Местное самоуправление и муниципальная служба в системе властных отношений

С. Ю. Кабашов, И. Р. Гимаев, С. Н. Лаврентьев





МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ


Монография




5-е издание, стереотипное









Москва Издательство «ФЛИНТА» 2022

УДК 352.075
ББК 67.401
      К12



Р е ц е н з е н т ы :
Д. В. Гончаров, д-р полит. наук, профессор
А. Д. Керимов, д-р юрид. наук, профессор

Л и т е р а т у р н ы й р е д а к т о р : Л. В. Бардакова

    Кабашов С. Ю.
К12       Местное самоуправление и муниципальная служба в
     системе властных отношений : монография / С. Ю. Каба-шов, И. Р. Гимаев, С. Н. Лаврентьев. — 5-е изд., стер. — Москва : ФЛИНТА, 2022. — 286 с. — ISBN 978-5-9765-1295-5. — Текст : электронный.



          В монографии освещаются актуальные теоретические и практические вопросы становления и развития местного самоуправления и муниципальной службы в системе властных отношений современной России.
          Предназначена для аспирантов, политологов, социологов, специалистов-правоведов, научных работников, преподавателей, глав муниципальных образований, муниципальных служащих, работников органов государственной власти, студентов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление», и широкого круга читателей, интересующихся вопросами развития местного самоуправления.


УДК 352.075
ББК 67.401






ISBN 978-5-9765-1295-5

            © Кабашов С. Ю., Гримаев И. Р., Лаврентьев С. Н., 2017
© Издательство «ФЛИНТА», 2017

СОДЕРЖАНИЕ


Предисловие ........................................ 5
Природа и сущность власти............................7
  Определение власти.................................7
  Формы, виды и уровни власти.......................12
Местное самоуправление в системе власти.............17
  Сущность местного самоуправления как власти.......17
  Правовое государство и местное самоуправление.....29
  Этапы муниципальной реформы ......................40
  Права граждан на управление государством и местное самоуправление..........................61
  Гражданское общество, демократия и местное самоуправление..........................69
  Муниципальное образование, местное сообщество и местное население ..............-...............79
  Соотношение государственной власти и местного самоуправления.........................92
  Критерии разграничения функций государственной власти и местного самоуправления.107
Взаимодействие власти и управления в обществе......112
  Взаимосвязь власти и управления .................112
  Соотношение власти и управления .................115
Система организации власти и управления в муниципальном образовании........................118
  Причины возрастания роли муниципального управления .118
  Сущность муниципального управления...............123
  Институционализация и демократизация органов муниципальной власти и управления............... 134
  Представительный орган местного самоуправления....149
  Должностное лицо местного самоуправления.........157
  Местная администрация муниципального образования... 165
  Многообразие структур органов местного самоуправления 173
Кадровая политика в сфере муниципального управления.184
Институт муниципальной службы......................194
  Понятие и роль муниципальной службы в системе муниципального управления..............194

  Принципы «рациональной бюрократии» в системе муниципальной службы....................202
  Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы................212
  Муниципальный служащий............................225
Профессиональная этика должностных лиц местного самоуправления.............236
Список использованной литературы....................251

4

ПРЕДИСЛОВИЕ


   Опыт политического развития многих стран показывает, что местное самоуправление — один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. В создании условий для развития самоуправления, самоустройства, самодеятельности заключается основная гуманистическая задача власти. Но государственная опека, государственная бюрократия как универсальный способ и средство управления могут лишь воспроизводить обезличенную и «атомизированную» массу населения, порождать ее нереальные надежды, сверхожидания от государства.
   В качестве фундаментального основания формирования института местного самоуправления в Российской Федерации служит конституционный принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым находится концепция негосударственной природы местного самоуправления. Муниципальная власть имеет двойственную природу, является разновидностью и публичной власти (власти в обществе), и социальной (власти общества). Муниципальная власть, обеспечивающая регулирование местных общественных отношений, характеризуется рядом особенных признаков и находит «свое» проявление в процессе функционирования различных муниципальных и государственных органов и их должностных лиц, что обеспечивает организованность и согласованность совместной деятельности людей как на локальных территориях, так и на уровне государства. В силу этого структура муниципально-властного аппарата характеризуется как взаимосвязанная и соподчиненная система органов, основанная на принципах «рациональной бюрократии».
   В то же время вопросы о властной природе местного самоуправления, проявлениях его властных и управленческих функций, роли и месте во властной структуре общества еще недостаточно раскрыты в литературе. Тем более актуально обратиться к этим проблемам в связи с началом реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-Ф3.

5

   Обо всех этих проблемах пойдет речь в настоящей книге. Представленный в ней материал является теоретической базой, которая используется авторами в преподавании ряда дисциплин студентам специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление», практическим работникам органов государственной власти, органов местного самоуправления.

6

ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ ВЛАСТИ





                Определение власти




   В научной и учебной литературе существует множество определений власти. Например, власть — это особый вид общественных отношений, присущий всем этапам развития человечества и выражающий объективную потребность людей в саморегуляции и организации Она представляет собой достаточно универсальный феномен человеческой жизни, с которым человек сталкивается постоянно, начиная с раннего детства и до глубокой старости; власть родителей, окружения, коллектива и т. д.
   Или власть — это социальное отношение, проявляющееся в возможности и праве одного индивида или группы принимать решения, приобретающие обязательный характер для другого индивида или группы. Другими словами, это отношение «управления — исполнения», иногда выраженное в более жесткой форме «командования — подчинения». Следует отметить, что в вариациях объяснения феномена власти все исследователи неизменно сходятся в одном - власть начинается там, где возникает подчинение¹ ².
   Этимология слова «власть» многообразна. Обращаясь к трудам философов эпохи античности, мы видим, что в греческом языке для обозначения власти используется слово «архэ», имеющее два значения: «суверенитет» и «начало». Глагол «архейн» употребляется также в двух смыслах: «править* и «начинать» («стартовать»). В русском языке слово «власть» является одно

¹ Мухаев Р. Т. Политология: Учебник,тля вузов. — 2-е изд. — М., 2003. — С. 71.

² Современный политологический словарь / В. И. Даниленко. — М., 2000. — С. 137—139; Российская социологическая энциклопедия / Под общ. ред. академика РАН Г. В. Осипова, — М., 1999, — С. 67; Политология (проблемы теории) — СПб., 2000. — С. 94; Мельник .В. А. Политология: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. — Минск, 2002. — С. 112; Политология. Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. — 4-е изд,, перераб. и доп. — М., 2003. — С. 147; Политология: Учебник для вузов / В. Н. Лавриненко, А. С. Гречин, В. Ю. Дорошенко и др. — М., 2002. — С; 154—155; Политология / Под ред. В. И. Власова. — Ростов н/Д., 2002. — С. 63 и др.

7

коренным со словом «владеть» (властитель, владыка, владычествовать), которое имеет значение «собственник», «хозяин», «обладающий собственностью» ³. Таким образом, уже этимология самого слова показывает многоуровневость и многофункциональность феномена власти, его комплексный характер.
   Как только личность вступает в мир, она сразу же входит в сферу властных отношений. Бытие в мире, в контакте с другими людьми, во взаимодействии с другими сферами бытия (в частности, с природой) объективно рождает потребность во власти, и она осуществляется через управление, покорение, освоение. Сущность власти и ее значение для человека становятся более понятными при выяснении причин, специфики и преимуществ, которые дает человеческому обществу использование властных механизмов. Можно утверждать, что человек ограничивает свои действия и подчиняется в основном следующим факторам:
   —    природе (например, в морозную погоду он надевает теплую одежду, в дождливую пытается найти укрытие, а если испытывает голод или жажду, ищет возможности их утоления);
   —    нормам и правилам поведения, принятым в сообществе (выполняет предписываемые обычаем действия, следует установившимся моральным и правовым принципам и традициям);
   —    другому индивиду или группе, выполняет его (их) распоряжения, приказы, обличенные в различные формы (просьба, приказ, ультиматум и т. п.).
   Каждый из этих случаев нередко определяется как власть природы, или власть общества, или власть человека, но всегда в понятие «власть» вкладывается единый смысл — подчинение. В науке первый случай получил определение обусловленности действий человека окружающей природной средой; второй — обусловленности действий человека социумом, обществом, в котором он находится. И только третий случай определяется как собственно власть⁴.
   Один из вечных вопросов; «Почему один человек подчиняет

³ Толковый словарь русского языка. Том 1 / Под ред. Д. Н, Ушакова. — М., 2000.— С. 307-310.

⁴ Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии. - М., 2003. - С. 83, 89.

8

ся другому?» Потому что другой или сильнее, умнее, опытнее, богаче, или является начальником и имеет соответствующее его должности право отдавать распоряжения. Как видим, в основе подчинения одного человека другому лежит неравенство — неравенство «естественное» (физиологическое, интеллектуальное ит. п.), неравенство «социальное» (статусное, экономическое, образовательное и т. п.) и неравенство «политическое» (разные властные полномочия).
   Власть, возникающая на основе естественного неравенства, всегда носит характер межличностного взаимодействия, всегда персонифицирована. Человек подчиняется в данный момент конкретному другому человеку. Однако, если в иной ситуации этот другой окажется неспособным продемонстрировать свое преимущество, вряд ли кто-то добровольно будет выполнять его приказы. Власть же, основанная на социальном неравенстве, утрачивает свою персонифицированную форму. На службе (государственной, муниципальной, коммерческой или другой) люди вынуждены выполнять распоряжения начальника независимо от того, нравится он нам или нет, сильнее он физически или нет. Такая власть носит более определенный и устойчивый характер. Она воспроизводится в обществе независимо от ее конкретных участников в достаточно устоявшихся местах социального пространства и в постоянных формах. Причина устойчивости такой власти — в ее институализации. Поэтому можно говорить, что власть, основанная на социальном неравенстве, является социальным институтом⁵.
   Власть чаще всего отождествляют с ее орудиями — государством, политической организацией общества или со средствами — управлением, а иногда с методами — принуждением, убеждением, насилием. В обществе люди в политическом отношении также не равны. В основе политического неравенства лежит неравенство политических статусов. Право принимать ответственные политические решения человек получает именно благодаря своему особому статусу в иерархической структуре общества, становясь членом правительства, депутатом представительного

⁵ Пугачев В. П., Соловьев А. И. Введение в политологию: Учебник для сту   дентов вузов. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.. 2003. — С. 107.

9

органа, лидером политической партии, главой муниципального образования и т. п. Политическое неравенство создает предпосылки для управления обществом. Ведь для координации жизни социума необходимы своеобразный управленческий центр, «мозговой штаб», а также преодоление центробежных тенденций, эгоизма индивидуального и группового интересов⁶.
   Общепризнанным источником власти является сила. Поэтому власть в сознании людей часто тождественна насилию. Источниками власти, как уже подчеркивалось, могут быть богатство, занимаемое положение и владение информацией, а также знание, опыт, особые навыки, нередко и организация. Роль тех, кто умеет организовать и направить усилия специалистов, профессионалов, экспертов, ценится очень высоко, поскольку позволяет осуществлять власть. Власть можно рассматривать как политическое господство и как систему государственных органов.
   Политическая власть как одно из важнейших проявлений власти характеризуется реальной способностью класса (группы, индивида) проводить свою волю, выраженную в политике ⁷ *. Понятие «политическая власть» шире понятия «государственная власть». Политическая деятельность осуществляется не только в рамках государства, но и в рамках партий, профсоюзов, международных организаций. Зато именно государственная власть обладает монополией на принуждение граждан к выполнению своего предназначения, ибо располагает легитимным правом издавать законы, обязательные для всего населения, специальным аппаратом управления и аппаратом принуждения. Следует также отметить, что государственная власть в равной мере означает и определенную организацию, и практическую деятельность по осуществлению целей и задач этой организации³.
   Реализация власти подразумевает взаимодействие между многими ее составными элементами. Законное право разрабатывать и претворять в жизнь решения, от которых зависят созда

⁶ Тоффлер Э, Метаморфозы власти / Пер. с англ. — М,, 2004, — С. 38.

⁷ Политология: Учебник для вузов / Под ред. В. И. Буренко, В. В. Журавлева. - М., 2004. - С. 81.

s Гомеров И. Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура, — М„ 2002, — С. 499.

10