Противодействие коррупции

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
—
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФКУ НИИ ФСИН РОССИИ









                ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ





            Учебное пособие




        5-е издание








Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2022

УДК 343.2
ББК 67.408
      П78
Авторы:
      А.В. Быков - доктор юридических наук, профессор, начальник ФКУ НИИ ФСИН России.
      В.Ю. Голубовский - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовно-правовых дисциплин РГСУ, главный научный сотрудник ФКУ ФСИН России.
      И.Ю. Никодимов - доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин РГСУ.
      И.А. Бурмистров - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин РГСУ.
      Л.В. Глазкова - кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовноправовых дисциплин РГСУ.
      Е.А. Миронова - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин РГСУ.
      Т.Н. Синюкова - старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин РГСУ.
Рецензенты:
      С.И. Захариев - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой адвокатуры и организации правоохранительной деятельности;
      Н.В. Румянцев - доктор юридических наук, заместитель начальника ФКУ НИИ ФСИН России.

П78 Противодействие коррупции: Учебное пособие / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Ю. Голубовского. - 5-е изд. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2022. - 88 с.
          ISBN 978-5-394-04740-4
          В учебном пособии раскрывается сущность государственной антикоррупционной политики, характеризуются правовое регулирование и система государственных органов в сфере противодействия коррупции, рассматриваются процессуальные аспекты привлечения к ответственности за совершение коррупционных преступлений, освещается зарубежный опыт в борьбе с коррупцией. Особое внимание уделено перспективам развития отечественного законодательства и роли гражданского общества в противодействии коррупции.
          Для студентов вузов, преподавателей юридических дисциплин, а также научных работников и аспирантов.

ISBN 978-5-394-04740-4

© Коллектив авторов, 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ


Глава 1. Общаяхарактеристика антикоррупционной государственной политики РФ..............................4
Глава 2. История становления противодействия коррупции в Российской Федерации..................................10
Глава 3. Правовое регулирование противодействия коррупции в России............................................... 16
Глава 4. Система государственных органов в сфере противодействия коррупции, их полномочия................22
Глава 5. Коррупция в системе государственной службы России. Актуальные проблемы.....................................28
Глава 6. Вопросы коррупционности в сфере образования.......35
Глава 7. Коррупция в системе социальной власти..............41
Глава 8. Процессуальные аспекты привлечения к ответственности за совершение коррупционных преступлений................45
Глава 9. Роль гражданского общества в противодействии коррупции...............................................54
Глава 10. Опыт зарубежных стран в борьбе с коррупцией......59
Глава 11. Перспективы развития отечественного законодательства, направленного на противодействие коррупции..............66
Глава 12. Служебная этика и антикоррупционные стандарты поведения государственных служащих......................70
Глава 13. Антикоррупционное декларирование. Механизм урегулирования конфликта интересов.............77

Используемая литература....................................84


3

Глава 1. Общая характеристика антикоррупционной государственной политики РФ


    Своими корнями коррупция уходит в глубокое прошлое, она такое же древнее явление, как и само государство. С появлением первых государств, появляются и способы хищения государственных средств, проявляются злоупотребления чиновников, происходят попытки подкупа должностных лиц, то есть проявляется всё то, что на сегодняшний день называется коррупцией.
    Мыслители давно пытаются найти причины коррупции и способы ее ограничения. Китайский философ и реформатор Ван Аньши (Ван Цзефу) в своих работах о причинах коррупции выделял два её источника: «плохие законы и плохие люди». Его программа борьбы с коррупцией включала в себя: опора на законы и применение жёстких мер к нарушителям («суровые наказания за малые проступки»)¹.
    Определение понятия коррупция представлено и в Федеральном законе № 273-ФЗ от 25.12.2008 г. «О противодействии коррупции»². В соответствии с п. 1 ст. 1 вышеупомянутого закона коррупция:
    а)     злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
    б)     совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

¹ Иванов А.И. Ван Аньши и его реформы. XI в. СПб., 1909.

² Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

4

    В современном мире развития социума коррупция существенным образом рассматривается как самая потенциальная угроза не только гражданам, обществу, но и миропорядку в целом.
    Потенциальная угроза имеет свои измерения в областях человеческой деятельности:
    -     международной (снижение международного имиджа, уменьшение инвестиций и прибыли от международной торговли);
    -    юридической (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации);
    -     социальной (опасность для жизни и здоровья людей, приостановление социального развития, рост социального неравенства)
    -     обеспечения безопасности (снижение боеготовности; незащищенность секретной информации) и других.
    Одновременно, по убеждению специалистов в области борьбы с коррупцией 1/4 населения Российской Федерации вообще не считают коррупцию противозаконным явлением и социальным злом. Иными словами, они приветствуют коррупцию и в обществе в целом, практически отсутствует нетерпимость к коррупции как к институту.
    Частичные наблюдения показывают, что под коррупцией российские граждане считают злоупотребления в верхних эшелонах власти и недосягаемость какого-либо контроля со стороны населения.
    В тоже время россияне обвиняют злоупотребление властью высокопоставленными чиновниками и политиками, должностных лиц среднего и нижнего уровней и оправдывают действия простых сограждан.
    Такое мировоззрение является сильным препятствием в противостоянии коррупции, которое невозможно без поддержки гражданского общества.
    Вообще, под коррупцией понимается любое использование своего положения для необоснованного получения прямой или косвенной выгоды.
    Вероятно, что борьба с коррупционными проявлениями имеет определенный инструментарий. Это и карательные меры, и воспитательная работа; меры по усовершенствованию организации государственного аппарата, усовершенствованию системы контроля и надзора за деятельностью государственных служащих. Но стратегическим направлением антикоррупционной работы - это есть усовершенствование системы правового регулирования вопросов

5

организации и функционирования государственного аппарата. Здесь создаются основные начала всех перечисленных направлений антикоррупционной деятельности государственных органов.
    Справедливости ради скажем, что государством в этой сфере проводится ощутимая и такая необходимая работа. Прежде всего, это принятие Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», которым установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений, предусмотрен целый ряд достаточно жестких положений, призванных если и не исключить, то максимально затруднить коррупционную деятельность.
    Так же, введена обязанность государственных и муниципальных служащих, занимающих должности, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, сообщать представителю нанимателя (работодателя) сведения не только о своих доходах и имуществе, но и о доходах, а также имуществе своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (п. 1 ст. 8 Федерального закона).
    Государственным и муниципальным служащим предписано уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений под угрозой дисциплинарной, административной и иных видов юридической ответственности (п. 1 ст. 9 Федерального закона).
    Введена обязанность граждан, замещавших должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы согласовывать замещение должностей в коммерческих и некоммерческих организациях, в отношении которых ими осуществлялись функции государственного управления, с комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов (п.1 ст.12 Федерального закона).

6

    Таким образом, Федеральным законом Российской Федерации установлены правовые основы жесткого мониторинга имущественного положения российских чиновников, их действий, которые могут быть связаны с коррупционными проявлениями, усовершенствован механизм привлечения к ответственности за правонарушения и преступления коррупционной направленности.
    Как представляется, в осуществлении антикоррупционной политики существуют проблемы в функционировании законодательной власти. Это неэффективность общественного контроля за выборными процедурами, участие в выборах представителей преступных сообществ, покупка мандата в региональных и местных органах представительной власти и т.д.
    Одной из наиболее уязвимых и привлекательных для коррупции, по мнению экспертов, оказалась судебная система. Здесь коррупционной привлекательностью обладает практически любая должность, от функционального содержания которой существенно зависят лишь формы и масштабы коррупционных проявлений.
    Коррупция в судебной системе во многом связана с несовершенством и приватностью процедуры назначения судей: несовершенный порядок формирования квалификационных коллегий; низкий уровень проверки кандидатов в судьи. Формирование состава судейского корпуса из бывших представителей правоохранительных органов на практике подрывает принцип независимости судебной власти.
    В соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ее профилактика осуществляется путем применения следующих основных мер:
    1)     формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
    2)     антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
    2.1)    рассмотрение в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными

7

решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;
    (п. 2.1 введен Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ)
    3)     предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
    4)     установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
    (в ред. Федеральных законов от 21.11.2011 № 329-ФЗ, от 03.12.2012 №231-ФЗ)
    5)     внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
    6)     развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

8

    Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
    Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством Российской Федерации права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы.
    Юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности за привлечение к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований (статья 19.29. КоАП РФ).
    В 2009 году были приняты два основополагающих нормативных документа:
    •     Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 195 «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»
    •     Постановление Правительства от 05.03.2009 № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
    Констатируем, что основная нагрузка по выявлению и устранению коррупционных факторов в законодательстве в новых условиях возложена на Министерство юстиции Российской Федерации как главный государственный орган, координирующий законопроектную работу.

9

Глава 2. История становления противодействия коррупции в Российской Федерации.

    Коррупция как негативное явление в нашем обществе существовала испокон веков. Она повсеместно влияла на народ, каким бы ни был политический режим в стране. Но все-таки властные структуры не перестают бороться с коррупционными составляющими и привести их в рамки приемлемости, понимая, что свести ее на нет невозможно.
    После процесса объединения Руси, а точнее в конце XV века, и вплоть до XVII века стали развиваться органы государственной власти. Это был период сословно-представительной монархии, чиновников стало больше в количественном составе, взяточничество распространилось, а также проявлялись все ярче преступления должностных лиц.
    Законодательно ограничение коррупции ввел Иван Грозный. В Судебнике 1550 г. он закрепил смертную казнь за взяточничество, а в Судной грамоте 1561 г. Зпризнал уголовным преступлением получение взятки судебными чиновниками. Наказание также могло быть в виде тюремного заключения, хоть временного, хоть бессрочного. Но чаще всего применяли все-таки смертную казнь, что подтверждают цифры казненных чиновников. Благодаря этим жестким мерам, взяточничество временно сократилось.
    Но, к сожалению, во время правления Бориса Годунова произошел скачок роста злоупотребления должностными полномочиями.
    Только Алексей Михайлович в XVII веке осознал, что взяточничество искоренить не получится, если не ликвидировать условия, которые способствуют должностным злоупотреблениям. И начал принимать конкретные меры к их устранению. Поэтому было запрещено назначать дворян воеводами в города, где располагались их поместья и вотчины; воеводы не имели право получать какие-либо денежные платежи и поборы в виде продуктов.

³ Голубовский В.Ю., Никодимов И.Ю., Хутин А.Ф., Рожкова Л.П. История государства и права России. Курс лекций. М., 2016.

10

    В Соборном уложении 1649 г. взяточничество и различные выражения злоупотреблений полномочиями относилось к уголовной ответственности. Судебник 1649 г. закрепил смертную казнь за все государственные преступления и многие преступления против порядка управления, но уже указав способы расправы: сожжение, четвертование, закапыванием живого человека в землю, колесования, залитие горла раскаленным металлом.
    Таким образом, уголовные преступления делились на 2 группы: должностные преступления и преступления против прав и жизни частных лиц. Должностные преступления чаще всего касались суда, приставов, недельщиков. Все поборы были под запретом, повторное совершение проступка каралось кнутом и лишением должности. Судью так же можно было уже отвести (институт отвода судьи).
    Петр I старался бороться с коррупцией, устанавливал всякого рода запреты и ограничения по службе, обращал внимание на управление на местах, наводил порядок на государственной службе. Срок прохождения службы для воевод при его правлении был не более 2 лет. Этот срок мог увеличиться только по письменному прошению народа, что они согласны на то, чтобы указанное должностное лицо продолжало исполнять свои обязанности.
    Петр 1 вел борьбу с преступлениями чиновников и для этого ввел новые должности: обер-фискала и генерал-фискала. Им подчинялись фискалы на местах, смысл работы которых составлял тайный надсмотр над чиновниками и судами. Но, как позже выяснилось, эта мера не подействовала, фискалы сами начали брать взятки. Жестокие показательные казни также не привели к положительному результату.
    С целью предупреждения казнокрадства на местах Петр I направлял в области таких лиц, которые не были бы связаны родством и дружбой, и, с другой стороны, находились друг с другом во враждебных отношениях. Но такая политика не всегда помогала, враги начали доносить друг на друга, хотя обоснований этому было недостаточно.
    Указ 1722 г. установил новый порядок государственной службы, поставивший во главу лишь заслуги по службе. Также, в «Табели о рангах» появилось норма о выплате денежного жалованья служащим, стабильным жалованием царь хотел искоренить проблему взяток.
    Реформы Петра I коренным образом поменяли государственной устройство России, но при этом чиновников стало количественно

11