Актуальные проблемы правового регулирования в сфере недвижимости

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2022

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ  
В СФЕРЕ НЕДВИЖИМОСТИ

Учебное пособие

Г. А. Мисник
А. Н. Лужина

© Лужина А. Н., 2022
© Мисник Г. А., 2022
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2022

УДК 332.6
ББК 65.290
Л 83
М 65 

ISBN 978-5-00209-007-5

Мисник Г. А., Лужина А. Н.
Актуальные проблемы правового регулирования в сфере недвижимости: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2022. — 96 с.

ISBN 978-5-00209-007-5

Пособие содержит комплекс знаний о системе законодательства в сфере недвижимости, на основе которых формируются навыки выявления, преодоления 
и устранения противоречий и пробелов законодательства.
Предназначено для обучающихся по программам магистратуры и специалитета, может быть полезным специалистам в сфере правотворчества и правоприменения, а также — использоваться в учебном процессе подготовки судей.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

А в т о р ы:

Г. А. Мисник, профессор кафедры земельного и экологического  
права РГУП, д-р юрид. наук;
А. Н. Лужина, доцент кафедры гражданского права РГУП,  
канд. юрид. наук, доцент.

Р е ц е н з е н т ы:

А. Д. Корецкий, судья Ростовского областного суда, д-р юрид. наук, 
профессор;
А. Е. Кирпичев, зав. кафедрой предпринимательского и корпоративного 
права РГУП, д-р юрид. наук, доцент.

СОДЕРЖАНИЕ

От авторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава 1. Коллизии законодательства в сфере недвижимости 
1.1. Виды коллизий законодательства в сфере недвижимости . . . . . . . . . . . 6
1.2. Коллизии между Конституцией и земельным законодательством . . . . . . 7
1.3. Коллизии между гражданским и земельным законодательством . . . . . . 8
1.4. Коллизии между градостроительным и земельным  
законодательством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.5. Коллизии между федеральными законами и законами субъектов 
Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости
2.1. Пробелы в законодательстве о правах на недвижимое имущество . . . . 20
2.2. Пробелы в законодательстве об ограничениях прав на земельные 
участки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.3. Пробелы в законодательстве о сделках с недвижимым  
имуществом. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
2.4. Пробелы в законодательстве об ответственности за правонарушения  
в сфере недвижимости. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Глава 3. Новеллы гражданского права в сфере недвижимого имущества
3.1. Новые виды недвижимого имущества и основные направления 
развития законодательства в сфере недвижимости . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.2. Право собственности на недвижимое имущество. Особенности 
поэтажной собственности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Глава 4. Отдельные вопросы защиты прав на недвижимое имущество
4.1. Применение принципов эстоппеля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.2. Доктрина законных ожиданий и должной осмотрительности  
в сфере защиты прав на недвижимое имущество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Вопросы для экзамена (примерные). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

ОТ АВТОРОВ

Правовое регулирование в сфере недвижимости направлено на упорядочение общественных отношений, возникающих по поводу создания (образования) недвижимого имущества, приобретения, реализации и прекращения прав на недвижимое имущество, осуществления 
государственного, муниципального управления и обеспечения правопорядка в данной сфере.
Отношения в сфере недвижимости имеют комплексный характер 
и регулируются нормативными актами различной отраслевой принадлежности. Правовые нормы, регулирующие данные отношения, содержатся в Конституции РФ, гражданском, земельном, градостроительном, 
природоресурсном законодательстве. Охрана правопорядка в названных 
отношениях обеспечивается мерами ответственности, предусмотренными административным и уголовным законодательством.
Формы права в сфере недвижимости классифицируются по юридической силе на законы и подзаконные акты. По уровню нормативного регулирования — федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации и локальные нормативные акты. 
По предмету правового регулирования законодательство разделено 
на отрасли (гражданское, земельное, административное и иные отрасли). В зависимости от способа принятия и места в системе законодательства законы делятся на кодифицированные и некодифицированные 
акты. Кодифицированные акты являются актами наибольшей юридической силы в системе отраслевых актов.
Комплексный характер правоотношений в сфере недвижимости 
диктует необходимость установления отраслевых и межотраслевых взаимосвязей правовых норм.
В. В. Ершов определяет коллизию как частный случай конкуренции 
норм права, полное или частичное противоречие норм права, действующих законов и подзаконных актов1. Противоречие законодательства раскрывается в литературе через установление отличия коллизии 
от иного вида конкуренции норм.

1 Ершов В. В., Ершова Е. А. Трудовой договор. М., 2001. C. 12, 13.

От авторов 
 

Коллизии (противоречия) законодательства — противоречия в системном 
соотношении норм, характеризующиеся конфликтным отношением между юридическими регуляторами, при котором применение одной нормы 
исключает действие другой правовой нормы1.

Преодоление коллизий осуществляется на основе толкования норм 
права.
Наряду с противоречиями в законодательстве к числу проблем (дефектов) правового регулирования относятся также пробелы в праве.

Пробелы в праве — отсутствие (полностью или частично) правовых норм, 
на основании которых можно было бы решить вопрос о применении к отношениям, включенным в сферу правового регулирования2.

Преодоление пробелов осуществляется на основе аналогии права 
и аналогии закона. Конституционный Суд РФ преодолевает пробельность регулирования с помощью только ему присущего средства — посредством «приращения» нормативного материала с помощью его конституционного истолкования.

«Приращение» нормативного материала с помощью его конституционного 
истолкования — временное регулирование общественных отношений в целях восполнения пробела в праве до момента его окончательного урегулирования законодателем (устранения пробела в праве)3.

Следует сказать об особенностях данного издания.
Цель данного пособия — формирование комплексных знаний о системе законодательства в сфере недвижимости, на основе которых формируются навыки выявления, преодоления и устранения противоречий 
и пробелов законодательства. Издание предназначено для подготовки 
магистров и специалистов в сфере недвижимости, а также при осуществлении деятельности в сфере правотворчества и правоприменения.

1 Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. C. 29–35.
2 См.: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 
1984; Станкевич Н. Г. О пробелах в земельном праве // Экологическое право. 2008. № 1.
3 Степанов М. М. Судебное преодоление пробелов в праве через призму исторического опыта // Администратор суда. 2021. № 3.

ГЛАВА 1. Коллизии законодательства 
в сфере недвижимости

1.1. Виды коллизий законодательства в сфере 
недвижимости

В сфере правового регулирования недвижимости можно выделить 
следующие виды коллизий: 1) коллизии по вертикали: между актами 
различной юридической силы (иерархические); 2) по горизонтали: между актами равной юридической силы (темпоральные, содержательные).
Объективной предпосылкой возникновения противоречий правового 
регулирования в сфере недвижимости является происходящий в современном обществе процесс трансформации земельных отношений, связанный с отказом от модели государственной собственности на землю. 
Процесс трансформации исключает существование недвижимых вещей, 
и характеризуется переходом к модели рыночных отношений, основанной на правовой концепции деления вещей на движимые и недвижимые.
Несмотря на закрепление в действующем законодательстве положений о многообразии форм собственности на природные ресурсы и вовлечение недвижимых вещей в сферу гражданско-правового регулирования, в полной мере законодатель не отказался от публично-правового 
регулирования рассматриваемых отношений.
Причины отражения в законодательстве комплексного подхода к регулированию рассматриваемых отношений: 1) сохраняющееся в настоящее 
время сосредоточение в государственной собственности более 90 % на территории Российской Федерации, что предполагает применение императивных методов регулирования отношений, связанных с распоряжением государственной собственностью; 2) земли являются важнейшим природным 
богатством, нуждающимся в правовой охране, что также исключает отказ 
от публично-правового регулирования отношений в сфере недвижимости.
Учитывая комплексную природу отношений в сфере недвижимости, основными направлениями современного этапа развития законодательства в данной сфере являются:
 
• специальное регулирование отношений собственности на землю. 
Как отмечается в литературе, вещно-правовой механизм может 

1.2. Коллизии между положениями Конституции РФ и земельным законодательством 
 

7

применяться только к отношениям частной собственности, для 
публичной собственности он действует в измененном виде1, 
что предполагает комплексное регулирование данных отношений;
 
• обеспечение эффективного использования земель как важнейшего 
компонента окружающей среды.
Конституционные основы комплексного взаимодействия норм, регулирующих рассматриваемые отношения, составляют положения ст. 9 
Конституции РФ. Статья 9 Конституции РФ устанавливает приоритет 
публичных начал в регулировании земельных отношений и положение 
о многообразии форм собственности на земельные участки. Статья 36 
Конституции РФ предусматривает возможность нахождения земель 
в частной собственности. Признание земельных участков объектом 
права собственности при сохранении юридических свойств публичного блага порождает сложные правовые коллизии правового регулирования данных отношений.

1.2. Коллизии между положениями Конституции РФ 
и земельным законодательством

В практике Конституционного Суда РФ выявлены коллизии между 
положениями Конституции РФ и земельным законодательством, которые выражены в противоречии подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса РФ положениям ст. 2, 19 (ч. 1 и 2), 34 (ч. 1), 35 (ч. 1, 2 и 3) и 55 (ч. 3) 
Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2020 г. № 11)2. Существование данного противоречия обусловлено отсутствием правовой определенности в вопросе о том, что следует понимать под «ограничениями права на земельный участок», являющимися 
основанием применения такого способа защиты, как возмещение убытков собственнику земельного участка, вызванных ограничением прав.

Судебная практика. Поводом обращения с жалобой в Конституционный Суда РФ послужил судебный спор по поводу возмещения убытков, 
вызванных изменением режима земельного участка. Как следует из обстоятельств дела, собственник земельного участка лишился возможности использовать участок в соответствии с целью, для которой участок 
был приобретен (строительство многоквартирного дома) вследствие 

1 Суханов Е. А. Проблемы вещного права в современном российском праве // 
Журнал российского права. 2016. № 4.
2 По делу «О проверке конституционности подп. 4 и 5 п. 1 и 5 ст. 57 Земельного 
кодекса РФ в связи с жалобой г-ки И. С. Бутримовой».

Глава 1. Коллизии законодательства в сфере недвижимости 
 

8

изменения Правил землепользования и застройки, которыми данный 
участок был включен в зону земель общего пользования, исключающую строительство домов данного типа. В результате изменения режима земельного участка разрешение на строительство дома собственник 
земельного участка не смог получить, а стоимость участка снизилась с 5 
млн руб. до 1 рубля.
Конституционный Суд РФ пришел к выводу о несоответствии названных положений ст. 57 Земельного кодекса РФ Конституции РФ в той 
части, в которой статья содержит неопределенность в вопросе об основаниях защиты нарушенных прав в названной ситуации.

Результатом рассмотрения жалобы стали также позиции Конституционного Суда РФ, в которых правовые нормы получают толкование, 
позволяющее преодолеть неопределенность правовой нормы. Так, неопределенность в вопросе о праве собственника самостоятельно выбирать 
вспомогательный вид разрешенного использования, не отраженный в сведениях 
Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), преодолена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П1.

Судебная практика. Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Конституции РФ ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли 
собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он 
в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в ЕГРН сведения о таком 
использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности 
привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной 
категории земель и (или) разрешенным использованием.

1.3. Коллизии между гражданским и земельным 
законодательством

Коллизии между гражданским и земельным законодательством 
находят выражение в установлении различного объема прав и обязанностей участников земельных и гражданских правоотношений. 

1 По делу «О проверке конституционности ч. 1 ст. 8.8 КоАП в связи с жалобой 
г-ки М. Г. Анциновой».

1.3. Коллизии между гражданским и земельным законодательством 
 

9

Гражданский кодекс РФ содержит прямые отсылки к земельному законодательству (ст. 129, 287 ГК РФ):

ст. 129 ГК РФ
ст. 287 ГК РФ

предусматривает возможность ограничения оборота земель на основе земельного законодательства. Исходя 
из специфики земли, ее общественной 
ценности земельное законодательство 
устанавливает пределы осуществления права собственности, особенности ее использования и ограничения 
оборота.

допускает установление земельным законодательством специальных оснований прекращения прав на земельный участок, принадлежащих лицам, 
не являющимся собственниками 
(прекращение прав осуществляется 
по основаниям и в порядке, которые 
установлены земельным законодательством).

Статья 2 Земельного кодекса РФ содержит положение о приоритете 
норм, закрепленных в Земельном кодексе РФ, по отношению к нормам 
земельного права, содержащимся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации.
В то же время ч. 2 ст. 3 ГК РФ содержит положение, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны 
соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Отсутствие определенности в вопросе о том, какие нормы следует считать нормами земельного 
и нормами гражданского права порождает противоречия в применении 
гражданского и земельного законодательства.
Судебная практика основана на признании приоритета земельного 
законодательства. Например, конкуренция ч. 1 ст. 552 ГК РФ (по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый 
для ее использования) и п. 1 ст. 35 Земельного кодекса РФ, предусматривающей приобретение покупателем здания, сооружения права на использование части земельного участка, занятой зданием, сооружением на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник 
здания, сооружения разрешается в пользу земельного законодательства (Определение Верховного Суда РФ от 22.06.2021 № 306-ЭС21-8741 
по делу № А65-11155/2020).
Конкуренция п. 3 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ, предусматривающей императивный перечень оснований заключения договора аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, без торгов на новый срок, 

Глава 1. Коллизии законодательства в сфере недвижимости 
 

10

и ч. 2 ст. 621 ГК РФ, предусматривающей признание договора заключенным 
на неопределенный срок, если арендатор продолжает пользоваться имуществом 
после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, в пользу Земельного кодекса РФ. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2020) отражена позиция, согласно которой, если 
договор заключен до 1 марта 2015 г. и после 1 марта 2015 г. арендатор продолжает использовать арендованный земельный участок при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на неопределенный срок (п. 28 Обзора судебной практики, Определение 310‑ЭС19‑16588). 
Данная практика применяется также при разрешении экономических 
споров (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.02. 2020 № 04-7640/2020).
Коллизии земельного и гражданского законодательства находят проявление и в установлении признаков объекта недвижимости. Появление 
названных коллизий в значительной степени обусловлено расширением диспозитивных начал в регулировании квалификации объектов недвижимости. До вступления в силу ФЗ «О государственной регистрации 
недвижимости» (далее — Закон № 218) в ст. 7 ФЗ «О государственном 
кадастре недвижимости» содержался исчерпывающий перечень видов 
недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, 
объект незавершенного строительства). С 1 января 2017 г. введена диспозитивная норма, согласно которой к видам недвижимого имущества относятся земельные участки, здания, сооружения, помещения, машино‑места, 
объекты незавершенного строительства, единые недвижимые комплексы, предприятия как имущественные комплексы или иные виды (п. 1 ч. 4 ст. 8 Закона 
№ 218). С принятием названного закона устранено противоречие законодательства о регистрации и гражданского законодательства, поскольку ст. 130 ГК РФ также предусматривает примерный перечень 
видов недвижимости.
Однако отражение диспозитивного подхода в регулировании данных 
отношений в законодательстве о регистрации еще более усложнило вопросы квалификации объектов недвижимости. При определении признаков недвижимости в судебной и административной практике возникают 
следующие вопросы: на основании каких критериев следует разделять 
объекты движимого и недвижимого имущества, учитывая существующую в гражданском законодательстве правовую неопределенность в вопросе о признаках объектов недвижимости; по каким критериям следует дифференцировать в качестве самостоятельных объектов оборота 
такие объекты, как земельные участки и иные объекты недвижимости.