Обращение с отходами

Н. В. Островский







                ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ





З-е издание, стереотипное










Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2022

УДК 005.936.5
ББК 30.69
     0-77





     Островский Н. В.
0-77 Обращение с отходами / Н. В. Островский. - 3-е изд., стер. -Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2022. -538 с. : ил.

          ISBN978-5-394-04917-0

          В книге дается классификация и раскрываются все стадии обращения с отходами: их образование, сбор, накопление и хранение, транспортировка, обезвреживание, использование и захоронение. Подробно характеризуется действующая в России система надзора и контроля в сфере обращения с отходами, включая рассмотрение порядка лицензирования деятельности занятых в этой сфере предприятий, организации и проведения экологической экспертизы, государственного надзора, а также осуществления производственного, муниципального и общественного контроля.
          Особое внимание уделено вопросам правового регулирования деятельности в области обращения с отходами, ответственности за нарушения природоохранного законодательства и инновациям в сфере управления отходами. Важно, что издание содержит конкретные практические ситуации, а также необходимые на практике информационнометодические документы.
          Для руководителей и специалистов, связанных со сферой обращения с отходами, преподавателей и студентов вузов, широкого круга читателей, интересующихся экологическими проблемами.





ISBN 978-5-394-04917-0

                                   © Островский Н.В., 2020
            © ООО «ИТК «Дашков и К°», 2020

СОДЕРЖАНИЕ


Предисловие................................................9
Перечень сокращений.......................................11
Введение..................................................13
1. Общие вопросы..........................................15
1.1. Система нормативно-правовых актов....................15
1.2. Общая характеристика Федерального закона «Об отходах производстваипотребления»................................. 18
    1.2.1. Правовое регулирование деятельности по обращению
        с отходами на момент принятия Закона об отходах ..18
    1.2.2. Основные положения Закона об отходах...........20
1.3. Разграничение полномочий.............................33
2. Обращение с отходами....................................39
2.1. Образование отходов. Учёт и отчётность...............39
    2.1.1. Учёт отходов...................................40
    2.1.2. Отчётность.....................................44
    2.1.3. Нормативы образования отходов..................47
2.2. Классификация отходов................................48
    2.2.1. Отнесение отходов к конкретному классу опасности на основании ФККО......................................49
    2.2.2. Критерии отнесения отходов к классу опасности для окружающей среды...................................54
    2.2.3. Классификация отходов по степени токсичности...60
    2.2.4. Паспорт опасного отхода........................63
2.3. Сбор отходов.........................................65
2.4. Накопление и хранение отходов........................67
    2.4.1. Накопление отходов.............................68
    2.4.2. Общие требования к размещению отходов..........70
2.5. Транспортировка отходов..............................82
    2.5.1. Общие требования к транспортировке отходов.....83
    2.5.2. Перевозка опасных грузов.......................84
    2.5.3. Трансграничное перемещение отходов.............87
2.6. Использование отходов................................89

3

    2.6.1. Сортировка твёрдых бытовых отходов.............92
    2.6.2. Технологии использования некоторых распространённых отходов................................................95
    2.6.3. Переработка навоза и помёта...................102
    2.6.4. Переработка осадков сточных вод...............110
    2.6.5. Использование отходов в качестве топлива......115
    2.6.6. Техногенные месторождения.....................122
2.7. Обезвреживание отходов..............................125
    2.7.1. Обзор методов обезвреживания отходов..........126
    2.7.2. Обезвреживание токсичных промышленных отходов на полигоне...................................129
    2.7.3. Термическое обезвреживание отходов............130
2.8. Захоронение отходов.................................132
    2.8.1. Общие требования к захоронению отходов........133
    2.8.2. Полигоны ТБО..................................135
2.8.3. Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных и промышленных отходов.....................144
    2.8.4. Подземное захоронение.........................155
    2.8.5. Обзор информационно-технического справочника по размещению отходов производства и потребления.......159
2.9. Содержание территорий населённых пунктов............161
    2.9.1. Твёрдые отходы................................161
    2.9.2. Жидкие бытовые отходы.........................166
    2.9.3. Генеральные схемы очистки территорий..........167
3. Специфические типы отходов............................171
3.1. Биологические отходы................................171
    3.1.1. Общие положения...............................171
    3.1.2. Перевозка.....................................173
    3.1.3. Утилизация....................................173
    3.1.4. Уничтожение...................................174
    3.1.5. Размещение и строительство скотомогильников...176
    3.1.6. Эксплуатация скотомогильников.................178
    3.1.7. Контроль за выполнением требований ветеринарно-санитарных правил.........................179
3.2. Медицинские отходы..................................180

4

    3.2.1. Классификация медицинских отходов..............180
    3.2.2. Общие требования...............................181
    3.2.3. Сбор отходов...................................183
    3.2.4. Перевозка......................................189
    3.2.5. Обезвреживание и захоронение...................190
3.3. Радиоактивные отходы.................................192
    3.3.1. Явление радиоактивности........................193
    3.3.2. Единицы измерения радиоактивности..............195
    3.3.3. Влияние радиации на здоровье человека..........196
    3.3.4. Образование радиоактивных отходов..............200
    3.3.5. Классификация радиоактивных отходов............203
    3.3.6. Захоронение радиоактивных отходов..............206
4. Контрольно-разрешительная деятельность.................209
4.1. Нормирование в сфере обращения с отходами............209
    4.1.1. Категории объектов, оказывающих влияние на окружающую среду...................................212
    4.1.2. Порядок разработки и утверждения нормативов образования и лимитов на размещение отходов...........214
    4.1.3. Процедура разработки проектов нормативов образования и лимитов на размещение отходов...........216
4.1.4. Отчетность об обращении с отходами для объектов III категории............................224
4.2. Лицензирование деятельности по обращению с отходами.....226
    4.2.1. Общие правила в области лицензирования.........227
    4.2.2. Процедуры лицензирования деятельности по обращению с отходами...............................234
4.3. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза в сфере обращения с отходами...................240
    4.3.1. Организация и проведение экологической экспертизы.241
4.3.2. Общие требования к оценке воздействия на окружающую среду....................................251
    4.3.3. Особенности оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы схемы размещения объектов..254
    4.3.4. Особенности оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы проектов полигонов ТКО.....259

5

    4.3.5. Особенности оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы проектов мусоросжигательных заводов...........................263
4.4. Производственный контроль...........................265
    4.4.1. Содержание производственного контроля.........267
    4.4.2. Лабораторный контроль.........................269
    4.4.3. Требования к лабораториям, осуществляющим аналитические исследования отходов и биотестирование........272
4.5. Государственный надзор..............................274
    4.5.1. Общие требования к проведению проверок........275
    4.5.2. Объекты федерального экологического надзора...286
    4.5.3. Порядок организации и осуществления лицензионного контроля...............................290
4.6. Муниципальный контроль..............................292
4.7. Общественный контроль...............................293
4.8. Ответственность за нарушения природоохранного законодательства.........................................296
    4.8.1. Дисциплинарная и материальная ответственности.296
    4.8.2. Административная ответственность..............298
    4.8.3. Уголовная ответственность.....................304
    4.8.4. Гражданско-правовая ответственность...........305
5. Новое в управлении отходами............................309
5.1. Регулирование в области обращения с отходами от использования товаров..................................309
    5.1.1. Нормативы утилизации..........................311
    5.1.2. Осуществление утилизации......................312
    5.1.3. Информационное обеспечение механизма..........314
    5.1.4. Экологический сбор............................320
    5.1.5. Проблемы, которые могут возникнуть при реализации механизма.............................323
5.2. Планирование в деятельности по обращению с отходами..325
    5.2.1. Планы и программы предприятий.................325
    5.2.2. Муниципальные программы.......................332
    5.2.3. Региональные программы........................335
    5.2.4. Целевые показатели............................344

6

    5.2.5. Федеральные программы.........................353
    5.2.6. Реализация отдельных мероприятий..............364
5.3. Схемы обращения с отходами..........................377
    5.3.1. Требования Закона об отходах..................378
    5.3.2. Детализация требований к схемам...............381
    5.3.3. Практическая реализация.......................385
5.4. Обращение с твёрдыми коммунальными отходами.........393
    5.4.1. Нормы Закона об отходах.......................393
    5.4.2. Подзаконные акты федерального уровня..........396
    5.4.3. Подзаконные акты уровня субъектов РФ..........413
    5.4.4. Российский экологический оператор.............418
    5.4.5. Деятельность региональных операторов..........421
    5.4.6. Нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов.432
    5.4.7. Тарифы региональных операторов................435
    5.4.8. Государственная информационная система учёта ТКО..438
5.5. Обращение с отходами 1и11 классов опасности.........440
5.6. Плата за размещение отходов.............................442
    5.6.1. Регулирующая роль платы за негативное воздействие на окружающую среду...................................443
    5.6.2. Действующий механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду......................448
    5.6.3. Особенности платы за размещение отходов.......452
Список литературы........................................459
Приложения...............................................494
1. Извлечения из Федерального классификационного каталога отходов..........................................494
2. Форма отчёта 2-ТП «отходы»............................506
3. Первичные показатели опасности компонента отхода......508
4. Коэффициент степени опасности компонента отхода для
  окружающей среды (Wi) для отдельных компонентов отходов....510
5. Токсикологические, санитарно-гигиенические и физико-химические показатели компонентов отхода.........512
6. Типовая форма паспорта отходов I-IV классов опасности.....514

7

7. Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям........................516
8. Основные виды твердых и шламообразных токсичных промышленных отходов, размещение которых на полигонах твердых бытовых отходов недопустимо.......................519
9. Ветеринарно-санитарная карточка на скотомогильник (биотермическую яму)......................................522
10. Характеристики ртутных люминесцентных ламп.............524
11. Состав свалочного фильтрата ТБО........................526
12. Рекомендации по перечню, объему и периодичности лабораторных исследований..................................527
13. Перечень метрологически аттестованных методов анализа, выполняемых на потенциометрическом комплексе МИКОН-2 компании ООО «НИКО АНАЛИТ»..................................529
14. Нормативы утилизации и ставки экологического сбора для отходов от использования товаров.......................532
15. Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду для некоторых веществ..................536

8

ПРЕДИСЛОВИЕ


     Тема отходов стала в последние годы весьма актуальной. Это объективно связано с сырьевым характером российской экономики, с низкой культурой обращения с бытовыми отходами и осуществляемыми в стране реформами систем управления охраной окружающей среды вообще и отходами в частности. И этим вопросам посвящено достаточно много публикаций.
     Тема отходов настолько многогранна, что в одной книге невозможно раскрыть все её преломления. Настоящая книга посвящена, прежде всего, вопросам правового регулирования деятельности по обращению с отходами. Но её содержание не сводится к простому пересказу нормативных правовых актов (НПА), хотя и это является не простой задачей. Их характерными особенностями в последние годы стала «тяжеловесность» формулировок и многочисленные повторы. Делается это для того, чтобы исключить возможности двусмысленного толкования норм, но чрезвычайно затрудняет их восприятие. Автор попытался максимально приблизить изложение НПА к литературному языку без ущерба для строгости формулировок.
     Изложение идёт от общего к частному. Вначале даётся общее описание системы НПА в России, обзор Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Затем, по разделам второй главы, посвящённым отдельным стадиям жизненного цикла отходов, следует более подробное изложение статей Закона, принятых в их развитие постановлений Правительства РФ, ведомственных НПА и документов информационно-методического плана. При необходимости приводятся примеры практического применения, критические оценки и аналитические выводы, содержащиеся в научных публикациях.
     Третья глава посвящена отходам, находящимся вне сферы регулирования Закона об отходах производства и потребления - биологическим, медицинским и радиоактивным. Как сфера приложения профессиональной деятельности эти отходы занимают меньшее пространство, но все мы так или иначе с этими отходами сталкиваемся или можем столкнуться по жизни и иметь представление о том, что это за отходы и как регламентировано обращение с ними вовсе не лишнее.

9

     В четвёртой главе рассмотрены вопросы нормирования и лицензирования деятельности по обращению с отходами, оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза объектов, контроль и ответственность за нарушение природоохранного законодательства. В этой главе рассмотрены новый подход к категорированию объектов, оказывающих воздействие на окружающую среду, и связанные с ним аспекты контрольно-разрешительной деятельности. При изложении материала вначале рассматриваются общие вопросы регулирования, а затем конкретные - относящиеся к отходам, в т.ч. схемы размещения объектов по обращению с отходами, мусоросжигательные заводы, полигоны захоронения твёрдых коммунальных отходов (ТКО).
     Пятая глава посвящена, в основном, отходам от использования товарам и новым методам управления ТКО. Также в ней рассмотрены экологические программы, территориальные схемы обращения с отходами и плата за негативное воздействие на окружающую среду. Реализация НПА иллюстрируется примерами муниципальных, региональных и федеральных программ, территориальных схем, описанием деятельности регионального оператора ТКО. Приводится ретроспективный анализ реализации наиболее значимых мероприятий федеральной программы по отходам, сопоставительный анализ целевых показателей региональных программ, нормативов накопления ТКО и тарифов на услугу регионального оператора.
     Книга даст вам полное представление о системе правого регулирования обращения с отходами, укажет на проблемные области и противоречия в законодательстве.
     Обзор НПА федерального уровня дан по состоянию на 16.09.2019.

10

ПЕРЕЧЕНЬ СОКРАЩЕНИЙ

АО - автономный округ или акционерное общество
БДО - база данных об отходах
БПК - биологическое потребление кислорода
BMP - вторичные материальные ресурсы
ГИС - геоинформационная система ГН - гигиенические нормативы ГРОРО - государственный реестр объектов размещения отходов ГСОТ - генеральная схема очистки территории
ГЭЭ - государственная экологическая экспертиза
ЕГИС УОИТ - Единая государственная информационная система учета отходов от использования товаров
ЕС - Европейский союз
3B - загрязняющее вещество
ИТС - информационно-технический справочник
КВИО - коэффициент возможного ингаляционного отравления
КЭР - комплексное экологическое разрешение
МДС - максимально допустимое содержание
МДУ - максимально допустимый уровень

Минприроды РФ - Министерство природных ресурсов и экологии России
Минпромторг - Министерство промышленности и торговли РФ
Минстрой - Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства
МПР - Министерство природных ресурсов РФ
МПС - мусороперегрузочная станция
МС3 - мусоросжигательный завод
НДТ - наилучшая доступная технология
НООЛР - нормативы образования отходов и лимиты на их размещение
НПА - нормативный правовой акт
ОАО - открытое акционерное общество
ОБУВ - ориентировочный безопасный уровень воздействия
ОВОС - оценка воздействия на окружающую среду
ОДК - ориентировочная допустимая концентрация
ОДУ - ориентировочный допустимый уровень
ООО - общество с ограниченной ответственностью
ОСВ - осадок сточных вод

11

ОЭЭ - общественная экологическая экспертиза
ОЯТ - отработавшее ядерное топливо
ПДК - предельно допустимая концентрация
ПДКмр - в атмосферном воздухе, максимально разовая
ПДКп - в почве
ПДКпп - в пищевых продуктах ПДКрз - в воздухе рабочей зоны ПДКрх - в воде рыбохозяйственного назначения
ПДКсс - в атмосферном воздухе, среднесуточная
ПДКхб - в воде хозяйственно бытового назначения
ПНООЛР - проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение
РАО - радиоактивные отходы Росгидромет - Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Роспотребнадзор - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Росприроднадзор - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Росстандарт - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Росстат - Федеральная служба государственной статистики
РСФСР - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ - Российская Федерация
СанПиН - санитарные нормы и правила
СЗЗ - санитарно-защитная зона
СП - свод правил (строительных) или санитарные правила
СССР - Союз Советских Социалистических Республик
ТБО - твёрдые бытовые отходы
ТКО - твёрдые коммунальные отходы
ТТБО - топливо твёрдое из бытовых отходов
ФАС - Федеральная антимонопольная служба
ФЗ - федеральный закон
ФККО - федеральный классификационный каталог отходов
ХПК - химическое потребление кислорода
LC50 - средняя смертельная концентрация
LD50 - средняя смертельная доза RDF - refused derived fuels - топливо твёрдое из бытовых отходов
SRF - solid recovered fuel - твёрдое регенерированное топливо

12

ВВЕДЕНИЕ


     Любая наша деятельность сопровождается образованием отходов, т.е. каких-то остатков материалов, утративших свои потребительские свойства предметов, продуктов производства или жизнедеятельности. На рисунке изображена обобщённая схема материальных потоков, на которой отходы разделены на два основных типа - рассредоточенные и сосредоточенные (см. рис. 1).

Рисунок 1. Материальные потоки в антропосистеме [1]

     Под рассредоточенными отходами здесь понимаются газовоздушные смеси или водные растворы, а также дымы и суспензии. Содержащиеся в них вещества, попадая в окружающую среду - в атмосферный воздух или в водные объекты - распределяются (рассеиваются) в среде, так, что их уже невозможно выделить из неё.
     В экологическом законодательстве отходы, поступающие в атмосферный воздух, называются выбросами. Регулированию выбросов посвящён специальный раздел экологического права, в основе которого лежит Федеральный закон (ФЗ) «Об охране атмосферного воздуха» [2].
     Отходы, поступающие в окружающую среду в виде водных растворов или мелкодисперсных суспензий, называются сбросами. Им так же посвящён специальный раздел экологического права, базирующийся на Водном кодексе [3].

     К сосредоточенным отходам мы относим, прежде всего, твёрдые отходы, а также жидкие химические вещества или смеси, концентрированные водные растворы, которые нельзя в силу их свойств сливать в муниципальную канализацию, сбрасывать в водные объекты или на рельеф местности. Обращение с этими видами отходов регулируется ФЗ «Об отходах производства и потребления» [4] и принятыми в соответствии с ним подзаконными актами. Именно этим документам, прежде всего, посвящена данная монография.
     В сферу регулирования ФЗ «Об отходах производства и потребления» не входят три специфических типа отходов: радиоактивные, биологические и медицинские. Обращение с ними кратко рассмотрено в отдельной главе.

14

1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ


1.1. Система нормативно-правовых актов

     Под нормативным правовым актом (НПА) понимается принятый компетентным государственным органом документ, содержащий обязательные правила поведения, рассчитанные на неопределённый круг лиц и неоднократное применение.
     Базовым нормативно-правовым актом является Конституции РФ [5], которая устанавливает, что:
     •      Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).
     •      Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).
     •      Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
     •      Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 43).
     •      Земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (ст. 72).
     Соблюдение этих норм и должна обеспечить вся система экологического права, которая включает федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных ведомств, законы субъектов РФ, постановления исполнительных органов субъектов РФ, муниципальные правила (см. рис. 1.1-1).
     Федеральные законы принимаются Государственной Думой Федерального Собрания РФ (простым большинством от общего числа депутатов) и затем поступают на рассмотрение в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Совет Федерации может одобрить или не одобрить представленный закон, но не может вносить в него изменения.


15

Этим занимается согласительная комиссия, которая создаётся из депутатов обеих палат в случае отклонения закона.

Рисунок 1.1-1. Система нормативных правовых актов в Российской Федерации

     Одобренный Советом Федерации закон поступает на подпись Президенту страны, который также имеет право отклонить закон, но не может самостоятельно внести в него изменения.
     Но у Государственной Думы есть право настоять на подписании закона, если за это проголосует две трети депутатов.
     Есть ещё один орган власти, который может вносить изменения в законы - это Конституционный суд. Любой гражданин России имеет право обратиться в Конституционный суд с требованием проверить соответствие закона Конституции РФ (ст. 125, ч. 4). НПА или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Но эта жалоба должна

16