Бюджетные споры

Б И Б Л И О Т Е К А  
Р О С С И Й С К О Г О  
С У Д Ь И

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ  
ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
ПРАВОСУДИЯ

БЮДЖЕТНЫЕ  
СПОРЫ

Научно-практическое пособие

Москва 2020

Рецензенты:

А. А. Соловьёв, заместитель председателя Арбитражного суда  
Московской области, д-р юрид. наук, профессор;
А. Р. Батяева, доцент кафедры административного и финансового права 
Юридического института РУДН, канд. юрид. наук, доцент

Авторский коллектив:

К. Т. Анисина, доцент кафедры финансового права РГУП,  
канд. юрид. наук (глава 5);
Т. А. Вершило, доцент кафедры финансового права РГУП,  
канд. юрид. наук, доцент (глава 2);
В. В. Кикавец, доцент кафедры финансового права РГУП,  
канд. юрид. наук, доцент (глава 3);
О. А. Бабаян (Палозян), ст. преподаватель кафедры финансового  
права РГУП, канд. юрид. наук (глава 6);
А. Д. Селюков, профессор кафедры финансового права РГУП,  
д-р юрид. наук (глава 1);
И. Ф. Сайфуллин, соискатель кафедры финансового права РГУП (глава 7);
Н. Л. Шарандина, ст. преподаватель кафедры финансового права РГУП (глава 4);
И. А. Цинделиани, зав. кафедрой финансового права РГУП, профессор кафедры, 
канд. юрид. наук, доцент, член Научно-консультативного совета  
при Верховном Суде РФ (предисловие, глава 8, приложение)

Бюджетные споры: научно-практическое пособие / К. Т. Анисина, Т. А. Вершило, В. В. Кикавец и др.; под ред. И. А. Цинделиани. — М.: РГУП, 2020. 
(Библиотека российского судьи).

ISBN 978-5-93916-909-7

В пособии анализируется сложившаяся практика рассмотрения споров, 
связанных с применением бюджетного законодательства. Представлены правовые 
позиции Верховного Суда РФ, отражающие сложившуюся на сегодняшний 
день практику применения законодательства бюджетного законодательства. 
Рассматриваются наиболее актуальные проблемы применения судами бюджетного 
законодательства и смежных отраслей законодательства, пути их решения.
Рассчитано на судей, практикующих юристов, может быть полезным научным 
сотрудникам, преподавателям юридических и экономических вузов.
Законодательство и судебная практика Верховного Суда РФ приводятся 
на 1 ноября 2020 г.

Издание осуществлено при информационной поддержке 
СПС «КонсультантПлюс»

 
© Коллектив авторов, 2020
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2020

Б 98

УДК 347.73
ББК 67.402.1
Б 98

ISBN 978-5-93916-909-7

Содержание

От авторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

Глава 1. Бюджетные споры: общая характеристика, особенности, виды . . . . . .9
1.1. Понятие конфликта как основание для спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
1.2. Причины, сфера проявления и особенности споров в бюджетной 
сфере. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

Глава 2. Бюджетные споры, связанные с предоставлением субсидий
2.1. Понятие и особенности бюджетных субсидий. . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
2.2. Бюджетные споры, связанные с нарушением условий 
предоставления субсидий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

Глава 3. Бюджетные споры, связанные с исполнением государственных 
и муниципальных контрактов
3.1. Категории споров в сфере закупок. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
3.2. Нецелевое использование бюджетных средств . . . . . . . . . . . . . . . . . .48
3.3. Оплата дополнительного объема обязательства по контракту, 
превышающего 10 % от цены контракта или количества товара 
(объема работ, услуг) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50
3.4. Оплата выполненного обязательства в отсутствии заключенного 
контракта или контракта, заключенного без соблюдения требований 
Закона № 44-ФЗ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52
3.5. Оплата штрафных санкций (неустойки) государственными 
(муниципальными) заказчиками. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
3.6. Оплата по требованию цессионария в рамках договора цессии . . . . .61
3.7. Взыскание неустойки по контракту за неисполнение или 
ненадлежащее исполнение принятых по нему контрагентом 
обязательств (пеня, штраф) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
3.8. Взыскание обеспечения исполнения государственного 
(муниципального) контракта в виде банковской гарантии или 
денежных средств, внесенных на счет заказчика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71
3.9. Взыскание с заказчика упущенной выгоды в пользу 
хозяйствующего субъекта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75
3.10. Взыскания из федерального бюджета, связанные 
с неправомерными действиями органов контроля (ФАС России  
и ее территориальных управлений). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77

Бюджетные споры 

4

Глава 4. Бюджетные споры, связанные с исполнением судебных актов 
по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ
4.1. Теоретико-правовые аспекты споров, связанных с исполнением 
судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов 
бюджетной системы РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83
4.2. Судебные споры по искам к Российской Федерации, 
субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию 
о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому 
лицу в результате незаконных действий (бездействия) 
государственных органов, органов местного самоуправления либо 
должностных лиц этих органов, и о присуждении компенсации 
за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или  
права на исполнение судебного акта в разумный срок . . . . . . . . . . . . . . .92
4.3. Судебные споры по искам, предусматривающим обращение 
взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской 
Федерации по денежным обязательствам государственных 
и муниципальных казенных учреждений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
4.4. Судебные споры, связанные с исполнением решения  
налогового органа о взыскании налога, сбора, страхового взноса, 
пеней и штрафов, предусматривающего обращение взыскания 
на средства бюджетной системы Российской Федерации. . . . . . . . . . . .113
Глава 5. Бюджетные споры по поводу квалификации бюджетных 
правонарушений
5.1. Бюджетное нарушение как основание ответственности 
за нарушение бюджетного законодательства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
5.2. Виды бюджетных правонарушений и бюджетных споров: 
понятие и особенности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124
Глава 6. Бюджетные споры, связанные с недействительностью сделок, 
заключенных с нарушением бюджетного законодательства
6.1. Специфика споров, связанных с недействительностью сделок, 
заключенных с нарушением бюджетного законодательства. . . . . . . . . .134
6.2. Виды споров, связанных с недействительностью сделок, 
заключенных с нарушением бюджетного законодательства. . . . . . . . . .137
Глава 7. Бюджетные споры, связанные с применением ответственности 
за нарушение бюджетного законодательства к главному распорядителю 
бюджетных средств
7.1. Главный распорядитель бюджетных средств как участник 
бюджетного процесса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156
7.2. Полномочия публично-правовых образований в бюджетном 
процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157
7.3. Споры, вызванные реализацией органами государственной 
власти или местного самоуправления бюджетных полномочий . . . . . .162
7.4. Разрешение споров, связанных с защитой нематериальных благ . . . .164

Содержание


Глава 8. Государственные субсидии и налоговые последствия  
для налогоплательщиков — физических лиц при их получении . . . . . . . . . . . .169

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179

Приложения
1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 
«О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного 
кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных 
актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной 
системы Российской Федерации» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .184
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 
№ 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении 
дел о присуждении компенсации за нарушение права 
на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение 
судебного акта в разумный срок». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2011 № 17 
(ред. от 02.04.2013) «О практике применения судами норм главы 18 
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, 
регламентирующих реабилитацию в уголовном судопроизводстве». . . .224
4. Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным 
с реализацией мер социальной поддержки отдельных категорий 
граждан (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.06.2020) . . . . . . . .235

От авторов

Человечество в своем развития постоянно сталкивается с различными вызовами, которые на том или ином витке истории оказывают значительное влияние на человеческий социум. Приходящие и уходящие 
вызовы становятся катализаторами различных процессов, влияющих 
на социально-экономическую ситуацию в целом во всем мире и в частности в каждой отдельной стране. Они могут стать как основой нового 
витка развития, так и серьёзным препятствием для динамичного функционирования важнейших социальных институтов. Последствия распространения новой коронавирусной инфекции повлияли на все социально-экономические сферы нашего государства и стали серьёзным 
фактором, влияющим на экономическую систему страны, что обусловливает осуществление государством мер по преодолению кризиса и модернизацию социально-экономических институтов.
В соответствии с Общенациональным планом действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики 
и долгосрочные структурные изменения в экономике (далее — Общенациональный план)1 отмечено, что в результате распространения коронавирусной инфекции экономика России одновременно столкнулась 
и с ограничением предложения, и с ограничением спроса. Необходимость реализации масштабных программ, направленных на борьбу 
с распространением коронавирусной инфекции и смягчение экономических последствий от введения ограничительных мер, потребовала существенного смягчения бюджетной политики. В условиях ожидаемого 
снижения доходов бюджетные расходы не сокращаются, а наоборот, 
за счет реализации антикризисных программ увеличиваются. Для финансового обеспечения текущих расходов и антикризисных мероприятий были задействованы средства ФНБ, заимствования, а также проведена приоритизация части расходов федерального бюджета. В части 
региональных финансов также наблюдается существенное смягчение 
бюджетной политики.

1 Одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 23 сентября 2020 г. 
(протокол № 36, раздел VII) № П13-60 855 от 02.10.2020.

Отавторов


7

По итогам 2020 г. размер дефицита и объем госдолга, в том числе по рыночным заимствованиям, субъектов Российской Федерации 
могут превысить установленные соглашениями показатели из-за вынужденных расходов, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации в регионе. Меры 
социальной поддержки и поддержки бизнеса позволили частично 
компенсировать сокращение денежных доходов населения вследствие 
остановки деловой активности и мер работодателей по оптимизации 
издержек. В условиях базового сценария развития экономики ожидается расширение дефицита федерального бюджета в 2020 г. в размере 
до 4,4 % ВВП. В целом по бюджетной системе смягчение фискальной 
политики в текущем году ожидается в размере более 9 % ВВП (с учетом корректировки на поступление разовых доходов (перечисление 
прибыли Банка России от сделки по продаже акций ПАО «Сбербанк 
России»), забалансовой докапитализации ВЭБ РФ и ПАО «Сбербанк 
России», учета в 2020 г. эффекта от субсидий на кредитную поддержку 
занятости для организаций наиболее пострадавших отраслей со списанием кредита, а также перехода к дефицитному бюджету после профицита в размере 1,9 % ВВП в прошлом году), что превосходит бюджетные стимулы в большинстве развивающихся и многих развитых 
странах. Важнейшим инструментом, направленным на рост и реальных доходов и платежеспособного спроса, должно стать развитие социального казначейства.
Значительная роль в реализации важнейших мер по социально-экономическому развитию принадлежит бюджетному финансированию, 
осуществляемому публично-правовыми образованиями. Как следствие 
важнейшим в реализации являются правовые формы организаций бюджетного финансирования, как социального сектора, так и стимулирования экономической активности по средствам бюджетных ассигнований. 
С одной стороны, необходимо обеспечить реализацию социальных прав 
граждан, с другой — динамичный рост экономики. Важная роль в этом 
процессе принадлежит правовым регуляторам бюджетных отношений 
и как следствия широко распространённые споры, связанные с применением бюджетного законодательства.
Функционирование бюджетной сферы не обходится без споров и обусловленных этим обстоятельством разногласий, связанных с применением норм бюджетного законодательства. Обусловлено это и имеющимися проблемами гармонизации бюджетного законодательства с иными 
отраслевыми массивами законодательства.

Бюджетные споры 

Значительная роль в формировании единообразной практики применения бюджетного законодательства принадлежит Верховному Суду РФ 
посредством принятия постановлений Пленумов, тематических обзоров 
по рассмотрению отдельных категорий дел, а также посредством рассмотрения конкретных споров1.
В настоящем пособии рассмотрены отдельные вопросы, возникающие в правоприменительной практике суда и связанных с применением 
бюджетного и смежного с ним законодательства.

Заведующий кафедрой финансового права РГУП 
Имеда А. Цинделиани

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 «О некоторых 
вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов 
бюджетной системы Российской Федерации»; Обзор практики рассмотрения судами 
дел по спорам, связанным с реализацией мер социальной поддержки отдельных категорий граждан (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.06.2020).

Глава 1

Бюджетные споры: общая характеристика, 
особенности, виды

Доверие общества государству прямо пропорционально соблюдению 
всеми представителями государства норм права и обеспечению заявленных и оформленных нормами права целей и принципов деятельности 
государства при условии, если они направлены на достижение значимых 
для общества социально-экономических ценностей.

1.1. Понятие конфликта как основание для спора

Споры между сторонами правоотношений всегда связаны с различием 
в понимании правовой конструкции определенной нормы права и возможностей ее применения в конкретных условиях. В основе любого спора в сфере права лежит конфликт интересов сторон правоотношений1.
Любой конфликт базируется на многообразии интересов человеческой личности, которые нередко вступают в противоречие с интересами других субъектов. Он проявляется как межличностный, личностногрупповой и межгрупповой. В нашем случае конфликт всегда имеет или 
должен иметь юридизированную форму, то есть формируется в рамках 
правоотношений сторон и в качестве оружия сторон имеет апелляцию 
к нормам права. В связи с этим следует различать конфликт в сфере 
правоотношений и социальный конфликт как более широкое явление. 
Далее будет показано, что не все социальные конфликты по поводу осуществления бюджетных правоотношений имеют правовую форму.
В качестве исходного условия для возникновения конфликта необходимо, чтобы между его участниками как минимум были отношения, 
в нашем случае — правоотношения. Вторым условием появления конфликта должно быть различие интересов сторон, доходящее до открытого противостояния позиций.

1 Автор не ставит своей задачей в данном случае исследовать существующие воззрения на теорию конфликтов и их классификацию. См. подробнее: Кудрявцев В. Н. 
Юридический конфликт // Государство и право. 1995. № 9; Крохина Ю. А. Юридический конфликт в финансовой сфере: причины, сущность и процедуры преодоления // 
Журнал российского права. 2003. № 9 и др.

Глава 1.Бюджетныеспоры:общаяхарактеристика,особенности,виды


10

Причиной возникновения конфликтов в сфере правоотношений может быть ряд оснований, среди которых чаще всего выступают нарушения прав хотя бы у одной из сторон правоотношений. Конфликт интересов может перерасти в отрытую свою форму и может быть в таком 
качестве назван спором, когда стороны разрешают противоречия между 
собой в различных формах, включая судебное рассмотрение.

Спор — результат проявления конфликта между субъектами.

Логика развития любого конфликта требует своего разрешения. Формой разрешения может быть примирение сторон на основе согласия — 
баланса интересов или полная победа одной из сторон. Чаще всего 
конфликт интересов сторон правоотношения предполагает участие посредника, в том числе суда. В деле разрешения конфликтов суды участвуют только тогда, когда нарушены права субъектов, обеспеченные 
нормами права. Если эти интересы не обеспечены правом или не прописан порядок их защиты, то суд не учитывает их.
Другими словами, характер правового обеспечения определенной 
группы отношений предопределяет возможности суда в деле разрешения социальных конфликтов. В силу этого возможны случаи, когда 
по причине отсутствия должной правовой урегулированности определенных отношений имеет место факт ущемления интересов кого-либо, 
но при этом отсутствует возможность посредством правовых средств 
защитить эти интересы, ибо отсутствует порядок их защиты согласно 
устоявшимся представлениям о справедливости.
Так, в бюджетной сфере наблюдаются конфликты, которые остаются без должного судебного решения. Можно говорить об определенном 
массиве бюджетных правоотношений, при реализации которых возникают разногласия, имеющие форму конфликта1. Однако нерешенные 
при этом вопросы в силу сложившегося порядка не рассматриваются 
судами. Они могут быть решены в разовом порядке участием, например, 
Президента РФ во время его ответов на вопросы населения, либо потеряют свою актуальность с течением времени. Такие конфликты по поводу бюджетной деятельности государства могут носить скрытый характер, хотя не исключен вариант приобретения ими широкой известности.
Среди них могут быть конфликты между публично-правовыми образованиями, например, недавно возник вопрос о погашении за счет бюджета 

1 Еще больше случаев, когда разногласия не получили правовой формы.