Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве РФ

Институт государственных и муниципальных услуг
в современном праве Российской Федерации

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2023

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Институт
государственных
и муниципальных услуг
в современном праве
Российской Федерации

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
В. И. Фадеев

УДК [351/354:342.9](470+571)
ББК 67.401(2Рос)
И71

И71
Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации : монография / отв. ред.
В. И. Фадеев. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2023. — 208 с.

ISBN 9785917686981 (Норма)
ISBN 9785160115986 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161039502 (ИНФРАМ, online)

Исследование посвящено проблемам предоставления государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации. Книга содержит анализ теоретических и организационных аспектов реализации этого правового института, перспектив его развития. Рассмотрены
правовой статус субъектов, предоставляющих услуги, и их заявителей,
правовое регулирование данной деятельности, зарубежный опыт,
средства, с помощью которых достигаются необходимые результаты,
в том числе экономические, электронные.
Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических образовательных организаций, специалистов в сфере государственного и муниципального управления, а также для всех интересующихся вопросами предоставления государственных и муниципальных услуг.

УДК [351/354:342.9](470+571)
ББК 67.401(2Рос)

Данная монография подготовлена в рамках Программы стратегического развития
ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени
О. Е. Кутафина (МГЮА)»; НИР «Институт государственных и муниципальных услуг в
современном праве Российской Федерации», проект № 2.4.1.2.

ISBN 9785917686981 (Норма)
ISBN 9785160115986 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161039502 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2016

Авторский коллектив

Фадеев В. И. , доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой конституционного и муниципального права Университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — п. 1.1—1.3 гл. 1, заключение;

Васильев С. А., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Университета имени
О. Е. Кутафина (МГЮА) — п. 2.3—2.6 гл. 2;

Грачева Е. Ю., доктор юридических наук, профессор, первый проректор Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — введение,
п. 3.4 гл. 3;

Дорошенко Е. Н., кандидат юридических наук, директор Центра
стратегического развития Университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА) — п. 3.1 гл. 3;

Зенин С. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — п. 2.1, 2.2 гл. 2;

Кабышев С. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — п. 3.3 гл. 3;

Преснякова А. В., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — п. 1.4 гл. 1;

Таева Н. Е., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры
конституционного и муниципального права Университета имени
О. Е. Кутафина (МГЮА) — п. 3.2 гл. 3.

Ответственный редактор — доктор юридических наук, профессор,
заслуженный работник высшей школы РФ, почетный работник высшего профессионального образования, почетный работник науки и
техники РФ В. И. Фадеев .

Введение

На основе конституционных норм в Российской Федерации проводится административная реформа, направленная на оптимизацию
исполнения органами государственной власти своих функций. Благодаря этому сложная система публичновластных структур становится
ближе и понятнее населению. Таким образом, поэтапно реализуется
идея продуктивного взаимодействия правового государства и гражданского общества, заключающаяся в том, что публичная власть формируется для того, чтобы удовлетворять коллективные интересы и
способствовать благополучной жизни каждого отдельного гражданина. В настоящее время и до начала административной реформы органы исполнительной власти предоставляют и предоставляли различные услуги населению, однако для получения некоторых из них приходилось отстаивать большие очереди, преодолевать различные
бюрократические преграды, собирая многочисленные подписи чиновников, сталкиваясь с проявлениями коррупции и т. д. Безусловно,
государство должно стремиться к упрощению порядка предоставления услуг, учитывая при этом как публичные, так и частные интересы.
Существенным шагом в ходе преодоления обозначенных проблем
явилось принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210ФЗ
«Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» (Федеральный закон № 210ФЗ). Данный нормативный правовой акт предусмотрел основные направления совершенствования порядка оказания публичных услуг гражданам. В частности, в нем наряду с общими требованиями закреплены положения об обязательности
принятия административных регламентов в каждом государственном
или муниципальном органе, осуществляющем работу такого рода с
населением.
В целях повышения удобства при взаимодействии заявителей с
государственными органами ведется работа по развитию многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), в которых оказывают комплекс публичных
услуг федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по
принципу «одного окна».

На начальном этапе развития — создание и внедрение в эксплуатацию универсальных электронных карт (УЭК), которые должны упростить бюрократические проволочки, сократить время работы компетентных должностных лиц с населением, соединив сведения большинства документов каждого физического лица на едином носителе.
Развитие таких общественных отношений делает необходимым
создание надежной информационнотехнологической платформы.
Поэтому в рамках развития предоставления государственных и муниципальных услуг большое внимание уделяется внедрению современных технологий для защиты личных данных, организации информационного обмена между уполномоченными субъектами, оперативного получения информации и т. д.
Следует признать, что принятием закона нельзя ограничить развитие перспективного правового института. Именно поэтому нужно
уделять особое внимание современному состоянию качества предоставления государственных и муниципальных услуг, финансовой составляющей правоприменительной практики в данной сфере, снижению административных барьеров. Нельзя забывать и о тех людях, которые непосредственно занимаются предоставлением услуг. Развитие
системы государственной службы с учетом вектора стимулирования
эффективной работы сотрудников органов государственной власти и
местного самоуправления в итоге сыграет положительную роль для
всех субъектов, участвующих в общественных отношениях по оказанию и получению публичных услуг.
На эти и некоторые другие вопросы обращены взгляды авторского
коллектива настоящей монографии. В книге проведен детальный
анализ правового регулирования и правоприменительной практики
предоставления государственных и муниципальных услуг. На этой
основе сделаны конкретные предложения по совершенствованию
данного правового института в России, определены направления его
дальнейшего доктринального и правового развития.

Введение
7

Глава 1. Государственные и муниципальные услуги
в деятельности органов
государственного и муниципального управления

1.1. Понятие и виды государственных и муниципальных услуг

С учетом социальной направленности развития Российского государства, его стремления к созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, в деятельности органов государственного и
муниципального управления по реализации присущих им функций
особое место занимает оказание населению различного рода публичных (государственных и муниципальных) услуг, направленных на
удовлетворение тех или иных потребностей населения в разных сферах общественной жизни.
Для уяснения сути понятий «государственная услуга», «муниципальная услуга» необходимо определить характеризующие услугу в
целом свойства, которые позволяют отграничить ее, например, от работы.
Следует отметить, что легальные дефиниции понятий «работа» и
«услуги» приведены в Налоговом кодексе РФ (НК РФ).
Так, под работой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут
быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и
(или) физических лиц (п. 4 ст. 38 НК РФ).
Под услугой для целей налогообложения признается деятельность,
результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п. 5
ст. 38 НК РФ).
Приведенные определения в целом справедливы. Однако услуга не
всегда не имеет материального выражения, результата. Иногда в процессе осуществления деятельности по ее оказанию возникает определен
ный «вещественный элемент», на что неоднократно обращалось внимание в литературе1. Наиболее явный пример — многие бытовые, ме1 См., например: Сокол П. В. Проблема понятия, правового регулирования и классификации гражданскоправовых услуг // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 4;
Полотовская Е. Ю. Проблема определения государственной (муниципальной) услуги,
работы, функции // Административное и муниципальное право. 2012. № 1.

дицинские услуги (по установке пломб, протезов и т. п.), а также
аудиторские услуги, по завершении которых заказчику представляется
аудиторское заключение, содержащее определенные выводы в отношении деятельности организации, сделанные на основе проведенного анализа. При этом большой пласт услуг не имеет непосредственного материального результата. Так, целью образовательных услуг является получениеслушателем(учащимся,студентом)знанийвопределеннойсфере.
Таким образом, суть услуги, ее цель составляет непосредственно
сама деятельность по реализации этой услуги, возможный материальный результат здесь есть сопутствующий элемент в отличие от работы, где соответствующий результат как раз имеет определяющее значение (это, например, строительство помещения по договору строительного подряда).
Изложенное применимо и к государственным и муниципальным
услугам. Специфика последних выражается в осуществлении по запросам заявителей определенных действий соответственно органом
государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции и с учетом особенностей задач, стоящих перед
конкретным органом управления. Деятельность по оказанию данных
услуг зачастую сопряжена с возникновением сопутствующего ей результата (такова, например, выдача гражданину свидетельства о рождении, паспорта).
Необходимо учитывать, что вся система публичной власти на государственном и муниципальном уровнях призвана реализовывать конституционные обязанности государства в сфере прав личности.
Поскольку предоставление услуг публичными органами власти направлено на удовлетворение определенных потребностей населения,
эта деятельность является одной из важнейших функций государства,
по реализации которой потребитель такой услуги формирует мнение о
работе государственного и муниципального механизмов, оценивает
эффективность органов управления. Публичные услуги оказываются
бесплатно (например, выдача кадастрового паспорта на объект недвижимости) или за нормативно установленную плату (государственную
пошлину). Для определенных категорий граждан могут предусматриваться льготы по оплате соответствующих услуг. Процесс организации предоставления публичной властью услуг населению, определение показателей оценки эффективности услуг, организация взаимодействия и взаимосвязь государственного и муниципального уровней
управления, структура взимания платы за услуги — все это имеет важное значение при оказании государственных и муниципальных услуг.
В последнее время активное развитие получило предоставление госу1.1. Понятие и виды государственных и муниципальных услуг
9

дарственных и муниципальных услуг в электронном виде, а также по
принципу «одного окна», в том числе на базе многофункциональных
центров предоставления услуг, что призвано сделать получение таких
услуг более доступным и простым для их потребителей.
Итак, публичная (государственная или муниципальная) услуга представляет собой деятельность соответствующего государственного или
муниципального органа управления, осуществляемую по обращению
заявителя, в рамках компетенции этого органа и направленную на
удовлетворение потребностей заявителя, которым может выступать
как физическое, так и юридическое лицо, в разных сферах общественной жизни.
Федеральный закон № 210ФЗ в ст. 2 дает легальное определение.
Под государственной услугой, которая предоставляется федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправления при выполнении отдельных государственных полномочий, понимается
деятельность по реализации функций соответствующего органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и
нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Таким образом, Закон устанавливает перечень органов, осуществляющих государственные услуги. К ним относятся:
— федеральные органы исполнительной власти (их территориальные
подразделения) — создаваемые в специальном порядке государственные органы, реализующие исполнительную власть и наделенные компетенцией в отдельных сферах деятельности по реализации государственных функций. Например, Федеральная служба государственной
регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) осуществляет
предоставление государственных услуг по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровый учет объектов недвижимости; Федеральная налоговая служба (ФНС России) осуществляет
государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, а также предоставляет сведения о них по соответствующим запросам; Федеральная миграционная служба (ФМС России) предоставляет услуги по выдаче паспорта гражданина РФ;
— органы государственных внебюджетных фондов — специализированные государственные финансовокредитные учреждения, денежные средства которых являются собственностью Российской Федерации, но при этом не входят в федеральный бюджет и бюджеты субъек10
Глава 1. Государственные и муниципальные услуги