Бюджетное устройство России

БЮДЖЕТНОЕ
БЮДЖЕТНОЕ
УСТРОЙСТВО
УСТРОЙСТВО

РОССИИ
РОССИИ

Õ.Â. 
Õ.Â. ПÅØÊÎÂÀ
ÅØÊÎÂÀ

Монография
Монография

Москва 
ИНФРА-М 

202

Пешкова Х.В.

Бюджетное устройство России : монография / Х.В. Пешкова. — 

Москва : ИНФРА-М, 2024. — 176 с. — (Научнаямысль). — 10.12737/1505.

ISBN 978-5-16-009332-1 (print)
ISBN 978-5-16-100168-4 (online)

В монографии рассматриваются теоретико-правовые вопросы содер-

жания финансово-правовой категории «бюджетное устройство государства», 
обосновывается ее понимание как юридической конструкции сложносоставного 
содержания, охарактеризована специфика бюджетного 
устройства Российской Федерации. 

Монография рассчитана на ученых-юристов, аспирантов, студентов 

юридических образовательных учреждений, а также практических работников. 
Отдельные выводы и рекомендации автора могут быть интересны 
работникам органов законодательной (представительной) и исполнительной 
власти, контрольных органов, а также судебных органов.

УДК 336.1/.5(075.4)

ББК 65.261.3

П31

© Пешкова Х.В., 2014

УДК 
336.1/.5(075.4)

ББК 65.261.3
 
П31

ISBN 978-5-16-009332-1 (print)
ISBN 978-5-16-100168-4 (online)

А в т о р:

Пешкова Христина Вячеславовна – доцент кафедры государственно-

правовых дисциплин факультета подготовки специалистов для судебной 
системы (юридический факультет) Центрального филиала Федерального 
государственного бюджетного образовательного учреждения высшего 
профессионального образования «Российская академия правосудия» 
(г. Воронеж), кандидат юридических наук, автор более 100 научных 
и учебно-методических трудов по тематике финансового, бюджетного 
права

ВВЕДЕНИЕ 
 
Выделение в числе направлений государственной деятельности 
бюджетной деятельности, заключающейся в ведении публичного хозяйства 
посредством формирования бюджетов, послужило фактором формирования 
отдельной системы научных знаний в рамках науки финансового 
права – бюджетно-правовой теории, сосредотачивающей внимание 
на различных категориях, концепциях, связанных с функционированием 
бюджетной системы.  
В настоящий период вопросы бюджетного права представляют особую 
актуальность. Это обусловлено изменениями, происходящими в 
политической, социально-экономической и правовой сферах современного 
Российского государства. В последнее время между юристами-
финансоведами, практиками разворачиваются дискуссии по поводу 
проблем, возникающих в рамках бюджетных правоотношений. Предлагаются 
разного рода концепции в целях совершенствования бюджетно-
правовой теории и практики как нормотворческой, так и правоприменительной. 
В частности, осмысления требует содержание бюджетно-
правовых категорий и понятий, признаваемых фундаментальными. 
 «Бюджетное устройство государства» с точки зрения теории финансового (
бюджетного) права представляет собой одну из основных бюджетно-
правовых категорий, отражающих содержание и пределы правового 
регулирования специфической группы финансовых правоотношений – 
бюджетных правоотношений. Действующее в настоящий период 
российское законодательство не раскрывает понятие бюджетного устройства 
России. Проанализировав структуру разд. I Бюджетного кодекса 
РФ (БК РФ) под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации», 
можно предположить, что закон бюджетным устройством 
охватывает совокупность следующих элементов: бюджетная классификация 
Российской Федерации; бюджетная система Российской Федерации 
и ее принципы. Однако и данные категории, в свою очередь, связаны 
с различными категориями и понятиями, отражающими бюджетные 
правоотношения – в том числе по формированию доходов бюджета, 
осуществлению расходов бюджета, проведению бюджетного процесса и 
бюджетного контроля и иными правоотношениями.  
Отмеченное выступает предпосылкой теоретико-правового расширения 
содержания бюджетного устройства, на чем и основана настоящая 
работа. В литературе различных периодов высказывались точки 
зрения относительно структуры бюджетного устройства, однако обозначенные 
подходы лишь выражали неоднозначные мнения относительно 
отдельных элементов содержания названной категории, не отражая 
комплексно ее природы и содержания как совокупности элементов. 
Отсутствие в действующих нормах права дефиниции бюджетного уст-

ройства обусловлено степенью развитости нормативного и научного 
отражения соответствующей категории. 
Неопределенность содержания бюджетного устройства Российского 
государства вызвана разными причинами, в числе которых следующие: 
нежелание констатировать легитимные факты самостоятельности бюджетов 
разных уровней бюджетной системы, ставящие вопросы конкретизации 
элементов бюджетного устройства, целесообразность реализации 
юридических требований к ним на различных территориальных 
уровнях; недостаточное внимание в ходе законотворчества к выводам 
финансово-правовой теории; политическая и социально-экономическая 
нестабильность, затрудняющая целостное восприятие модели бюджетного 
устройства России адекватно складывающимся в финансово-
бюджетной 
сфере 
тенденциям; 
отсутствие 
четкого 
теоретико-
юридического обоснования прямых и обратных связей между различными 
финансовыми, бюджетными правоотношениями, подлежащими 
управлению и контролю со стороны государства в целях оптимизации 
функционирования бюджетной системы, и др. 
Таким образом, в науке и законодательстве с достаточной ясностью 
не определена российская правовая концепция бюджетного устройства 
государства, подразумевающая целостный подход к содержанию соответствующей 
категории, сведение ее составных элементов в структуру.  
В настоящее время исследование тематики бюджетного устройства 
государства является актуальным для российской науки и практики по 
причине давно назревшей необходимости совершенствования финансово-
правого регулирования с учетом имеющих место социально-
экономических и политических тенденций, провозглашенной законом 
самостоятельности бюджетов, требующими должного уровня нормативной 
упорядоченности режима бюджетных правоотношений; совершенствования 
понятийно-категориального аппарата науки финансового 
права, снижения уровня его пробельности и неоднозначности. 
Настоящая работа основана на позиции обоснования целесообразности 
рассматривать бюджетное устройство государства как юридическую 
конструкцию, обладающую сложносоставным содержанием, охватывающим 
элементы, реализующиеся в рамках бюджетных правоотношений 
различных видов, взаимосвязанных между собой. Автор разрабатывает 
юридическую конструкцию универсальной модели бюджетного 
устройства, относящейся к государству любого типа; выявляет специфику 
ее содержания применительно к Российской Федерации; обозначает 
место и роль в числе элементов юридической конструкции модели 
бюджетного устройства России доходов и расходов бюджета, целевых 
бюджетных фондов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, 
бюджетного процесса и бюджетного контроля, межбюджетных 
трансфертов и иных. Естественно, данная монография не раскрывает 

 

всех выводов, сформулированных автором в рамках проведенного исследования 
категории «бюджетное устройство», останавливается лишь 
на отдельных вопросах соответствующей тематики. Многие выводы 
автора по данной тематике освещены в иных его работах, в том числе 
опубликованных в ведущих научных журналах и изданиях, рекомендованных 
Высшей аттестационной комиссией Министерства образования 
и науки РФ, а также монографиях (например, Пешкова Х. В. Вопросы 
налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике: Монография. – 
М.: ИНФРА-М, 2012. – 184 с.; Пешкова Х. В. Дотации и субсидии: 
финансово-правовой и экономический аспекты: Монография. – 
М.: Российская академия правосудия, 2010. – 193 с.; Пешкова Х. В. 
Правовое 
регулирование 
финансовой 
помощи 
общественно-
территориальным образованиям. Теория и практика (монография): Монография. – 
Воронеж: Истоки, 2005. – 284 с.), использованы при написании 
учебных и учебно-методических работ (например, Пешкова Х. В. 
Бюджетное право России: Учебник. – М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 
2012. – 416 с.) и др. 
Настоящая работа может быть использована в качестве материала 
для дальнейших научных разработок по тематике бюджетного права, 
учебно-образовательного процесса в высших учебных заведениях, в том 
числе для подготовки учебной и учебно-методической литературы. Работа 
может быть полезна представителям финансово-правовой науки, 
иных отраслевых юридических наук, практическим работникам, а также 
всем, кто интересуется развитием понятийно-категориального аппарата 
финансового (бюджетного) права. 

Глава 1  
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БЮДЖЕТНОГО  
УСТРОЙСТВА РОССИИ 
 

 
§ 1. БЮДЖЕТНЫЙ МЕТОД ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
ХОЗЯЙСТВА КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ 
ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА 
 
Бюджетное устройство является важнейшей характеристикой финансово-
правового статуса любого государства. Бюджетное устройство 
следует рассматривать как юридическую конструкцию, охватывающую 
смысл и содержание нормативного правового регулирования правоотношений, 
опосредующих аккумулирование средств и функционирование 
бюджетов бюджетной системы государства в их разностороннем 
(публично-правовом, экономическом, материальном и др.) понимании, 
установление и реализацию финансово-бюджетной компетенции органов 
власти и публично-правовых образований в составе государства в 
связи с формированием доходов бюджета и осуществлением расходов 
бюджета, ведением бюджетного процесса и осуществлением бюджетного 
контроля.  
Установление и обеспечение реализации содержания бюджетного 
устройства связано с особой формой государственной деятельности – 
ведением государственного хозяйства. Ведение государственного хозяйства 
в его усовершенствованном состоянии осуществляется бюджетным 
методом, имеющим особые характеристики, выделенные и проанализированные 
в настоящей работе.  
Прежде чем перейти непосредственно к обозначенной теме, следует 
заметить, что бюджетный метод ведения государственного хозяйства 
прошел сложный путь своего становления и развития.  
Предтечей организованности публичных финансов, в последующем 
доведения их с юридической и организационной точек зрения до бюджетного 
метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства 
как фундаментальных характеристик государства признаются 
«способы присвоения», реализующиеся в ранние периоды становления 
государства. Как в свое время заметил известный экономист Адам Смит 
в своем фундаментальном труде «Исследование о природе и причинах 
богатства народов», «власть и юрисдикция …вырастали на основе 
…отношений собственности»1.  
                                                 
1 См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов / Пер. 
с англ. В. С. Афанасьева. М., 2009 (серия «Антология экономической мысли»). 
С. 408. 

Впоследствии, за этапами «присвоения», сформировались и были 
юридически отрегулированы отношения натурального товарообмена, 
товарно-денежные отношения. Они позволили распределить денежные 
средства в интересующих общество и государство задачах и целях. В 
свою очередь, модификация соответствующих правовых отношений 
выступила предпосылкой, прочной основой для восприятия «денег» как 
всеобщего эквивалента, официального признания денежной системы 
государства. В связи с необходимостью контроля за аккумулированием 
и использованием государственных денег в рамках товарно-денежных 
отношений государство постепенно пришло от слабо организованного, 
примитивного управления публичными финансами к управлению «государственными 
делами» посредством централизованного учета и контроля 
своих доходов и расходов. 
Финансовая практика свидетельствовала, что управление «государственными 
делами» наиболее удобно с организационной и экономической 
точек зрения осуществлять посредством сосредоточения и использования 
денежных средств «заключением» их в специальные централизованные – 
публичные – фонды, при этом распределять бремя финансирования 
и реализации задач и функций государства между различными 
территориями в его составе. По мнению экономистов, «однажды 
произведенное сбережение» неизменно «становится фондом»1.   
Формирование подобного фонда государства, обособление его от 
материальных сбережений частных хозяйствующих субъектов и предполагает 
ведение публичного – государственного – хозяйства особым 
методом, присущим исключительно государству. Им выступает бюджетный 
метод. Таким образом, бюджетный метод ведения государственного 
хозяйства заключается в формировании и обеспечении функционирования 
специальных публично значимых фондов – бюджетов, 
находящихся в ведении государства и входящих в его состав территориальных («
публично-правовых») образований, в случае наделения их 
государственным волеизъявлением соответствующей компетенцией, т.е. 
легитимизации их финансовой (бюджетной) деятельности.  
Как видно, в основу предлагаемой категории «бюджетный метод ведения 
государственного хозяйства» положен смысл иной финансово-
правовой категории – «бюджет». 
Категория «бюджет» происходит от английского слова «budget», означающего «
кошелек», «сумка», «расчет приходов и расходов»2. В аспекте 
характеристики государства «бюджет» приобретает публично-
правовой смысл и функциональную предназначенность. Так сложилось, 

                                                 
1 Милль Дж. С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их 
приложения к социальной философии: В 3 т. Т. 1. М., 1980. С. 170. 
2 См.: Булыко А. Н. Большой словарь иностранных слов. М., 2010. С. 109. 

что «государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и 
расходы на следующий год»1. Именно с целью «расчета» государственных 
доходов и расходов, сосредоточения данных о них в одном источнике 
государство и формирует бюджеты (государственный бюджет, 
бюджеты публично-правовых образований) – централизованные денежные 
фонды, являющиеся составной частью финансовой системы.  
Финансовая система государства в науке рассматривается как совокупность 
финансовых отношений по образованию и использованию 
фондов денежных средств различной функциональной предназначенности (
централизованные фонды, страховые фонды, децентрализованные 
фонды предприятий и организаций и др.)2. При том что все звенья финансовой 
системы характеризуются спецификой формирования и использования, 
связующим их моментом является система взаимосвязанных, «
взаимообменных» потоков денежных средств: из бюджета – в 
связи с использованием – расходованием сосредоточенных в нем 
средств, в бюджет – в связи с сосредоточением в нем обязательных платежей, 
например в виде налогов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами. 
Отсюда бюджетный метод ведения государственного хозяйства 
имеет организующее, как следствие – управленческое – значение для 
финансовой системы государства в целом.  
Данная роль бюджета прослеживается в юридическом регулировании 
финансовых правоотношений, соответствующих им категорий и 
понятий. Законодательство России закрепляет следующую дефиницию 
бюджета: «бюджет – это форма образования и расходования денежных 
средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций 
государства и местного самоуправления» (ст. 6 Бюджетного кодекса 
РФ)3.  
Наряду с отмеченным, в теории финансового права сущность бюджета 
оценивается неоднозначно. Бюджет понимается как отношения по 
поводу распределения национального дохода в целях формирования 
централизованного денежного фонда для финансового обеспечения го-
                                                 
1 Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной 
России. М., 2012. С. 105. 
2 См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право. М., 1985. С. 20; Дробозина 
Л. А. Финансы: Учебник. М., 2002. С. 9–10; Запольский С. В. О природе понятия «
финансовая система России» // Финансовое право. 2006. № 8; Мирошник 
С. В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. 
2008. № 4; Петрова Г. В., Конюхова Т. В. и др. Правовое регулирование защиты 
российской финансовой системы // Законодательство и экономика. 2001. № 12; 
Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 5–
26. 
3 Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ 
(ред. от 7 мая 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Далее – БК РФ. 

сударства1; «абстрактное выражение всех процессов в области экономики 
и социальной сферы, происходящих в государстве»2.  
Сведя воедино различные подходы к сущности бюджета, его следует 
рассматривать в трех аспектах: материально-правовом, экономическом, 
публично-правовом.  
В материально-правовом смысле бюджет выполняет роль фонда денежных 
средств, находящегося в ведении государства и входящих в его 
состав публично-правовых образований. В широком смысле фонд – совокупность 
денежных и иных ресурсов целевого назначения, находящихся 
в распоряжении хозяйствующих субъектов, государственных 
институтов3. В таком качестве бюджет как основа бюджетного метода 
ведения государственного хозяйства имеет следующие свойства.  
Во-первых, бюджет носит денежный характер. Его функционирование 
позволяет сосредоточить и использовать денежные средства в режиме 
доходов и расходов, что определяет содержательные стороны 
бюджетного метода ведения государственного  хозяйства – разновидности 
сопутствующих бюджетных правоотношений.  
Во-вторых, все операции с денежными средствами государства 
должны осуществляться в рамках и в связи с формированием и функционированием 
бюджета. Поэтому все доходы и расходы государства, 
источники финансирования возникшего дефицита ресурсов государства 
должны быть объединены в едином бюджетном фонде.  
В-третьих, бюджет понимается с позиций гражданско-правового института 
собственности. Сосредотачиваемые в нем денежные средства 
приобретают статус казны, принадлежащей государству (его публично-
правовым образованиям) на праве государственной (муниципальной) 
собственности (ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ, части 1)4.  
В-четвертых, с усложнением государственного хозяйства бюджет 
приобрел определенную структуру, не нарушающую его целостность 
как фонда, предполагающую развитие бюджетных правоотношений 
различных видов, обслуживающих функционирование бюджета. Например, 
согласно законодательству России, бюджет включает доходную 
                                                 
1 См.: Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 
1976. С. 6–23; Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // 
Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых 
исследований. Т. 1. М., 2006. С. 412–437. 
2 Горбунова О. Н. Указ. соч. С. 160. 
3 См.: Щекин Д. М. Публичные денежные фонды как основополагающая категория 
финансового права // Бюджетное право РФ. Ежегодник. 2006. М., 2007. 
С. 120. 
4 Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 11 февраля  
2013 г.) (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 марта 2013 г.) // СЗ РФ. 1994.  
№ 32. Ст. 3301. 

и расходную части; источники финансирования дефицита бюджета; целевые 
фонды в составе бюджета (по анализу гл. 4 БК РФ). Например,  
ст. 81, 82 БК РФ допускают формирование в составе бюджетов бюджетной 
системы России резервных фондов органов власти (Правительства 
РФ, Президента РФ, высших исполнительных органов власти субъектов 
РФ, местных администраций) для финансирование непредвиденных 
государственных и муниципальных расходов. 
Соблюдение нормативно установленных правил функционирования 
бюджетного фонда подкрепляется контрольными мероприятиями, а 
также мерами юридической ответственности, применяемыми в случае 
несоблюдения либо недолжного соблюдения бюджетного законодательства 
России. Отмеченное указывает на подкрепление бюджетного метода 
ведения государственного хозяйства финансово-правовыми, бюджетно-
правовыми институтами, регулирующими финансовые правоотношения 
различных видов: финансовый – бюджетный – контроль (контрольные 
финансовые правоотношения), ответственность за нарушение 
финансового законодательства (охранительные финансовые правоотношения), 
доходы и расходы бюджета, бюджетный  дефицит (правоотношения 
по формированию доходов бюджета, по финансированию расходов 
бюджета и бюджетного дефицита) и др.).  
С материально-правовым аспектом бюджета тесно связана его экономическая 
составляющая. Бюджет имеет экономическое содержание 
как «финансовый план», разрабатываемый и реализуемый в связи с распределением 
национального дохода посредством мобилизации и использования 
денежных средств в пользу публичных нужд. При этом 
особенность бюджета заключается в его нацеленности на «предвидение», 
сопоставление доходов и расходов государства на предстоящий 
промежуток времени, объема имеющихся у государства средств и их 
недостаток, выражение в нем юридической воли государства на управление 
финансами.  
Отмеченное подтвердило необходимость упорядочения отношений 
по составлению бюджета в порядке государственного нормотворчества. 
Это выступило основой публично-правового понимания бюджета: бюджет – 
разрабатываемый в установленной нормами права форме финансовый 
план государства. Бюджет, будучи правовым актом, законом, 
утверждается представительным, законодательным органом в рамках 
бюджетного процесса, регулирует разнородные правоотношения, возникающие 
в связи с формированием и функционированием централизованного 
денежного фонда, с учетом экономических потребностей государства 
и общества. Следовательно, отношения, опосредующие функционирование 
бюджета, носят исключительно правовую форму. 
Правовая форма бюджета подразумевает не только его организованное 
принятие – утверждение соответствующего правового акта, но и