Управление государственной и муниципальной собственностью: административно-правовой аспект

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2022

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ: 
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Учебное пособие

И.А. Трофимова

© Трофимова И.А., 2022
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2022

УДК 342.95
ББК 67.401
Т 76

ISBN 978-5-00209-017-4

Т 76
Трофимова И.А.
Управление государственной и муниципальной собственностью: 
административно-правовой аспект: учебное пособие. М.: РГУП, 
2022. — 108 с.

ISBN 978-5-00209-017-4

В учебном пособии рассматриваются особенности управления государственной и муниципальной собственностью, теоретические основы и административно-правовые аспекты управления собственностью в современных условиях 
развития России. Анализируются содержание, методы и принципы управления 
государственным и муниципальным имуществом, административно-правовые 
формы, методы и принципы управления государственной и муниципальной 
собственностью; отдельные полномочия федеральных органов исполнительной 
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере управления государственной собственностью, полномочия органов местного самоуправления 
в области управления муниципальной собственностью. Выявляются имеющиеся 
в данной системе проблемы, предлагаются возможные пути их решения.
Предназначено обучающимся по направлению подготовки 38.03.04. «Государственное и муниципальное управление» (уровень магистратуры), может быть 
полезным магистрам по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция (магистерская программа: «Юридическая деятельность в органах государственной 
и муниципальной власти»), а также использоваться в учебном процессе на факультете повышения квалификации судей.
Законодательство приводится по состоянию на 10 сентября 2022 года.
Информационная поддержка СПС «Консультант Плюс».

А в т о р

Трофимова И.А., доцент кафедры административного права и процесса 
имени Н. Г. Салищевой РГУП, канд.юрид. наук

Р е ц е н з е н т ы :

Писенко К.А., профессор кафедры финансового права РГУП, 
д-р юрид. наук
Кононов П.И, судья Второго апелляционного суда, д-р юрид. наук, 
профессор, академик Евразийской академии административных наук

СОДЕРЖАНИЕ

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

Глава 1. Административно-правовые основы, способы, методы и принципы 
управления государственной и муниципальной собственностью
1.1. Понятие и правовые основы управления государственной 
и муниципальной собственностью  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.2. Основные административно-правовые способы формирования 
государственного и муниципального имущества . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.3. Административно-правовые формы, методы и принципы 
управления государственной и муниципальной собственностью . . . . . . . 33

Глава 2. Система управления государственной и муниципальной 
собственностью
2.1. Особенности и структура системы управления государственной 
и муниципальной собственностью  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
2.2. Полномочия органов исполнительной власти и органов 
местного самоуправления в сфере управления государственной 
и муниципальной собственностью  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
2.3. Проблемы и перспективы развития системы 
административно-правового регулирования в сфере управления 
государственной и муниципальной собственностью. . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Вопросы (тестовые задания) к зачету  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Практические задания  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Ответы на тестовые задания  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях проблемы административно-правового 
регулирования управления государственной и муниципальной собственностью приобретают важнейшую теоретическую и практическую 
значимость. В связи с этим перед юридической наукой встают задачи 
по выявлению четких критериев, позволяющих разграничить полномочия государственных органов и органов местного самоуправления 
в сфере управления собственностью.
Администрирование в данной сфере означает применение административно-правовых норм при государственном регулировании отношений собственности. В частности, сюда можно отнести государственное управление имуществом, правовое регулирование реализации 
права собственности, государственную регистрацию прав на недвижимость, государственный контроль и учет государственного и муниципального имущества.
Формы и методы административно-правового регулирования права собственности, механизм административно-правового регулирования права собственности в современной научной литературе также 
не получили должного освещения и требуют фундаментальной теоретической разработки.
Целями политики государства в области управления государственной собственностью являются: совершенствование структуры собственности; вовлечение максимального количества объектов государственной собственности, управление которыми осуществляется органами исполнительной власти, в процесс совершенствования управления; 
повышение эффективности деятельности государственных унитарных 
предприятий и учреждений, а также эффективности использования 
закрепленного за ними имущества; разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной 
власти в сфере управления государственной собственностью.
В сфере административно-правового регулирования государственной и муниципальной собственности приоритетной задачей также 
является дальнейшее совершенствование и модернизация управления 

Введение

имуществом в соответствии с современными требованиями развития 
государства и общества.
Отдельные составные части учебного пособия прошли успешную 
апробацию в учебном процессе в рамках специализированных курсов 
«Правовое обеспечение государственного и территориального управления», «Государственное управление и административно-правовое 
регулирование социальной сферы», «Управление государственной 
и муниципальной собственностью», «Административно-правовое регулирование экономических отношений».
Предлагаемое учебное пособие может способствовать формированию профессиональных компетенций и представлять интерес для магистров юриспруденции, а также обучающихся по программам «Государственное и муниципальное управление», «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти» профиля: 
«Юрист в сфере экономической деятельности», аспирантов, занимающихся изучением современных проблем административного права 
и процесса.

ГЛАВА 1. Административно-правовые 
основы, способы, методы и принципы 
управления государственной 
и муниципальной собственностью

1.1. Понятие и правовые основы управления 
государственной и муниципальной собственностью

В настоящее время в России значительное внимание уделяется таким важным вопросам, как регулирование отношений по управлению 
государственной и муниципальной собственностью, определение полномочий государственных и муниципальных органов в данной сфере.
Следует отметить, что российским государством осуществляется 
деятельность, связанная не только с принятием нормативных правовых актов, но и с установлением соответствующих полномочий 
собственников.
Административно-правовой аспект управления государственным 
имуществом исследовали А. П. Алехин, С. Н. Братусь, А. В. Венедиктов, Ю. М. Козлов. Так, по определению А. В. Венедиктова, «управление, возложенное на государственный орган в отношении предоставленного ему государством имущества представляет собой совокупность 
функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им 
в отношении этого имущества, и вся совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только 
административно-правовые функции и административно-правовые 
акты управления». При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, он утверждал, что вышестоящие 
органы принимают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера1.

1  Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 
1948. С. 65, 67.

1.1. Понятие и правовые основы управления государственной 
и муниципальной собственностью

7

Определенный вклад в освещение данной проблемы внесли и современные ученые: С. С. Алексеев, В. К. Андреев, Г. В. Атаманчук, 
Д. Н. Бахрах, А. В. Мелехин, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, Ю. А. Старилов, М. С. Студеникина, В. Д. Сорокин, Е. А. Суханов, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева и другие.
Следует отметить, что в последние годы в административно-правовой науке не уделяется внимания проблемам административно-правового регулирования управления государственной собственностью, 
в современных учебниках по административному праву данная проблематика рассматривается также исключительно в рамках государственного управления экономикой1.
Правовая основа собственности — это юридически установленные, 
признанные права определённых лиц на обладание вещами, ценностями и в соответствии с этими правами, узаконенные возможности 
распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему 
усмотрению.
По мнению М. В. Мишустина, понятие «управление государственной и муниципальной собственностью» не определено в нормативных 
правовых актах. Но определение этого понятия было установлено в законодательстве субъектов Федерации. Так, в Концепции управления 
собственностью г. Москвы (2005) было определено, что «управление 
собственностью — комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества»2.
При анализе административно-правовых особенностей управления государственной и муниципальной собственностью одной из первостепенных задач является определение терминологии, так как в науке и законодательстве используются различные термины.
Остановимся подробнее на рассмотрении понятия «государственная собственность». Государственная собственность представляет 

1 См.: Братановский С. Н. Административное право. Особенная часть: учебник. 
М., 2013. С. 5; Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: Курс 
лекций. URL: СПС «КонсультантПлюс». 2009.
2 Мишустин М. В. Мировой опыт описания и учета объектов недвижимости // 
Вопросы экономики. 2006. № 2. С. 134–135; Постановление Московской городской Думы «О Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия 
с иными собственниками на территории города до 2005 года».URL: /https://docs.
cntd.ru/document/3622380? section=status.

Глава 1. Административно-правовые основы, способы, методы и принципы 
управления государственной и муниципальной собственностью

8

собой целостную систему отношений. Составными элементами отношений по управлению государственной и муниципальной собственностью 
являются: взаимоотношения и полномочия органов государственной 
власти; отношения между органами федеральной государственной 
власти и органов государственной власти субъектов РФ; отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления; отношения между органами государственной 
и муниципальной власти и государственными и муниципальными 
предприятиями.
Проблемам права собственности посвящено много работ. Право собственности рассматривали как зарубежные, так и российские 
ученые.
По определению Г. В. Ф. Гегеля, собственность есть основа подлинной независимости человека и его уверенности в завтрашнем дне1.
К. Маркс и Ф. Энгельс многократно использовали определение собственности как присвоение, отношение к условиям производства как к своим, в то же время говоря о негативной роли права 
собственности2.
По определению В. И. Курдиновского, право собственности есть 
юридическая возможность непосредственного и относительно полного господства над вещью. В силу этого права собственник имеет абсолютную власть над объектом, то есть власть, направленную 
против всех и каждого. Собственник может распоряжаться вещью 
по своему произволу, пользоваться и не пользоваться ею, даже ее 
уничтожить; он может целиком или по частям передать ее другому, наложить на нее те или иные права в пользу третьих лиц и т. д. 
Нет возможности перечислить все, на что дано собственнику право 
по отношению к его вещи. Все попытки подобного рода должны быть 
признаны напрасными3.
Большой вклад в развитие теории права собственности внес известный ученый Б. Н. Чичерин. Собственное представление о собственности и праве собственности он изложил в своей работе «Собственность и государство». По его мнению, если же капитал признается 
собственностью лица, а не общества, то и неразрывно связанная с ним 

1 Гегель Г. В. Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 300.
2 Маркс К., Энгельс Ф. Полн. собр. соч. в 50 т. М., 1954–1966 гг. Т. 3. С. 67–69, 
Т. 46. Ч. 1. С. 23, 463, 473, 480.
3 Курдиновский В. И. Права собственности на недвижимость в России. М., 2007. 
С. 2.

1.1. Понятие и правовые основы управления государственной 
и муниципальной собственностью

9

поземельная собственность, несомненно, должна принадлежать этому 
лицу1.
При изучении собственности в юридическом смысле также необходимо обратить внимание на соотношение конституционного и гражданско-правового понятия права собственности. Кроме конституционных и гражданских норм права, следует учитывать земельноправовые, административно-правовые нормы, регулирующие право 
собственности.
Следует отметить, что право собственности в юридическом значении отличается от собственности в экономическом ее понимании 
как «формы присвоения и обладания материальными благами», хотя 
некоторые исследователи предлагают именно такое трактование 
собственности.
В частности, как указывает Д. С. Бугров, собственность представляет собой экономическое отношение, складывающееся по поводу 
определенного блага. То есть собственностью является не сам земельный участок, а совокупность отношений, урегулированных нормами 
гражданского и земельного права, складывающихся по поводу этого 
участка2.
Как подчеркивает Е. А. Суханов, понятия «собственность» и «имущество» («вещь») не являются тождественными, и если имущество — 
это реальное благо, материальный объект, то собственность представляет собой определенное экономическое (фактическое) отношение, 
оформленное в установленном законом порядке3.
Следует также отметить соотношение понятий «собственность» 
и «право собственности». Многие российские ученые, например, 
А. П. Сергеев и Е. А. Суханов, считают, что данные понятия различны по своей сущности и не являются тождественными. Если собственность является предметом изучения различных наук, то право 
собственности — это специфическая правовая категория, а основная роль права заключается в закреплении фактических отношений 
собственности4.

1 Чичерин Б. Н. Собственность и государство. М., 1882. Ч. 1. С. 7.
2 Бугров Д. С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 12.
3 Российское гражданское право: учебник. В 2 т. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 
2011. Т. 2. С. 480.
4 Там же.

Глава 1. Административно-правовые основы, способы, методы и принципы 
управления государственной и муниципальной собственностью

10

Целью такого «закрепления» — необходимость для предоставления собственнику возможности защиты своих прав от посягательств 
со стороны третьих лиц, а также определения границ дозволенного использования собственности. Вместе с тем экономическое и правовое 
содержание понятия собственность тесно связано, и правовое оформление во многом определяется и зависит от экономического наполнения указанных отношений.
По мнению А. П. Сергеева, термин «собственность» используется 
для обозначения двух явлений: отношения лица к вещи (прав), а также 
непосредственно имущества1.
Право собственности (в юридическом (правовом) смысле) — это триада правомочий, то есть закрепленная за собственником возможность 
владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему по закону имуществом и находящимися в пределах его собственности природными ресурсами.
По нашему мнению, сущность права собственности заключается 
не в количестве и не в названии правомочий, а в той мере реальной 
юридической власти, которая предоставляется и гарантируется собственнику действующим законодательством.
Как отмечает Е. А. Суханов, правомочия владения, пользования, 
распоряжения в полной мере позволяют охарактеризовать содержание собственности, а теоретические попытки дополнить эту «триаду» 
оказались безуспешными. При более тщательном рассмотрении такие 
«правомочия» оказываются не самостоятельными возможностями, 
предоставленными собственнику, а лишь способами реализации уже 
имеющихся у него правомочий, то есть формами осуществления субъективного права собственности2.
Юридическая характеристика правомочий собственника как «триады» возможностей свойственна, в основном, нашему законодательству.
В зарубежном законодательстве имеются другие характеристики этих правомочий3. Так, согласно англо-американскому праву, 
где законодательно не определено понятие права собственности, 
насчитывается от 10 до 12 различных правомочий собственника. 

1 Гражданское право: учебник / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2019. Т. 1. С. 602.
2 Гражданское право: учебник. В 2-х т. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2019. Т. 1. 
С. 486.
3 Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В. В. Залесского. М., 2005. С. 43–67.