Государственный контракт на закупку товаров, работ, для обеспечения государственных нужд: проблемы теории и практики

Т. Р. Григорян





ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРАКТ НА ЗАКУПКУ ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ



Монография



3-е издание







Москва

Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»

2022

УДК 336:351
ББК 65.42:67.401.11
     Г83

        Рецензенты:

Л. В. Андреева - доктор юридических наук, профессор;
В. В. Кулаков - доктор юридических наук, профессор.




        Григорян, Татевик Рустамовна.

Г83 Государственный контракт на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд: проблемы теории и практики : монография. - 3-е изд. - Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2022. -210 с.
         ISBN978-5-394-04727-5.
         Исследование посвящено комплексному изучению правового положения государственных заказчиков, их участия в контрактной системе в сфере закупок. В работе проводится анализ правовой сущности, субъектного состава и содержания правоотношений, формирующихся при заключении и исполнении государственного контракта.
         Для научных работников, студентов, аспирантов, преподавателей вузов, а также для всех интересующихся государственным контрактом на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.








ISBN 978-5-394-04727-5

© Григорян Т. Р., 2020
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2020

                Содержание





Введение.................................................4
Глава 1. Нормативно-правовая основа осуществления государственных закупок в России и зарубежных странах....7
  § 1. Проблемы реализации концепции развития
     контрактной системы в сфере закупок в России: экономико-правовые аспекты..........................7
  § 2. Правовое регулирование государственных закупок в зарубежных странах: сравнительный анализ............26
  § 3. Правовое регулирование государственных закупок в России..............................................39
Глава 2. Проблемы содержания и субъектного состава правоотношений в рамках государственного контракта......55
  § 1. Правовая характеристика и сущность государственного контракта.............................................55
  § 2. Правовой статус государственных заказчиков и их контрагентов.....................................71
  § 3. Предмет и иные существенные условия государственного контракта............................101
  § 4. Принципы исполнения обязательств в гражданском праве и их реализация в контрактной системе
     в сфере закупок...................................128
Заключение.............................................155
Литература.............................................157

3

                Введение





     За последние годы теоретические и практические проблемы правового регулирования государственных закупок стали приобретать все большую значимость, что не может не сказаться на развитии экономики в России.
     Закупки для обеспечения государственных нужд всегда являлись особым инструментом государства по регулированию рыночной экономики. С изменением экономических условий в России и развитием рыночной экономики возникла необходимость изменения законодательства о государственных закупках. Концепция развития контрактной системы в России, разработанная на основе лучших зарубежных практик в сфере госзакупок и реализованная путем принятия Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее -Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), оказалась достаточно всеобъемлющей. В частности, была установлена цикличная система осуществления закупок, начиная от планирования потребностей государственных заказчиков и заканчивая исполнением государственных контрактов.
     Контрактная система в сфере закупок существует практически во всех развитых и развивающихся странах, а объем государственных закупок составляет от 10 до 15% ВВП¹. Система государственных закупок в России предполагает ежегодное освоение около 6,5 трлн руб. более 290 тыс. заказчиков по всей стране в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд товарами, работами, услугами².
     Практика внедрения контрактной системы в сфере закупок в России показала существующие недочеты и недоработки законодательства в сфере закупок. Учитывая нестабильную экономическую и политическую ситуацию в стране, проблема —
¹ Рачков И. В. Всемирная торговая организация: право и институты: учебное пособие. М.: Институт права и публичной политики, 2019. С. 66.
² URL: www.zakupki.gov.ru.

4

правового регулирования деятельности субъектов гражданских отношений по расходованию бюджетных средств на сегодня является актуальной.
     Правовая сущность государственного контракта, субъектный состав и содержание правоотношений, формирующихся при возникновении и исполнении государственного контракта, поднимаются в цивилистике давно. Однако в связи с изменением законодательства о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок и динамичным развитием гражданского законодательства перед юридической наукой стоят новые задачи.
     Для современного этапа развития гражданского оборота характерна неоднозначность подходов к вопросам квалификации природы договорных отношений государственных заказчиков, что обусловлено противоречивостью базовых теоретических положений, на которых она основывается. Кроме того, судебная практика во многом не учитывает тех значимых изменений, которые произошли в механизме правового регулирования исследуемых отношений. Указанные обстоятельства показывают, насколько исследование государственного контракта в контрактной системе в сфере закупок важно для формирования адекватной правоприменительной практики. В связи с этим требуется всесторонний анализ соотношения действия специальных норм и положений Гражданского кодекса РФ, а также отдельных законов, регламентирующих сходные правоотношения.
     Ранее проведенные научные исследования изучали отдельные аспекты государственного контракта в рамках госзаказа (Л.В. Андреева, О.А. Беляева, В.Е. Белов, В.Г. Блинов, М.И. Брагинский, А.С. Зарубин, В.С. Гладков, Л.В. Горбунова, Я.Б. Гребенщикова, А.В. Демин, В.В. Кикавец, А.Е. Кирпичев, Н.А. Курц, К.В. Кичик, Л.И. Шевченко, М.П. Щеверова и др.).
     Некоторые работы посвящены анализу конкретных видов государственных контрактов. Например, работы В.Г. Блинова, Н.Н. Заботиной, Л.Е. Пермякова, П.С. Тарбаева - поставке товаров для государственных нужд, В.А. Власовой, С.П. Коваленко -поставке сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, И.В. Балтутите, Д.С. Таросян - подрядным работам для

5

государственных нужд, А.А. Атамась - государственному контракту на выполнение научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ и т.д. Следует также отметить диссертационные исследования о контрактной системе в сфере закупок Е.Г. Баклановой, Б.Е. Кошелюк, Е.Ю. Матвеевой, К.И. Фамиевой и др.
     Актуальность работы состоит в комплексном изучении правового положения государственных заказчиков, их участия в контрактной системе в сфере закупок. В исследовании проводится анализ правовой сущности, субъектного состава и содержания правоотношений, формирующихся при возникновении и исполнении государственного контракта, а также по его результатам выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

6

                Глава 1. Нормативно - правовая основа




ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ закупок в РОССИИ И зарубежных странах

§ 1. Проблемы реализации концепции развития контрактной системы в сфере закупок в России: экономико-правовые аспекты

    В настоящее время система государственных закупок в России предполагает ежегодное освоение около 6,5 трлн руб. более 290 тыс. заказчиков по всей стране в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд товарами, работами, услугами. С одной стороны, государственные закупки являются наиболее действенным инструментом по управлению экономикой государства, с другой стороны, они признаны самой коррумпированной частью экономики России. В 2011 году внедрение контрактной системы в сфере закупок предполагало решение основных проблем закупочного процесса. Разработанная Министерством экономического развития РФ Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» (далее - Концепция) имела целью существенно повысить качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечить прозрачность всего цикла закупок - от планирования до приемки результатов и предотвратить коррупцию и другие злоупотребления в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд¹.
    Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и

¹ Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе». URL: http ://economy. gov.ru/minec/about/structure/depfks/doc 20110303 010.

7

муниципальных нужд»¹ (далее - Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ) ввел планирование закупок, нормирование закупок, мониторинг, аудит и контроль, в том числе и общественный контроль в сфере государственных и муниципальных закупок. Спустя шесть лет после вступления в силу Закона о контрактной системе анализ практики применения норм показывает, что не все цели Концепции удалось реализовать, а законодательное закрепление некоторых принципов носит формальный характер.
      Развитие Федеральной контрактной системы, в качестве обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета², было подчеркнуто Президентом РФ. Выделяя средства из бюджета, центр должен быть уверен в том, что вложенные средства будут оправданными³. Поэтому в качестве первого этапа осуществления закупок был определен этап планирования, где заказчик до начала финансового года делает прогнозы о своих потребностях на товары, работы, услуги. Однако практика показывает, что заказчики в среднем 73,5 раза вносят изменения в план-график в течение одного финансового года⁴. Данные результаты показали недейственность плановых документов в том виде, в котором они были. С 2020 года приняты новые правила —
¹ Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
² Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.
³ Катков М.А. Институциональные аспекты регионального стратегического планирования // Вестник СГСЭУ. 2012. № 1 (40). С. 26-29.
⁴ Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2016 года. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/44.

8

планирования¹, которые при осуществлении закупки требуют указать наименование объекта закупки и объем финансового обеспечения, без указания количественных и качественных характеристик и сроков осуществления закупки, что полностью нивелирует плановый документ заказчика². Планирование необходимо для распределения времени, материальных и человеческих ресурсов заказчика, а также для облегчения поиска закупок потенциальными участниками закупок.
     В целях предупреждения коррупционных рисков Концепция предлагала сокращение перечня случаев закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) по сравнению с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»³ (далее - Закон о размещении заказов). Однако Закон о контрактной системе содержит на 20 случаев осуществления закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) больше, чем в Законе о размещении заказов. В 2018 году объем закупок у —
¹ Постановление Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279 «Об установлении порядка формирования, утверждения планов-графиков закупок, внесения изменений в такие планы-графики, размещения планов-графиков закупок в единой информационной системе в сфере закупок, особенностей включения информации в такие планы-графики и требований к форме планов-графиков закупок и о признании утратившими силу отдельных решений Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке формирования, утверждения планов-графиков закупок, внесения изменений в такие планы-графики, размещения планов-графиков закупок в единой информационной системе в сфере закупок, об особенностях включения информации в такие планы-графики и о требованиях к форме планов-графиков закупок») // Собрание законодательства РФ. 2019. № 41. Ст. 5713.
² Согласно части 6 статьи 18 Закона о контрактной системе планируемая закупка может быть признана необоснованной. Обоснованной считается закупка, соответствующая актам по нормированию и нормам по обоснованию начальной (максимальной) цены контракта. При этом информации, содержащейся в плане-графике 2020 года, недостаточно для выводов об обоснованности закупки.
³ Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2005. 28 июля.

9

единственного поставщика составил 1,12 трлн руб., или 13,5% всех закупок¹.
     Анализ случаев закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) позволяет определить следующую их классификацию:
     -     по исключительности предмета закупки (например, закупки произведений литературы, искусства);
     -      по исключительности поставщика (подрядчика, исполнителя) (например, закупки у субъектов естественных монополий, закупки у субъектов, определенных Указом Президента РФ);
     -      по специфике деятельности заказчика (например, закупки учреждениями культуры реквизитов и костюмов, закупки учреждениями уголовно-исполнительной системы);
     -     по ограничениям лимитов денежных средств (закупки до 600 тыс. руб.);
     -      по наличию специальных условий (закупки при признании торгов несостоявшимися, закупки в случае ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций).
     С начала действия Закона № 44-ФЗ статья 93 дополнена еще 30 новыми случаями закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Так, основанием для неконкурентной закупки является сфера деятельности заказчика. Например, закупки на оперативно-розыскную деятельность, некоторые закупки органов государственной охраны, Федеральной службы безопасности, палат Федерального Собрания Российской Федерации. Такая позиция законодателя не представляется правильной, так как закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должна осуществляться не в силу лоббирования интересов отдельных групп, а в связи с объективной невозможностью проведения конкурентных процедур. Например,

¹ Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 года. URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/.

10

при осуществлении закупок услуг субъектов естественных монополий, закупок произведений литературы и искусства у их автора.
      Кроме того, введение новых способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), таких как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, не смогло конкурировать с электронным аукционом, который считается одним из неэффективных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), так как из-за низкой цены страдает качество закупаемых товаров, работ, услуг.
      По сравнению с I кварталом 2013 года в 2014 году применение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в форме конкурса уменьшилось на 20%1. Преобладающим способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) остается электронный аукцион, доля которого в 2018 году составила 60% от общего количества размещенных в ЕИС извещений².
      Такие результаты связаны с тем, что в перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме³, включено большинство закупок заказчиков: например, поставка нефтепродуктов, бумаги, автотранспорта, мебели, лекарств, услуги по ремонту автотранспортных средств, компьютеров, финансовые услуги, услуги по уборке зданий. При этом согласно Закону № 44-ФЗ объекты закупок, включенные в данный перечень, не могут закупаться открытым конкурсом. Поэтому при всем желании —
¹ Чемерисов М.В. Доклад «149 дней с контрактной системой. Первые итоги и законодательные инициативы» от 29.05.2014. URL: http://economy.gov.ru/ minec/about/structure/depfks/44.
² Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 года. URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/.
³ Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 13. Ст. 1880.

11