Механизм административно-правового регулирования в сфере высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров

Механизм административно-правового регулирования  
в сфере высшего образования и подготовки  
научно-педагогических кадров

С. М. Рукавишников
Механизм 
административно-правового 
регулирования  
в сфере высшего образования 
и подготовки  
научно-педагогических кадров
Ответственный редактор  
доктор юридических наук, профессор  
А. Ю. Соколов
НОРМА 
Москва, 2023

УДК	351.83:37.08
ББК	 67.401::72
	
Р84
Сведения об авторе
Сергей Михайлович Рукавишников, кандидат юридических наук, 
докторант кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии.
Рецензенты
С. М. Зубарев, заведующий кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических 
наук, профессор.
 С. Е. Чаннов, заведующий кафедрой служебного и трудового права 
Поволжского института управления имени П. А. Столыпина — филиала 
РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор.
Р84
Рукавишников С. М.
Механизм административно-правового регулирования в сфере высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров : монография / С. М. Рукавишников ; отв. ред. А. Ю. Соколов. — Москва : Норма, 2023. — 128 с. — DOI 10.12737/1983248.
ISBN 978-5-00156-300-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-111371-4 (ИНФРА-М, online)
В монографии рассмотрены понятие и содержание механизма административно-правового регулирования в сфере высшего образования и подготовки научнопедагогических кадров, проанализированы правовые условия развития соответствующей системы, вытекающие из участия России в Евразийском экономическом 
союзе, специфика управленческих правоотношений и правоприменительной деятельности в сфере высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров. Отдельное внимание уделено проблемам и перспективам дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования в данной сфере.
Для широкого круга специалистов в области административного права, представителей органов государственной власти, преподавателей, научных работников, аспирантов и студентов образовательных организаций высшего образования 
юридического профиля.
УДК 351.83:37.08 
ББК 67.401::72
ISBN 978-5-00156-300-6 (Норма)	
 
ISBN 978-5-16-111371-4 (ИНФРА-М, online)	
© Рукавишников С. М., 2023

Предисловие
Совершенствование системы подготовки кадров в образовательных организациях высшего образования — одно из стратегических 
направлений государственной политики. Высокий уровень знаний и 
навыков выпускников вузов и квалификации научно-педагогических 
кадров является базой, на которой основывается развитие всех областей, отраслей и сфер жизнедеятельности общества.
Большая роль в организации образовательного процесса в вузах 
принадлежит механизму административно-правового регулирования, 
который для отрасли образования является ключевым. На нем основано построение системы образования, в том числе высшего. Данная система находится в состоянии перманентного совершенствования, поскольку новые вызовы, связанные с глобальным ускорением научнотехнологического развития, требуют от законодателя выработки мер, 
направленных на повышение эффективности образования. Принятие 
Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании 
в Российской Федерации»1 стало важным шагом в деле организации 
новой модели высшего образования, охватывающего в том числе подготовку научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре).
Особое значение для дальнейшего развития высшего образования 
в стране в настоящее время имеет вопрос его уровней, которые определены законодателем вследствие присоединения к Болонской системе. Современная внешнеполитическая ситуация, обнажившая проблемы взаимоотношений России со странами Запада, ставит вопрос о 
целесообразности сохранения в текущем виде установленных законодателем уровней высшего образования, поскольку они рассчитаны на 
интеграцию России в мировое (преимущественно западное) образовательное пространство, которая, как видится, для нашего государства 
утрачивает актуальность.
Кроме того, действующее законодательное регулирование имеет ряд 
недостатков, снижающих результативность образовательного процесса. 
Последними изменениями и дополнениями был устранен перекос в сторону образовательной составляющей подготовки кадров высшей ква1  СЗ РФ. 2012. № 53. Ч. I. Ст. 7598.

Предисловие
лификации в аспирантуре путем признания в качестве необходимого 
результата такой подготовки написания и защиты диссертации. Однако в полной мере этим не решены все проблемы, связанные с институтом аспирантуры, поскольку ее престиж неуклонно снижается. Обучение в ней становится непопулярным в отсутствие действенных стимулов, побуждающих выпускников вузов уходить в практическую работу 
по специальности (направлению подготовки). Формирование предложений, направленных на разработку механизма стимулирования аспирантов, — одна из наиболее важных задач административно-правовых исследований по тематике высшего образования.
Недостаточно определенным является статус докторантов и лиц, 
прикрепленных к образовательным организациям высшего образования для подготовки кандидатских диссертаций вне аспирантуры. 
Докторантура, рассматривавшаяся ранее действовавшим законодательством как послевузовское образование, в настоящее время не 
является уровнем образования. Соответственно, действующим законодательством об образовании вопросы докторантуры не урегулированы, а в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ 
«О науке и государственной научно-технической политике»1 они затронуты фрагментарно; наблюдается смещение нормативно-правового регулирования в сторону подзаконного нормотворчества. Данное обстоятельство не позволяет в полной мере раскрыть потенциал 
докторантуры, призванной обеспечивать подготовку наиболее квалифицированных научно-педагогических кадров, от которых зависят 
развитие фундаментальной науки и передача передовых знаний новым поколениям. Наблюдается негативная тенденция снижения количества защит докторских диссертаций. Подготовка кандидатских 
диссертаций вне аспирантуры имеет проблемы аналогичной природы. Она осуществляется вне образовательного процесса и не урегулирована законодательством об образовании, но итоговым результатом имеет защиту диссертации, как и по итогам обучения в аспирантуре. Преимущественно подзаконный характер регулирования такой 
подготовки не позволяет в полной мере обеспечить эффективность 
института соискательства.
Разрешение поставленных вопросов диктует необходимость совершенствования механизма административно-правового регулирования 
в сфере высшего образования и подготовки научно-педагогических 
кадров, формирование концептуальных основ построения которого 
предпринято в настоящем исследовании.
1  СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137. 

Глава 1. Общая характеристика механизма  
административно-правового регулирования  
в сфере высшего образования и подготовки  
научно-педагогических кадров
§ 1. Механизм административно-правового регулирования: 
понятие, особенности и структура
Механизм административно-правового регулирования к настоящему времени не нашел широкого освещения в научной литературе. Во многом это связано с тем, что в своей основе он имеет единое 
родовое понятие — механизм правового регулирования, исследуемое 
теоретиками права, вследствие чего механизм административно-правового регулирования вобрал его общие черты и системно-структурную организацию. В науке же административного права исследуемый 
механизм преимущественно рассматривается для конкретизации правовых средств, комплексно используемых для придания стабильности 
и эффективности государственному управлению в определенных отраслевых или межотраслевых рамках1.
Тем не менее основные подходы к механизму правового регулирования должны быть учтены при определении соответствующего понятия в административном праве. С. С. Алексеев понимал механизм 
правового регулирования в качестве взятого в единстве комплекса 
правовых средств, способствующих воздействию с помощью права 
на социальные связи2. Как систему последовательно организованных 
правовых средств данный механизм рассматривает и А. В. Малько, однако ограничивает его предназначение необходимостью преодоления 
препятствий, мешающих удовлетворить интересы субъектов права3.
1  См.: Нагорных Р. В. Механизм административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере и его содержание // Пенитенциарная наука. 2019. Т. 13. № 1. С. 28—34; Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: предмет и понятие. Ч. 1. М., 1981.
2  См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30.
3  См.: Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2001. С. 280.

Глава 1. Общая характеристика механизма регулирования
Для правильного понимания механизма административно-правового регулирования следует отталкиваться от того, что он являет собой 
систему административно-правовых средств, обеспечивающих воздействие на государственно-управленческие отношения, с тем чтобы организовать их в соответствии с целями, задачами и принципами государственного управления и устранить мешающие этому препятствия.
Прежде чем изложить особенности механизма административноправового регулирования, необходимо установить общие признаки 
механизма правового регулирования, поскольку они определяют его 
сущность и не могут отсутствовать в том или ином отраслевом механизме. Эти признаки обусловлены общими закономерностями развития права в целом и каждой из его отраслей в частности. В наиболее 
емкой и исчерпывающей форме общие признаки механизма правового 
регулирования обозначены К. В. Шундиковым, по мнению которого 
к числу таковых следует отнести обладание собственным специфическим предметом; ориентированность на реализацию особых правовых 
целей; способность оказывать характерное лишь для данного механизма специально-юридическое воздействие права, обусловленное применением определенных методов и средств; воплощение исключительно в особой форме, предусмотренной в нормативных правовых актах; 
направленность на конкретные значимые для общества результаты1. 
Эти признаки актуальны для каждого отраслевого механизма правового регулирования — административно-правового, гражданско-правового, уголовно-правового и др.
В то же время каждый из перечисленных признаков имеет собственное содержание в контексте механизма административно-правового регулирования и иных отраслевых механизмов.
Следует иметь в виду, что «предмет механизма правового регулирования» не может рассматриваться как нечто отличное от предмета 
правового регулирования. Если обратиться к предмету последнего, то 
таковой образуют всевозможные социальные связи, объективно поддающиеся по своей природе нормативно-организационному воздействию и нуждающиеся в подобном воздействии в имеющихся условиях, что реализуется посредством норм права и прочих входящих в механизм правового регулирования юридических средств2. Предметом 
механизма правового регулирования может быть то, на что этот меха1  См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: учеб. пособие. Саратов, 2001. С. 9.
2  См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 211.

§ 1. Понятие механизма административно-правового регулирования	
9
низм направлен. Воздействие в данном случае ориентировано на общественные отношения, что позволяет воплощать в действительность 
правила поведения, образующие содержание правовых норм.
Механизм административно-правового регулирования также имеет 
свой собственный предмет, в основе которого лежат социальные связи, 
складывающиеся в процессе публичного, прежде всего государственного, управления. Легально определенное понятие государственного 
управления, однако, для выявления предмета административно-правового регулирования не подходит, выражая в наиболее широкой форме 
функционирование любых государственно-властных субъектов, осуществляющих свою компетенцию в областях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и ее социально-экономического развития, что вытекает из содержания ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в 
Российской Федерации»1.
Предмет административно-правового регулирования основан на 
понимании государственного управления в более узком смысле как 
деятельности органов исполнительной власти и некоторых иных публично-властных субъектов, организующих исполнение и непосредственно исполняющих законы и принятые в целях обеспечения их 
реализации подзаконные нормативные правовые акты. В связи с этим 
любые правоотношения, его образующие, носят организационный характер. В то же время необходимо учесть, что властно-организационные отношения могут выходить за рамки осуществления исключительно исполнительной власти и возникать в процессе функционирования иных публично-властных субъектов, но в силу сходства форм 
и методов реализации их компетенции, а также организационного характера контроля над деятельностью органов исполнительной власти 
также являются административно-правовыми. В обобщенной форме 
такими социальными связями являются организационные правоотношения в сфере осуществления исполнительной власти; внутриорганизационные отношения, складывающиеся внутри аппарата любых государственных органов; контрольно-организационные отношения общегосударственного и регионального масштабов; правоотношения в 
сфере отправления правосудия по административным делам2.
Наиболее часто возникающими среди перечисленных являются организационные правоотношения в сфере осуществления исполнитель1  СЗ РФ. 2014. № 26. Ч. I. Ст. 3378.
2  См.: Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / 
под ред. А. Ю. Соколова. М., 2016. С. 32—35.

Глава 1. Общая характеристика механизма регулирования
ной власти, поскольку ими охватываются все области государственного управления — административно-политическая, экономическая и 
социально-культурная, включая и все составляющие их отрасли (образование, наука, культура, промышленность, транспорт, внутренние 
дела и проч.).
Механизм административно-правового регулирования направлен 
на реализацию своих собственных правовых целей. Цель является одной из основных категорий философии, где в качестве таковой рассматривается обусловленный мыслительным процессом идеальный 
результат, для достижения которого осуществляется какая-либо деятельность или предпринимаются определенные действия, а также их 
внутренне побуждающий идеальный мотив. Среди целей выделяют 
конкретную (идеальный образ предмета непосредственной деятельности) и абстрактную (представление об идеале, для достижения которого осуществляется эта деятельность)1. Цель в праве, очевидно, имеет конкретное содержание, поскольку правовое регулирование представляет собой непосредственную деятельность уполномоченных на 
то субъектов, направленную на достижение сформировавшегося у них 
представления об идеале.
Такое понимание цели соответствует представлениям, сформировавшимся в юридической науке. В частности, А. В. Малько в качестве цели правового регулирования рассматривает будущий эталонный результат выполняемой деятельности, для достижения которого 
субъектом правотворчества осуществляется правовое регулирование 
социальных связей; особую форму знания, рассчитанного на изменение действительности при помощи права, преобразование существующих общественных отношений2. В несколько более лаконичной форме цель правового регулирования Д. А. Керимовым выражена в качестве идеального воплощения возможного либо должного поведения 
субъектов права3.
Цели административно-правового регулирования в зависимости от 
его уровня принадлежат к числу отраслевых целей. Такая цель выражается в обеспечении гомеостазиса системы публичного управления4, 
проявляющегося в способности названной системы поддерживать при 
1  См.: Философская энциклопедия: в 5 т. Т. 5. М., 1970. С. 459.
2  См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2004. 
С. 457—458.
3  См.: Керимов Д. А. Категория цели в советском праве // Правоведение. 1964. № 3. 
С. 34.
4  См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: 
учебник. 3-е изд. М., 2008. С. 23.