Профилактика правонарушений несовершеннолетних

ПРОФИЛАКТИКА 
ПРАВОНАРУШЕНИЙ 
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

А.А. БЕЖЕНЦЕВ

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2023

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 351.74(075.32)
ББК 67.401.213я723
 
Б38

Беженцев А.А. 
Б38  
Профилактика правонарушений несовершеннолетних : учебное пособие / А.А. Беженцев. — Москва : Вузовский учебник : ИНФРА-М, 
2023. — 272 с. — (Среднее профессиональное образование). 

ISBN 978-5-9558-0656-3 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-018361-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-111382-0 (ИНФРА-М, online)
Учебное пособие включает комплексное исследование актуальных вопросов организации деятельности органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних. Приложения содержат авторское уникальное практическое руководство по заполнению наиболее важных служебных и процессуальных 
документов в рассматриваемой сфере. Все образцы документов в приложениях представлены в заполненном виде. 
Материал учебного пособия адресован студентам средних профессиональных 
и высших юридических образовательных организаций, профессорско-преподавательскому составу, аспирантам и адъюнктам. Кроме того, пособие содержит руководство к действию в проблемной ситуации адвокатам, сотрудникам органов внутренних дел, судьям, прокурорам, представителям органов социальной защиты 
населения, образования, опеки и попечительства, по делам молодежи, здравоохранения и службы занятости, работающим с несовершеннолетними.

УДК 351.74(075.32)
ББК 67.401.213я723

Р е ц е н з е н т ы:
Каплунов А.И., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры 
административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, 
полковник полиции, заслуженный работник высшей школы;
Стахов А.И., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права, проректор по работе с филиалами Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации; 
Косарев С.Ю., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры 
уголовно-правовых дисциплин Санкт-Петербургской юридической академии, 
полковник милиции в отставке

Н а у ч н ы е  к о н с у л ь т а н т ы:
Карловская К.В., подполковник милиции в отставке, ответственный секретарь Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Санкт-Петербурга;
Баду А.М., полковник полиции, заместитель начальника Управления МВД 
России по Красносельскому району г. Санкт-Петербурга, начальник полиции; 
Кириллова А.Ю., майор полиции, начальник отдела по делам несовершеннолетних Управления на транспорте МВД России по Северо-Западному федеральному округу

ISBN 978-5-9558-0656-3 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-018361-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-111382-0 (ИНФРА-М, online)
© Беженцев А.А., 2023
© Вузовский учебник, 2023

ВВЕДЕНИЕ

Процессы изменений социального, экономического, политического, правового и иного характера, происходящие в Российской Федерации, оказывают серьезное влияние на систему, 
организацию и функционирование компетентных органов, 
занимающихся вопросами защиты прав, законных интересов 
и благополучия ее несовершеннолетних граждан. Для решения 
глобальных проблем профилактики правонарушений несовершеннолетних, социальной и правовой защиты подростков, в том 
числе находящихся в трудной жизненной ситуации, необходима 
комплексная деятельность, которая в настоящее время проводится 
компетентными органами. В то же время следует признать, что 
кардинальных позитивных изменений в сфере обеспечения прав 
и законных интересов лиц, не достигших совершеннолетия, пока 
не произошло.
Антиобщественное поведение и административные правонарушения несовершеннолетних отличаются динамичностью 
и высокой степенью активности подростков. Человек, вставший 
на путь совершения правонарушений в юном возрасте, трудно 
поддается исправлению и перевоспитанию и, как правило, представляет собой потенциальный резерв для «взрослой» преступности.
Подчеркнем и то обстоятельство, что преступность взрослых 
зачастую своими корнями уходит к истокам формирования личности человека, когда только вырабатываются его жизненная позиция и профессиональная ориентация, когда особенно актуальными являются проблемы воспитания, образования, становления личности, направленности ее поведения. При этом следует 
учитывать, что путь несовершеннолетнего к правонарушению, 
начинаясь по большей части с нарушений школьной дисциплины, идет, как правило, через различные нарушения правопорядка, за которые он по возрасту не подлежит юридической 
ответственности. Кроме этого, не последним фактором в указанной цепи причин является безнадзорность несовершеннолетних, 
то есть отсутствие или недостаточность наблюдения и контроля 
за формированием личности и поведением подростков вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей 
по их воспитанию, обучению и содержанию со стороны родителей, иных законных представителей, а также государственных, 
муниципальных и общественных организаций.
Проблемы лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста, 
усугубляются тем, что российское законодательство в настоящее 
время отличается несбалансированностью, отсутствием последо

вательности и не обеспечивает в должной мере надежную правовую защиту от жестокого обращения взрослых в семье, в воспитательных и образовательных учреждениях. Несовершенны и нуждаются в большей конкретизации также административно-правовые 
меры предупреждения и противодействия детской безнадзорности, проституции, токсикомании, алкоголизму и наркомании.
Значимое влияние на усиление негативных тенденций в подростковой среде оказывают также асинхронность и значительное запоздание реагирования различных государственных и муниципальных органов и учреждений, на которые возложены обязанности 
осуществления мер по защите и восстановлению прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, а также, 
в случае необходимости, по их бытовому и трудовому устройству.
Профилактическая деятельность в отношении правонарушителей, не достигших совершеннолетия, безусловно, строится 
на сочетании всего спектра регулирующих воздействий, от воспитательно-психологических до карательных, и официальная структура, действующая по отношению к детям строго в формальных 
рамках, обеспечить такой спектр воздействий вряд ли сможет, 
а он необходим, поскольку истоки антиобщественного поведения следует искать в начале жизненного пути преступника, там, 
где начиналось его формирование как личности, как социального существа.
Недостатком действующих нормативно-правовых актов 
по рас сматриваемым вопросам является и то, что реализация 
прав и законных интересов лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, в большинстве случаев предусматривается посредством 
родителей либо законных представителей, хотя, как показывает 
практика, нередко родители безнадзорных детей и правонарушителей оказываются несостоятельны в защите их прав и законных интересов или в силу неустановленности места жительства 
беспризорного невозможным является определение его законных 
представителей.
Корректировка правовых норм в положительную сторону 
невозможна без глубокого всестороннего подхода к осмыслению наиболее важных теоретических проблем, сопоставления 
законодательства и реалий современной жизни. Таким образом, только глубокий, масштабный, разносторонний анализ 
состояния законодательства и судебной практики может стать 
эффективным инструментом для разработки действенных рекомендаций по совершенствованию научных и организационноправовых основ деятельности органов и учреждений системы 
профилактики правонарушений несовершеннолетних. В данном 
контексте четко прослеживается острая необходимость выра

ботки нового фундаментального подхода к осознанию и решению управленческих, системно-правовых и методологических 
проблем, возникающих при функционировании системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в Российской 
Федерации.
Цель научного исследования заключалась в детальном анализе 
организационных и правовых проблем деятельности органов  и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, для совершенствования системы 
предупреждения правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации, выявления перспективных направлений 
мо дернизации указанной системы и выработки комплекса предложений, направленных на совершенствование и обновление законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.
Достижение заданной научной цели предполагает постановку 
и последовательное решение ряда научных задач:
– определение понятия и причин распространения безнадзорности, асоциального поведения и совершения правонарушений 
несовершеннолетних;
– ретроспективный анализ этапов развития отечественных 
институтов по противодействию безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
– изучение опыта организации функционирования системы 
профилактики безнадзорности и предупреждения правонарушений несовершеннолетних в зарубежных странах и выяснение 
возможных перспектив его использования для повышения эффективности рассматриваемой деятельности в Российской Федерации;
– системно-правовой анализ международных нормативноправовых актов, законодательных актов федерального значения и законодательных актов субъектов Российской Федерации, 
подзаконных нормативных документов, регулирующих деятельность органов и учреждений, занимающихся проблемами правонарушений несовершеннолетних;
– уяснение сущности, социального назначения, компетенции 
и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов управления социальной защитой 
населения, образованием, здравоохранением, органов по делам 
молодежи и службы занятости, прокуратуры и суда по защите 
и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних;
– рассмотрение места и роли органов внутренних дел в системе 
профилактики правонарушений несовершеннолетних;

– разработка оптимальной модели организации взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности 
и правонарушений несовершеннолетних;
– оценка основных направлений деятельности подразделений 
по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и поиск 
оптимальной модели организации их работы;
– изучение особенностей организации деятельности центров 
временного содержания несовершеннолетних правонарушителей;
– формулирование рекомендаций по устранению противоречий в правоприменительной деятельности компетентных органов, 
в задачи которых входит защита прав и свобод, а также профилактика правонарушений несовершеннолетних;
– выработка научных рекомендаций по совершенствованию 
действующего законодательства, устанавливающего основы правового регулирования отношений в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и приведения 
его в соответствие с нормами международного права.
Научная новизна работы определена как постановкой проблемы, 
так и подходом к ее решению. Работа представляет собой доктринальное прикладное административно-правовое исследование 
юридических, организационных и методологических элементов, формирующих содержание и порядок функционирования 
системы противодействия совершению правонарушений несовершеннолетними с акцентированием внимания на административной деятельности подразделений органов внутренних дел. 
Впервые в юридической литературе на стыке знаний в областях 
наук административного права, теории управления, теории права 
и государства, философии предпринята попытка моделирования 
механизма улучшения условий функционирования государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления, 
занимающихся решением проблем несовершеннолетних.
Дискуссионность многих научных исследований и разработок 
в указанной отрасли восполняется с помощью выявления недостатков действующих норм права, формулирования и обоснования конкретных предложений по совершенствованию правовых 
норм и практики их применения для наиболее эффективного 
использования всех рычагов воздействия системы профилактики 
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Кроме 
того, в результате решения поставленных исследовательских 
задач разработаны более четкие дефиниции некоторых спорных 
понятий, доктринальные модели проектов изменений действующего законодательства и дополнений в него для представления 
в органы, имеющие право законодательной инициативы. Таким 
образом, вышесказанное еще раз подтверждает, что научное 

решение проблемы безнадзорности и предупреждения правонарушений лиц, не достигших восемнадцати лет, невозможно без 
проведения многосторонних научных изысканий, направленных 
на качественное улучшение и развитие инструментария совершенствования механизмов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации.
В конце вступительного слова подчеркнем, что автор не претендует на окончательность сформулированных в научном исследовании постулатов: определенные суждения предлагаются в постановочном варианте, в качестве научных гипотез и могут быть дополнены, расширены и углублены в деталях по содержанию и форме 
выражения. Однако хочется надеяться, что учет и реализация 
высказанных предложений и рекомендаций оптимизационного 
характера будут благосклонно восприняты как научным сообществом, так и правоприменителями и по завершении дискуссий 
позволят усовершенствовать деятельность органов и учреждений 
системы профилактики правонарушений несовершеннолетних 
и качественно улучшить ситуацию в России в сегменте превенции административных и иных правонарушений не достигших 
совершеннолетия лиц.

ГЛАВА 1. 
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, 
ИСТОРИЯ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ 
ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ 
ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

§ 1. ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ СИСТЕМЫ 
ПРОФИЛАКТИКИ БЕЗНАДЗОРНОСТИ И ПРАВОНАРУШЕНИЙ 
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Аннотация
В параграфе воспроизведены ключевые вехи становления 
и развития государственной системы по противодействию антиобщественному поведению и правонарушениям несовершеннолетних в период с образования Киевской Руси до конца XX века, 
показано, каким образом совершалось исторически наслоение 
основных положений ювенального права, как после долгих метаморфоз на территории нашего отечества сформировались звенья 
цепи профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав.
Ключевые слова: историческое развитие системы профилактики 
правонарушений несовершеннолетних, монастырские приюты, 
суд по делам несовершеннолетних, комиссии для несовершеннолетних, органы социально-правовой охраны несовершеннолетних 
в РСФСР, детские комнаты милиции, инспекции по делам несовершеннолетних, подразделения по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних, центры временной 
изоляции несовершеннолетних правонарушителей.
_________________
Для придания нового целенаправленного и организованного 
характера деятельности всех звеньев цепи профилактики правонарушений несовершеннолетних в современной России необходимо 
глубокое изучение накопленного опыта, его позитивных и негативных сторон, что позволит луч ше оценить их роль1, социальноправовую сущность, тенденции развития и место в государстве.

1 
 Роль — это характер, степень участия; играть роль — оказывать влияние и иметь 
значение. (См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Советская энциклопедия, 1968. С. 675–676).

Проводя ретроспективу развития системы профилактики 
правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия, отметим, 
что рассматриваемая проблематика не нова и уходит корнями 
в Киевскую Русь, когда «стали предприниматься первые шаги 
к перевоспитанию нравственно испорченных детей»2.
В языческой Руси существовала традиция, которая предписывала заботиться о сиротах всей общиной славян. Возникновение государственной заботы о детях-сиротах появляется на Руси 
с принятием христианства. Статья 99 Русской Правды говорила 
об обязанности опекунов «печаловаться» о сиротах. Термин «печаловаться» означал заботу по воспитанию сирот, покровительство 
тем, кто «не дюже ся будут (не смогут) сами собою печаловаться»3.
В годы правления Ивана IV Грозного забота о сиротах поручается государственным учреждениям. Так, был создан Патриарший приказ, в ведение которого были переданы сиротские дома. 
Стоглавый собор 1551 года предписывал каждой церкви открывать так называемое училище «для наставления детей грамоте», 
а также создавать богадельни для нищих и немощных.
Сквозь всю эпоху правления Ивана Грозного проходит педагогический принцип «воспитания в добром наказании». Родителям 
надлежало детей «любить и беречь и страхом спасать; уча, и наказуя, и рассуждая раны возлагать»4. В сиротских домах широко 
применялись телесные наказания.
До Соборного уложения, которое было принято в 1649 году 
в Москве с одобрения царя Алексея Михайловича Романова, 
в законодательстве, регламентирующем уголовно-правовые отношения, было записано: «…чтобы Московского государства всяких 
чинов людем от большаго до меньшаго… суд и расправа была 
во всяких делах всем равна»5, что в целом уравнивало положение подростков со взрослыми в уголовном процессе и устраняло 
возможность существования особого привилегированного положения малолетних правонарушителей.
В последующие годы государство впервые на высшем законодательном уровне повсеместно на территории Московского 
централизованного государства устанавливает, что субъектами 
преступления признаются лица, принадлежащие ко всем сословиям, но не моложе семи лет.

2 
 Беляева Л.И. Зарождение и развитие в России практики предупреждения преступлений несовершеннолетних // Организационно-правовые проблемы предупреждения преступности несовершеннолетних. М., 1999. С. 53.
 3 
 Василькова Ю.В. Социальная педагогика: курс лекций: учеб. пособие для студентов пед. вузов и колледжей. М., 1999. С. 86–87.
4 
 Соловьев С.М. Сочинения. Кн. 4. М., 1989. С. 172.
5 
 Дмитриев Ф. История судебных инстанций и гражданского апелляционного 
производства от Судебника до Уложения о губерниях. М., 1959. С. 187–224.

В 1742 году Сенат вместе с президентами коллегий указал, что 
малолетство, как для мужского, так и для женского пола, нужно 
считать до семнадцати лет и что таковых нельзя подвергать тем 
же наказаниям, как и взрослых. Следом, указом от 26 июня 
1765 года, были твердо оговорены два возрастных предела касательно лиц, не достигших совершеннолетия: «безусловная судимость», то есть минимальный возраст привлечения к уголовной 
ответственности, устанавливалась в десять лет, «возрастом смягчения» был возраст до семнадцати лет.
В определенной степени тождественные черты с ныне действующими государственными органами, принимающими коллегиальные решения об административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей, имели так называемые «совестные суды», учрежденные в 1775 году Екатериной II, которым были 
переданы все дела о малолетних правонарушителях.
До введения совестных судов новая систематизация уголовноправовых норм производилась в 1715 году при создании Петром I 
Артикула воинского. Несмотря на то что к смягчающим обстоятельствам по данному правовому акту относилось малолетство 
преступника, крайне низкий возраст уголовной ответственности, 
обилие квалифицирующих признаков и чрезмерно жесткие санкции зачастую приводили к тому, что общие суды выносили суровые приговоры и назначали несовершеннолетним такие наказания, как каторжные работы и даже смертная казнь.
В противовес этому совестные суды должны были рассматривать дела не только на основании законов, но и «на основании 
естественной справедливости, исходя из принципов человеколюбия, почтения к особе ближнего, отвращения от угнетения 
и притеснения». Однако, по мнению более поздних исследователей, на практике их приговоры не отличались мягкостью и гуманностью в отношении детей. Совестные суды были упразднены 
в 1828 году, просуществовав более пятидесяти лет.
Прогрессивным этапом развития законодательства применительно к содержанию несовершеннолетних под стражей является первый общегосударственный акт в этой области (и в области модернизации тюремного дела вообще) — «Свод учреждений 
и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных» 1832 года. 
Все осужденные по нему были разделены на три разряда: важных, 
маловажных и бродяг. Каждый разряд должен был содержаться 
в отдельном помещении. Кроме этого, запрещалось содержание 
женщин в одном помещении с мужчинами, а несовершеннолетних и малолетних — со взрослыми и старыми.
«Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 
1845 года (издание 1885 года) признавало, что дети от 7 до 10 лет