Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Управление государственной и муниципальной собственностью: административно-правовой аспект

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 809833.01.99
В учебном пособии рассматриваются особенности управления государственной и муниципальной собственностью, теоретические основы и административно-правовые аспекты управления собственностью в современных условиях развития России. Анализируются содержание, методы и принципы управления государственным и муниципальным имуществом, административно-правовые формы, методы и принципы управления государственной и муниципальной собственностью; отдельные полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере управления государственной собственностью, полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью. Выявляются имеющиеся в данной системе проблемы, предлагаются возможные пути их решения. Предназначено обучающимся по направлению подготовки 38.03.04. «Государственное и муниципальное управление» (уровень магистратуры), может быть полезным магистрам по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция (магистерская программа: «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти»), а также использоваться в учебном процессе на факультете повышения квалификации судей. Законодательство приводится по состоянию на 10 сентября 2022 года. Информационная поддержка СПС «Консультант Плюс».
Трофимова, И. А. Управление государственной и муниципальной собственностью: административно-правовой аспект : учебное пособие / И. А. Трофимова. - Москва : РГУП, 2022. - 108 с. - ISBN 978-5-00209-017-4. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.ru/catalog/product/2069307 (дата обращения: 24.06.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2022

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ: 
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Учебное пособие

И.А. Трофимова
© Трофимова И.А., 2022
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2022

УДК 342.95
ББК 67.401
Т 76

ISBN 978-5-00209-017-4

Т 76
Трофимова И.А.
Управление государственной и муниципальной собственностью: 
административно-правовой аспект: учебное пособие. М.: РГУП, 
2022. — 108 с.

ISBN 978-5-00209-017-4

В учебном пособии рассматриваются особенности управления государственной 
и муниципальной собственностью, теоретические основы и административно-
правовые аспекты управления собственностью в современных условиях 
развития России. Анализируются содержание, методы и принципы управления 
государственным и муниципальным имуществом, административно-правовые 
формы, методы и принципы управления государственной и муниципальной 
собственностью; отдельные полномочия федеральных органов исполнительной 
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере управления государственной 
собственностью, полномочия органов местного самоуправления 
в области управления муниципальной собственностью. Выявляются имеющиеся 
в данной системе проблемы, предлагаются возможные пути их решения.
Предназначено обучающимся по направлению подготовки 38.03.04. «Государственное 
и муниципальное управление» (уровень магистратуры), может быть 
полезным магистрам по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция (магистерская 
программа: «Юридическая деятельность в органах государственной 
и муниципальной власти»), а также использоваться в учебном процессе на факультете 
повышения квалификации судей.
Законодательство приводится по состоянию на 10 сентября 2022 года.
Информационная поддержка СПС «Консультант Плюс».

А в т о р

Трофимова И.А., доцент кафедры административного права и процесса 
имени Н. Г. Салищевой РГУП, канд.юрид. наук

Р е ц е н з е н т ы :

Писенко К.А., профессор кафедры финансового права РГУП, 
д-р юрид. наук
Кононов П.И, судья Второго апелляционного суда, д-р юрид. наук, 
профессор, академик Евразийской академии административных наук
СОДЕРЖАНИЕ

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

Глава 1. Административно-правовые основы, способы, методы и принципы 
управления государственной и муниципальной собственностью
1.1. Понятие и правовые основы управления государственной 
и муниципальной собственностью  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.2. Основные административно-правовые способы формирования 
государственного и муниципального имущества . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.3. Административно-правовые формы, методы и принципы 
управления государственной и муниципальной собственностью . . . . . . . 33

Глава 2. Система управления государственной и муниципальной 
собственностью
2.1. Особенности и структура системы управления государственной 
и муниципальной собственностью  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
2.2. Полномочия органов исполнительной власти и органов 
местного самоуправления в сфере управления государственной 
и муниципальной собственностью  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
2.3. Проблемы и перспективы развития системы 
административно-правового регулирования в сфере управления 
государственной и муниципальной собственностью. . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Вопросы (тестовые задания) к зачету  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Практические задания  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Ответы на тестовые задания  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях проблемы административно-правового 
регулирования управления государственной и муниципальной собственностью 
приобретают важнейшую теоретическую и практическую 
значимость. В связи с этим перед юридической наукой встают задачи 
по выявлению четких критериев, позволяющих разграничить полномочия 
государственных органов и органов местного самоуправления 
в сфере управления собственностью.
Администрирование в данной сфере означает применение административно-
правовых норм при государственном регулировании отношений 
собственности. В частности, сюда можно отнести государственное 
управление имуществом, правовое регулирование реализации 
права собственности, государственную регистрацию прав на недвижимость, 
государственный контроль и учет государственного и муниципального 
имущества.
Формы и методы административно-правового регулирования права 
собственности, механизм административно-правового регулирования 
права собственности в современной научной литературе также 
не получили должного освещения и требуют фундаментальной теоретической 
разработки.
Целями политики государства в области управления государственной 
собственностью являются: совершенствование структуры собственности; 
вовлечение максимального количества объектов государственной 
собственности, управление которыми осуществляется органами 
исполнительной власти, в процесс совершенствования управления; 
повышение эффективности деятельности государственных унитарных 
предприятий и учреждений, а также эффективности использования 
закрепленного за ними имущества; разграничение полномочий федеральных 
органов исполнительной власти и органов исполнительной 
власти в сфере управления государственной собственностью.
В сфере административно-правового регулирования государственной 
и муниципальной собственности приоритетной задачей также 
является дальнейшее совершенствование и модернизация управления 
Введение

имуществом в соответствии с современными требованиями развития 
государства и общества.
Отдельные составные части учебного пособия прошли успешную 
апробацию в учебном процессе в рамках специализированных курсов 
«Правовое обеспечение государственного и территориального управления», «
Государственное управление и административно-правовое 
регулирование социальной сферы», «Управление государственной 
и муниципальной собственностью», «Административно-правовое регулирование 
экономических отношений».
Предлагаемое учебное пособие может способствовать формированию 
профессиональных компетенций и представлять интерес для магистров 
юриспруденции, а также обучающихся по программам «Государственное 
и муниципальное управление», «Юридическая деятельность 
в органах государственной и муниципальной власти» профиля: 
«Юрист в сфере экономической деятельности», аспирантов, занимающихся 
изучением современных проблем административного права 
и процесса.
ГЛАВА 1. Административно-правовые 
основы, способы, методы и принципы 
управления государственной 
и муниципальной собственностью

1.1. Понятие и правовые основы управления 
государственной и муниципальной собственностью

В настоящее время в России значительное внимание уделяется таким 
важным вопросам, как регулирование отношений по управлению 
государственной и муниципальной собственностью, определение полномочий 
государственных и муниципальных органов в данной сфере.
Следует отметить, что российским государством осуществляется 
деятельность, связанная не только с принятием нормативных правовых 
актов, но и с установлением соответствующих полномочий 
собственников.
Административно-правовой аспект управления государственным 
имуществом исследовали А. П. Алехин, С. Н. Братусь, А. В. Венедиктов, 
Ю. М. Козлов. Так, по определению А. В. Венедиктова, «управление, 
возложенное на государственный орган в отношении предоставленного 
ему государством имущества представляет собой совокупность 
функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им 
в отношении этого имущества, и вся совокупность правовых действий, 
совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только 
административно-правовые функции и административно-правовые 
акты управления». При этом, имея в виду непосредственно деятельность 
государственных предприятий, он утверждал, что вышестоящие 
органы принимают по отношению к имуществу лишь акты административно-
правового характера1.

1  Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 
1948. С. 65, 67.
1.1. Понятие и правовые основы управления государственной 
и муниципальной собственностью

7

Определенный вклад в освещение данной проблемы внесли и современные 
ученые: С. С. Алексеев, В. К. Андреев, Г. В. Атаманчук, 
Д. Н. Бахрах, А. В. Мелехин, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, Ю. А. Стари-
лов, М. С. Студеникина, В. Д. Сорокин, Е. А. Суханов, Ю. А. Тихомиров, 
Н. Ю. Хаманева и другие.
Следует отметить, что в последние годы в административно-правовой 
науке не уделяется внимания проблемам административно-правового 
регулирования управления государственной собственностью, 
в современных учебниках по административному праву данная проблематика 
рассматривается также исключительно в рамках государственного 
управления экономикой1.
Правовая основа собственности — это юридически установленные, 
признанные права определённых лиц на обладание вещами, ценностями 
и в соответствии с этими правами, узаконенные возможности 
распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему 
усмотрению.
По мнению М. В. Мишустина, понятие «управление государственной 
и муниципальной собственностью» не определено в нормативных 
правовых актах. Но определение этого понятия было установлено в законодательстве 
субъектов Федерации. Так, в Концепции управления 
собственностью г. Москвы (2005) было определено, что «управление 
собственностью — комплекс административных, экономических и законотворческих 
действий органов власти, объединенных единой политикой 
и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности 
городского сообщества»2.
При анализе административно-правовых особенностей управления 
государственной и муниципальной собственностью одной из первостепенных 
задач является определение терминологии, так как в науке 
и законодательстве используются различные термины.
Остановимся подробнее на рассмотрении понятия «государственная 
собственность». Государственная собственность представляет 

1 См.: Братановский С. Н. Административное право. Особенная часть: учебник. 
М., 2013. С. 5; Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: Курс 
лекций. URL: СПС «КонсультантПлюс». 2009.
2 Мишустин М. В. Мировой опыт описания и учета объектов недвижимости // 
Вопросы экономики. 2006. № 2. С. 134–135; Постановление Московской городской 
Думы «О Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия 
с иными собственниками на территории города до 2005 года».URL: /https://docs.
cntd.ru/document/3622380? section=status.
Глава 1. Административно-правовые основы, способы, методы и принципы 
управления государственной и муниципальной собственностью

8

собой целостную систему отношений. Составными элементами отношений 
по управлению государственной и муниципальной собственностью 
являются: взаимоотношения и полномочия органов государственной 
власти; отношения между органами федеральной государственной 
власти и органов государственной власти субъектов РФ; отношения 
между органами государственной власти и органами местного 
самоуправления; отношения между органами государственной 
и муниципальной власти и государственными и муниципальными 
предприятиями.
Проблемам права собственности посвящено много работ. Право 
собственности рассматривали как зарубежные, так и российские 
ученые.
По определению Г. В. Ф. Гегеля, собственность есть основа подлинной 
независимости человека и его уверенности в завтрашнем дне1.
К. Маркс и Ф. Энгельс многократно использовали определение 
собственности как присвоение, отношение к условиям производства 
как к своим, в то же время говоря о негативной роли права 
собственности2.
По определению В. И. Курдиновского, право собственности есть 
юридическая возможность непосредственного и относительно полного 
господства над вещью. В силу этого права собственник имеет 
абсолютную власть над объектом, то есть власть, направленную 
против всех и каждого. Собственник может распоряжаться вещью 
по своему произволу, пользоваться и не пользоваться ею, даже ее 
уничтожить; он может целиком или по частям передать ее другому, 
наложить на нее те или иные права в пользу третьих лиц и т. д. 
Нет возможности перечислить все, на что дано собственнику право 
по отношению к его вещи. Все попытки подобного рода должны быть 
признаны напрасными3.
Большой вклад в развитие теории права собственности внес известный 
ученый Б. Н. Чичерин. Собственное представление о собственности 
и праве собственности он изложил в своей работе «Собственность 
и государство». По его мнению, если же капитал признается 
собственностью лица, а не общества, то и неразрывно связанная с ним 

1 Гегель Г. В. Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 300.
2 Маркс К., Энгельс Ф. Полн. собр. соч. в 50 т. М., 1954–1966 гг. Т. 3. С. 67–69, 
Т. 46. Ч. 1. С. 23, 463, 473, 480.
3 Курдиновский В. И. Права собственности на недвижимость в России. М., 2007. 
С. 2.
1.1. Понятие и правовые основы управления государственной 
и муниципальной собственностью

9

поземельная собственность, несомненно, должна принадлежать этому 
лицу1.
При изучении собственности в юридическом смысле также необходимо 
обратить внимание на соотношение конституционного и гражданско-
правового понятия права собственности. Кроме конституционных 
и гражданских норм права, следует учитывать земельно-
правовые, административно-правовые нормы, регулирующие право 
собственности.
Следует отметить, что право собственности в юридическом значении 
отличается от собственности в экономическом ее понимании 
как «формы присвоения и обладания материальными благами», хотя 
некоторые исследователи предлагают именно такое трактование 
собственности.
В частности, как указывает Д. С. Бугров, собственность представляет 
собой экономическое отношение, складывающееся по поводу 
определенного блага. То есть собственностью является не сам земельный 
участок, а совокупность отношений, урегулированных нормами 
гражданского и земельного права, складывающихся по поводу этого 
участка2.
Как подчеркивает Е. А. Суханов, понятия «собственность» и «имущество» («
вещь») не являются тождественными, и если имущество — 
это реальное благо, материальный объект, то собственность представляет 
собой определенное экономическое (фактическое) отношение, 
оформленное в установленном законом порядке3.
Следует также отметить соотношение понятий «собственность» 
и «право собственности». Многие российские ученые, например, 
А. П. Сергеев и Е. А. Суханов, считают, что данные понятия различны 
по своей сущности и не являются тождественными. Если собственность 
является предметом изучения различных наук, то право 
собственности — это специфическая правовая категория, а основная 
роль права заключается в закреплении фактических отношений 
собственности4.

1 Чичерин Б. Н. Собственность и государство. М., 1882. Ч. 1. С. 7.
2 Бугров Д. С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: 
Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 12.
3 Российское гражданское право: учебник. В 2 т. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 
2011. Т. 2. С. 480.
4 Там же.
Глава 1. Административно-правовые основы, способы, методы и принципы 
управления государственной и муниципальной собственностью

10

Целью такого «закрепления» — необходимость для предоставления 
собственнику возможности защиты своих прав от посягательств 
со стороны третьих лиц, а также определения границ дозволенного использования 
собственности. Вместе с тем экономическое и правовое 
содержание понятия собственность тесно связано, и правовое оформление 
во многом определяется и зависит от экономического наполнения 
указанных отношений.
По мнению А. П. Сергеева, термин «собственность» используется 
для обозначения двух явлений: отношения лица к вещи (прав), а также 
непосредственно имущества1.
Право собственности (в юридическом (правовом) смысле) — это триада 
правомочий, то есть закрепленная за собственником возможность 
владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему по закону 
имуществом и находящимися в пределах его собственности природными 
ресурсами.
По нашему мнению, сущность права собственности заключается 
не в количестве и не в названии правомочий, а в той мере реальной 
юридической власти, которая предоставляется и гарантируется собственнику 
действующим законодательством.
Как отмечает Е. А. Суханов, правомочия владения, пользования, 
распоряжения в полной мере позволяют охарактеризовать содержание 
собственности, а теоретические попытки дополнить эту «триаду» 
оказались безуспешными. При более тщательном рассмотрении такие 
«правомочия» оказываются не самостоятельными возможностями, 
предоставленными собственнику, а лишь способами реализации уже 
имеющихся у него правомочий, то есть формами осуществления субъективного 
права собственности2.
Юридическая характеристика правомочий собственника как «триады» 
возможностей свойственна, в основном, нашему законодательству.

В зарубежном законодательстве имеются другие характеристики 
этих правомочий3. Так, согласно англо-американскому праву, 
где законодательно не определено понятие права собственности, 
насчитывается от 10 до 12 различных правомочий собственника. 

1 Гражданское право: учебник / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2019. Т. 1. С. 602.
2 Гражданское право: учебник. В 2-х т. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2019. Т. 1. 
С. 486.
3 Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации 
и иностранных государствах / Под ред. В. В. Залесского. М., 2005. С. 43–67.
1.1. Понятие и правовые основы управления государственной 
и муниципальной собственностью

11

В Германии согласно § 903 Германского гражданского уложения 
собственник вправе распоряжаться вещью по своему усмотрению, 
если его право собственности не ограничено законом или правами 
третьих лиц. Статья 544 Французского гражданского кодекса 
определяет право собственности как право пользоваться и распоряжаться 
вещами наиболее абсолютным способом, с тем чтобы 
пользование не являлось таким, которое запрещено законами 
или регламентами.
Таким образом, собственник вправе по своему усмотрению совершать 
в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, 
не противоречащие закону и не нарушающее права и интересы 
других лиц, охраняемые законом, в том числе отчуждать свое 
имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь 
собственником права владения, пользования и распоряжения имуществом, 
отдавать имущество в залог и распоряжаться им иным 
образом.
Рассматривая понятие «государственная собственность», многие 
ученые, в частности А. П. Сергеев, Е. А. Суханов, используют более 
общий термин «право публичной собственности» как обобщенное 
обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права 
собственности. Как уже отмечалось ранее, право собственности предоставляет 
всем субъектам равные возможности (правомочия). Различие 
состоит лишь в объектах, чья специфика и определяет возможные 
ограничения прав субъектов1.
Необходимо отметить, что, определяя понятия «управление» в административно-
правовой литературе, авторы предлагают различные 
точки зрения в определении вопроса объекта такого управления. Так, 
Г. В. Атаманчук отмечает, что все исходит от человека и ориентировано 
на человека2.
Анализируя различные подходы к определению понятие «управление 
государственной собственностью» в науке, нужно обратить 
внимание на то, что Ю. М. Козлов, употребляя термины «управление 
государственной собственностью» и термин «управление государственным 
имуществом», не находит в них различий. Как отмечал 
Ю. М. Козлов, «когда говорится об управлении имуществом, факти-

1  Гражданское право: учебник. В 2-х т. /Отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. С. 487.
2 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2006. 
C. 42.