (административно-правовых норм, административных правоотношений и др.)»⁵. В большинстве учебников по административному праву этому фундаментальному понятию вообще не уделяется внимания, за исключением учебника А.П. Коренева.
    А.П. Коренев указывает на то, что система административноправовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и об

¹ См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 625.

² См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1995. С. 341—342.

³ См.: Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2001. С. 319.

⁴ См.: Шабалин В.А. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972. С. 137.

⁵ См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004.