Контроллинг в системе стратегического и оперативного управления мегаполисом

 
 
 
 
 
 
 
С. Л. Байдаков 
 
 
 
КОНТРОЛЛИНГ 
В СИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО 
И ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
МЕГАПОЛИСОМ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 

УДК 658.014 
ББК 65.290-2 
 
Б12 
 
 
Научный редактор: 

доктор экономических наук, профессор, 
зав. кафедрой «Экономика и организация производства» 
МГТУ им. Н. Э. Баумана  С. Г. Фалько 
 
 
 
Б12 
Байдаков С. Л. 
Контроллинг в системе стратегического и оперативного
управления мегаполисом. – М.: Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 2010. – 176 с. 
 
ISBN 978-5-7038-3457-2 
 
 
В монографии обосновывается целесообразность использования концепции и методологии контроллинга для эффективной реализации стратегии мегаполиса и его территориальных единиц. 
Рассмотрены теоретические положения контроллинга, проведен анализ 
альтернативных вариантов позиционирования службы контроллинга в системе стратегического и оперативного управления мегаполисом и предложена штабная схема позиционирования. 
Изложены проблемы информационной поддержки контроллинга и обосновано использование такого инструментария, как ситуационный центр. 
Монография будет полезна научным работникам и специалистам в области контроллинга в общественном секторе экономики, а также аспирантам и преподавателям вузов. 
 
УДК 658.014 
ББК 65.290-2 
 
 
 
 
© Байдаков С. Л., 2010 
 
© Изд-во МГТУ 
ISBN 978-5-7038-3457-2 
 
им. Н. Э. Баумана, 2010 

ВВЕДЕНИЕ 

Контроллинг в сфере управления мегаполисом является той методологией, которая в значительной мере позволяет решить проблемы координации и интеграции, а также обеспечивает переход 
управления от дилетантского к профессиональному уровню. Использование инструментария контроллинга становится еще более 
обоснованным, если рассматривать любую территорию как сложную систему, требующую многогранного и всестороннего подхода 
к управлению, особого рассмотрения экономических и социальных 
показателей и их моделирования. Контроллинг носит консолидирующий и координирующий характер для всего аппарата управления мегаполисом, поскольку затрагивает все сферы жизнедеятельности территории. 
При внедрении контроллинга в общественной сфере, к которой 
в полной мере относятся мегаполисы, необходимо учитывать целый ряд специфических особенностей объекта управления. Перечислим некоторые из них: 
♦ цели политического и административно-хозяйственного руководства трудно поддаются согласованию, а мероприятия 
и программы плохо координируются из-за существенных различий (расхождений) в наборе показателей успешности; 
♦ нередко сотрудники общественного сектора плохо знают 
(или вообще не знают) современные организационные и финансово-экономические инструменты, необходимые для построения эффективного менеджмента; 
♦ в общественном секторе внедрение контроллинга затрудняется теми обстоятельствами, что цели и ожидания заинтересованных лиц (стейкхолдеров) трудно формализуемы и плохо координируются; 
♦ чрезвычайно сложно, как в понятийном, так и в метрологическом плане, найти наиболее адекватные показатели и методы 
измерения результативности общественного управления, в том 
числе управления мегаполисом; 
♦ сотрудники общественного сектора не верят в полезность контроллинга, так как их деятельность регулируется многочисленными законодательными ограничениями и предписаниями; 

♦ считается, что главным для решения общественных задач является «выбивание» финансирования из бюджета государства и правительственных органов на решение возникших проблем, а оценка целесообразности и эффективности реализации мероприятий осуществляется post factum. 
Внедрение контроллинга в общественном секторе может быть 
успешным лишь в случае создания управленческой модели, основанной на соблюдении следующих принципиальных положений: 
♦ разделение полномочий и ответственности между политическим и административным руководством; 
♦ функциональная и территориальная децентрализация управления; 
♦ децентрализованная ответственность за использование отдельных видов ресурсов, но централизованная ответственность за результативность (эффективность) общественного 
управления; 
♦ организация работы не на потребление ресурсов (input), а на 
результат (output), сопоставляемый с лучшими практиками 
(бенчмаркетинг); 
♦ развитие персонала общественного сектора в направлении 
освоения современных инструментов менеджмента. 
Рассматриваемые в книге концептуальные подходы к построению системы стратегического и оперативного контроллинга позволят существенно повысить эффективность процессов управления 
мегаполисом и его территориальными единицами. 

Глава 1. 
ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ 
УПРАВЛЕНИЯ МЕГАПОЛИСОМ 

Для того чтобы разработать эффективную систему управления 
таким сложным и крупномасштабным объектом, как мегаполис, 
необходимо рассмотреть отличительные особенности этого объекта и выявить наиболее существенные проблемы в его управлении. 
Доказавшие свою состоятельность подходы к управлению крупным 
бизнесом, к сожалению, не могут быть скопированы и применены 
для управления мегаполисом без существенных корректировок, 
учитывающих особенности управления крупным городом и его 
территориями. В полной мере этот тезис справедлив и по отношению к контроллингу мегаполиса, о котором речь пойдет в последующих главах книги. 
Анализируя состояние стратегического управления в ряде российских городов, следует признать, что качество стратегических 
документов, разрабатываемых даже с привлечением внешних консультантов, остается далеко не на высоком уровне. Так, например: 
♦ систематически недооцениваются аспекты стратегического 
планирования, связанные с общественным участием и активизацией местного сообщества, институциональным обеспечением реализации; 
♦ часто анализ конкурентных преимуществ и целеполагание 
проводятся формально и непрофессионально; 
♦ зачастую конкретная аналитическая работа подменяется глобальными общефилософскими дискуссиями, оканчивающимися тривиальными и неконструктивными выводами; 
♦ иногда под видом стратегического планирования в современном понимании этого термина используется практикующееся 
прежде в СССР комплексное, излишне детальное планирование. Такая подмена способна полностью дискредитировать 
саму идею стратегического планирования [30]. 
В процессе анализа опубликованных на сайтах городских администраций материалов, посвященных стратегическому управлению 

в ряде российских городов, были выявлены следующие наиболее 
общие проблемы [2, 30]: 
♦ в большинстве случаев отсутствует четкое понимание того, 
что такое стратегическое планирование и что собой представляет стратегический план; 
♦ полученные в ходе разработки стратегического плана опыт 
и процедуры не получают распространения, а в лучшем случае 
они лишь закрепляются в нормативных актах администрации 
города; 
♦ стратегический план не рассматривается как «направляющий» документ в политике администрации. Часто отсутствуют работоспособные системы управления реализацией 
стратегического плана; 
♦ стратегическое планирование чаще всего не становится механизмом общественного участия в местном самоуправлении; 
♦ в стратегическом плане отсутствуют отдельные разделы, посвященные SWOT-анализу, финансовому обеспечению, проработке сценариев развития и т. д.; 
♦ практически повсеместно наблюдается недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих в области 
стратегического управления; 
♦ стратегический план не используется как элемент маркетинга 
города во внешней среде. 
Рассмотрим проблемы стратегического управления городами 
и территориями в развитых странах Европы, а также в США. 
Анализ опыта реализации модели стратегического управления 
федеральными кантонами Швейцарии [39] позволяет сделать следующие выводы: 
♦ парламент испытывает трудности с использованием новых 
инструментов управления: многие политики либо оказывают 
пассивное сопротивление внедрению новшеств, либо не обладают достаточными знаниями для их освоения; 
♦ предоставляемая отчетность зачастую недостаточна по объему или не имеет четкой адресной направленности; 

♦ модель управления требует совершенствования, особенно 
в части взаимодействия парламента, правительства территории и административных органов управления; 
♦ система измерения результативности управления недостаточно развита. 
Обратимся к опыту управления городами и территориями современной Германии. 
В процессе внедрения и функционирования системы управления 
городами и территориями в Германии на коммунальном уровне 
возникли следующие проблемы [39]: 
♦ в ходе децентрализации функций внутри администрации возникли новые проблемы в управлении, которые нельзя решить 
без устранения старых проблем, т. е. возникает причинноследственная цепочка проблем; 
♦ новые инструменты управления во многих случаях превращались в самоцель, а их первоначальное назначение – служить в качестве способа достижения запланированных результатов и обеспечивать соответствующую обратную связь 
– не реализовывалось; 
♦ желаемое управление по результатам не удавалось реализовать, так как отсутствовала действенная система мотивации 
руководства различных уровней управления коммунами; 
♦ способности местного парламента к стратегическому управлению и возможности контроля за результатами в итоге не 
изменились в лучшую сторону; 
♦ затраты на проведение реформ и внедрение новых инструментов управления оказались очень высокими и, зачастую, 
необоснованными по отношению к полученным выгодам; 
♦ возникшие в ходе реформы эффекты в виде экономии нельзя 
в полной мере объяснить использованием новой модели 
управления, другими словами, нет четкой зависимости полученных результатов от факта использования новых инструментов и моделей стратегического управления; 
♦ инструменты стратегического управления часто использовались выборочно и вводились сообразно собственным предпочтениям и представлениям о проблеме. 

В качестве положительного примера построения целостной системы управления можно привести опыт города Шарлотт (штат Северная Каролина, США). Это город известен в мире как лучший 
в области разработки и управления стратегией города. Его опыт стал 
уже хрестоматийным. Он подробно описан в обширной литературе, 
посвященной разработке стратегий и внедрению стратегических 
карт и системы сбалансированных показателей (ССП) в государственном секторе экономики [20]. 
Анализируя существующие системы стратегического управления городами и территориальными образованиями, можно выделить целый ряд общих проблем, присущих как отечественной, так 
и зарубежной практике [2]. Кроме того, изложим возможные пути 
решения этих проблем, чтобы обеспечить эффективную работу аппарата управления. Остановимся на наиболее значимых из этих 
проблем, а также путях их разрешения: 
Проблемы целеполагания. Цели – это основа для управления, 
однако руководство городов и территорий зачастую достаточно 
формально и непрофессионально: цели формулируются либо философски, либо, наоборот, слишком детализированно. 
Проблемы целеполагания могут решаться по ряду направлений: 
♦ во-первых, необходимо организовать подготовку и переподготовку персонала администрации городов и территориальных образований, например, по таким направлениям, как 
«Управление по целям», «Управление, сфокусированное на 
стратегию» и т. п.; 
♦ во-вторых, необходимо четко определить цели решаемых задач и реализуемых процессов, а также установить, что должно быть на входе (input), а что на выходе (output), иначе непонятно, зачем реализуется то или иное действие или мероприятие; 
♦ в-третьих, желательно, для каждой из целей должен быть установлен количественный «измеритель» степени ее достижения, т. е. показатель или индикатор; если это затруднительно, 
то можно ограничиться качественными показателями, выраженными баллами, шкалами или вербально. 
Проблемы информационного обеспечения. Предпосылкой для 
принятия аналитически обоснованных решений является полная 

и точная информация, которая, однако, не всегда имеется в сложных политико-административных системах. 
Для решения данной проблемы необходимо построение системы 
информационного менеджмента, обеспечивающей своевременную, 
селективную, адресную и релевантную решаемым задачам поставку 
информации для управленцев. Если удается решить упоминаемую 
выше проблему целеполагания и, при этом, критерии результативности деятельности будут выражены количественно, то системы 
современного информационного менеджмента будут сознательно 
востребованы руководством города и его территориями. 
Проблемы внедрения. Процесс внедрения систем управления 
и результаты их применения на практике зачастую существенно 
отличаются от первоначального замысла. 
Чтобы избежать этих проблем, необходимо реалистично оценивать финансовые и трудовые затраты, а также ставить реалистичные сроки внедрения. Кроме того, должны быть выбраны наиболее 
подходящие для сложившейся ситуации стратегия внедрения и соответствующие методы и инструменты. Например, если в административном руководстве городом и его территориями имеется определенный опыт управления проектами, то целесообразно разрабатывать и внедрять систему целевого управления в рамках 
методологии проектного менеджмента. При отсутствии такового 
приемлемой может стать стратегия внедрения по типу «медленной 
эволюции», т. е. постепенное добавление новых функций и задач 
существующим подразделениям, с одновременным обучением новым методам управления. 
Проблемы политического характера. Решения в политической сфере ориентируются на критерии, которые по своему смыслу 
не относятся к рациональным с точки зрения аналитики и принятой 
логики. Они находятся под влиянием специфики политической рациональности, согласно которой принятие согласованных решений 
осуществляется либо посредством переговоров, либо на основании 
мнения большинства. 
Несмотря на то что политические лидеры ориентированы, прежде 
всего, на решение политических проблем и конфликтов, у политиков 
также должен быть интерес, по-возможности, к наиболее рациональному и эффективному использованию ограниченных ресурсов. Нали

чие такого интереса может подвинуть политических руководителей 
к участию в разработке и внедрению целостной и стратегически ориентированной системы управления городом и его территориями. 
Проблемы дезинтеграции. Необходимо интегрировать принятие экономических решений и распределение ресурсов в политикоадминистративную систему управления городом. Другими словами, организационная структура политико-административной системы управления не соответствует логике структуры реализуемых 
программ, т. е. политика и экономика города разобщены. 
Эта проблема может быть решена посредством организации совместной работы политических и административных органов управления городом над выработкой как стратегических, так и оперативных целей, планов и бюджетов. Другими словами, проблему дезинтеграции следует решать в направлении реализации одного из 
важнейших принципов системы менеджмента качества: «Вовлеченность сотрудников в процесс управления». 
Одним из направлений решения перечисленных выше проблем 
может служить построение целостной системы управления городом и его территориями [37]. 
Для того чтобы создать целостную систему управления, необходимо решить целый ряд задач: 
1. Интегрировать стратегический и оперативный уровни 
управления. В частности, эту задачу можно решить посредством использования методологии и инструментария системы 
сбалансированных показателей. 
2. Согласовать стратегические цели как на верхнем уровне политической и административной власти города, так и на 
уровне руководителей структурных подразделений. При 
этом желательно максимальное вовлечение сотрудников всех 
ветвей власти и уровней в итеративный процесс согласования 
целей, чтобы минимизировать их противоречивость. 
3. Создать единую систему учета и отчетности. Для этого 
следует обеспечить единство в построении структур учета 
для всех объектов управления, а также единообразие в содержании и регулярности предоставления отчетности. Это 
позволит оценить эффективность расходования материальных, финансовых и трудовых ресурсов на оказание услуг жи