Реализация полномочий органов дознания системы МВД России в уголовном процессе

РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ  

ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ 

СИСТЕМЫ МВД РОССИИ 
В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

И.А. ФАДЕЕВ

Москва 
ИНФРА-М 

2023

МОНОГРАФИЯ

УДК 343.13(075.4)
ББК 67.410.2
 
Ф15

Фадеев И.А.

Ф15  
Реализация полномочий органов дознания системы МВД Рос
сии в уголовном процессе : монография / И.А. Фадеев. — Москва : 
ИНФРА-М, 2023. — 238 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/
1911534.

ISBN 978-5-16-018119-6 (print)
ISBN 978-5-16-111125-3 (online)
В монографии представлен обзор правового положения (начальника) 

органа дознания, начальника подразделения дознания и дозна вателя 
в российском уголовном процессе. Подвергаются критическому  анализу 
отдельные нормы Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, составляющие остов правового института дознания, в частности в контексте проведения процессуальных проверок, производства  дознания 
в сокращенной форме. Внимание читателей акцентируется на несовершенстве нормативных правовых актов си стемы МВД России, нуждающихся, 
по мнению автора, в серьезном обновлении на фоне новых угроз со стороны преступного мира, а также уточнения места и роли органов дознания 
МВД России.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и фа
культетов, сотрудников органов дознания системы МВД России, а также 
широкого круга читателей, интересующихся вопросами уголовного процессуального права.

УДК 343.13(075.4)

ББК 67.410.2

А в т о р:

Фадеев И.А., кандидат юридических наук, старший преподава
тель кафедры теории и методологии государственного управления 
Академии управления Министерства внутренних дел Российской 
Федерации (Москва)

Р е ц е н з е н т:

Власов Б.Е., кандидат юридических наук, начальник кафедры 

теории и методологии государственного управления Академии 
управления Министерства внутренних дел Российской Федерации 
(Москва)

ISBN 978-5-16-018119-6 (print)
ISBN 978-5-16-111125-3 (online)
© Фадеев И.А., 2023

Введение

В системе отечественных правоохранительных органов Ми
нистерство внутренних дел занимает одно из ведущих мест, многочисленные структурные подразделения которого в той или иной 
степени ориентированы на своевременное выявление, расследование и раскрытие преступлений, учитываемых по линии уголовного 
розыска и подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции. Однако связанная с этим процессуальная дятельность1 свойственна сотрудникам главным образом Следственного департамента МВД России2 и Управления по организации 
дознания МВД России3, осуществляющим ее в пределах установленной законом компетенции и правил подследственности (ст. 151 
УПК РФ). 

Именно они способствуют решению первоочередной задачи, 

связанной с выработкой концепции пересмотра начала производства по уголовным делам, поставленной российскими учеными 
и практикующими юристами перед органами законодательной 
и исполнительной власти и обозначенной в Дорожной карте дальнейшего совершенствования деятельности органов внутренних дел 
России4 (п. 4.5) и заслушанной в Совете Федерации при обсуждении основных направлений совершенствования законодательств 
уголовно-правового блока 23 сентября 2014 г.5 

Воспринятое ныне уголовно-процессуальным законодатель
ством Российской Федерации словосочетание «уголовное преследование», неудачно заместившее собой устаревшую формулировку 
«предварительное расследование», равно некорректно отражает 

1 
Здесь и далее под выражением «процессуальная деятельность» подразумевается уголовно-процессуальная деятельность, прежде всего, дознавателей 
и начальников подразделений (органов) дознания, ибо в административной 
и оперативно-розыскной отраслях права также не возбраняется выделять 
соответствующие виды процессов — административный и оперативно-розыскной (уголовно-розыскной). — Прим. авт. 

2 
Далее — СД МВД России. — Прим. авт.

3 
Далее УОД МВД России. — Прим. авт.

4 
Далее — ОВД. — Прим. авт.

5 
См.: Гаврилов Б.Я. О соотношении стадии возбуждения уголовного дела 
и следственной тактики при рассмотрении сообщений о преступлениях // 
Криминалистическая тактика: современное состояние и перспективы развития: 56-е криминалистические чтения, 29 октября 2015 г. М.: Академия 
управления МВД России, 2015. Ч. 1. С. 152.

обсуждаемую в данном случае функцию, так как посредством ее 
эксплуатации раскрывается лишь малая толика регистрируемых 
в ОВД преступлений. Это, собственно, и актуализирует проблему 
дальнейшего совершенствования архитектоники МВД России 
и присущей его сотрудникам оперативно-служебной деятельности1, 
ибо «главные угрозы безопасности в настоящее время и в обозримой перспективе носят (и будут носить. — Прим. авт.) преимущественно внутренний характер»2. 

Существенные преобразования, произошедшие в отечественных 

правоохранительных органах в последние десятилетия, проявились в создании, прежде всего, Следственного комитета России3, 
ставшего, согласно Указу Президента Российской Федерации 
от 27.09.2010 № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации»4, правопреемником Следственного комитета при 
прокуратуре России.

Однако реформы в указанной сфере до сих пор носят половин
чатый, непоследовательный характер, поскольку попытки взаимного обособления традиционных процессуальных функций с поправкой на функцию прокурорского надзора, как утверждает советник Конституционного суда Российской Федерации профессор 
А.В. Смирнов, «остаются манипуляциями внутри общей для них 
функции уголовного преследования»5. 

Надо заметить, что сторонники демократического развития оте
чественной правовой системы в периоды проводимых ими судебных реформ весьма искуссно, как им, по всей видимости, представлялось, отделили обвинительную (прокурорскую) власть от власти 
следственной (исполнительной), трактовавшейся ими в контексте утверждения судебной гегемонии в досудебном производстве 
по уголовным делам. На этом фоне в умах новейших реформаторов возобладала и другая концепция, воспринятая ученым сообществом по-разному. Одни выставляли ее в качестве прокурорского 
дознания, другие — прокурорским уголовным преследованием 

1 
Формулировка «оперативно-служебная деятельность» активно употребляется в федеральном законодательстве и в иных нормативных правовых 
актах, а равно в научной литературе; ее не следует отождествлять со словосочетанием «оперативно-розыскная деятельность» или «уголовно-процессуальная деятельность». — Прим. авт. 

2 
См.: Макеев А.В. Политика и безопасность. М.: Щит-М, 1998. С. 189.

3 
Далее — СК России. — Прим. авт.

4 
См.: Собрание законодательства РФ. 2010. № 40. Ст. 4053.

5 
См.: Смирнов А.В. Уголовное судопроизводство: мировые тенденции и российские перспективы // Перспективы уголовно-процессуального права 
и криминалистики: матер. 2-й Междунар. науч.-практ. конф., 11–12 апреля 
2012 г. М.: Российская академия правосудия, 2012. С. 141.

в форме дознания, а третьи — прокурорским руководством уголовным преследованием в форме дознания, возжелав, надо полагать, 
таким образом скомпилировать континентальную, в частности, немецкую и французскую модели организации «полицейского (сыскного) дела». 

В русле перечисленных инсинуаций неизбежно обостряется во
прос о судьбе СД МВД России. По замыслу его нынешних переустроителей, он вроде бы как должен отойти к головной организации — СК России в случае окончательного воплощения в жизнь 
доктринальной установки на создание в стране единого вневедомственного следственного комитета. 

В свете изложенного в МВД России надо ожидать коренные 

перемены, поскольку гипотетически обязанности по выявлению 
и расследованию значительной части уголовно наказуемых деяний 
могут отойти к УОД МВД России, действующему в соответствии 
с одноименным Положением, утвержденным приказом МВД России от 28.06.2016 № 343 «Вопросы Управления по организации 
дознания Министерства внутренних дел Российской Федерации»1. 

Согласно пункту 1 названной директивы, УОД МВД России 

считается самостоятельным структурным (полицейским) подразделением центрального аппарата вышеназванного министерства2. 

В настоящий момент упомянутую в постраничной сноске дирек
тиву заменил приказ МВД России от 15.06.2020 № 430 «Вопросы 
организации деятельности подразделений организации дознания 
(подразделений дознания) территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации»3. 

Органы дознания МВД России перечислены в пункте 1 части 1 

статьи 40 УПК РФ: ОВД и входящие в их состав территориальные, 
в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные 
в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности4. 

1 
В ред. приказов МВД России от 15.02.2018 № 90 «О внесении изменений 
в нормативные правовые акты МВД России», от 14.02.2020 № 67 «О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России» // СПС «КонсультантПлюс».

2 
До недавнего времени его деятельность регулировалась приказом МВД 
России от 21.12.2012 № 1051 «Вопросы организации деятельности подразделений дознания (организации дознания) территориальных органов 
Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (утратил силу). 

3 
См.: СПС «КонсультантПлюс».

4 
Далее — ОРД. — Прим. авт.

Надо заметить, что логически выверенная их (ОВД) дефиниция 

в российском уголовно-процессуальном законодательстве и в отраслевой теории не представлена до сего времени, что оказывает 
негативное влияние на состояние и перспективы дальнейшего развития органов ведомственного дознания. 

Согласно части 2 статьи 40 УПК РФ на органы дознания воз
ложены функции по: 

 
• производству дознания по уголовным делам, по которым пред
варительное следствие необязательно (гл. 32 и 32.1 УПК РФ); 

 
• выполнению неотложных следственных действий по уголовным 

делам, по которым предварительное следствие обязательно 
(ст. 157 УПК РФ), а также: 

 
• осуществлению иных полномочий, предусмотренных УПК РФ.

Стало быть, расследование преступлений дознаватели ОВД 

осуществляют в форме дознания. На них же возлагаются обязанности по проведению процессуальных проверок, входящих в сферу 
их ведения и не нуждающихся в активном оперативном обеспечении (сопровождении). 

В связи с этим актуализируется проблема научного переосмы
сления правового института дознания, уточнения свойственного 
ему понятийного аппарата, а равно юридического статуса субъектов 
уголовно-процессуальных правоотношений, занятых в сфере выявления и расследования преступлений, главным образом небольшой 
и средней тяжести. 

В то же время было бы нелепо утверждать, что обсуждаемый 

феномен на протяжении последних десятилетий обделялся вниманием со стороны советско-российских ученых. Скорее наоборот, 
обозрение всевозможных научных трудов, исследований, диссертаций, монографий, пособий, различного рода публикаций, наличествующих в периодической юридической печати, свидетельствует 
о том, что процессуальная деятельность дознавателей и начальников подразделений (органов) дознания как научная проблема интенсивно обсуждалась и обсуждается в специальной литературе. 
И это понятно, ибо дознание, как уже отмечалось, является формой 
предварительного расследования, реализуемой в двух основных 
видах, относительно недавно обогатившихся третьим — дознанием 
в сокращенной форме (гл. 32.1 УПК РФ). 

Таким образом, вопреки ожиданиям разработчиков Концепции 

Судебной реформы в РСФСР, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 с одноименным названием1, склонявшихся к полной ликвидации дознания, к началу 

1 
См.: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета 
РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.

третьего десятилетия ХХI века в умах исследователей возобладала 
диаметрально противоположная точка зрения. Ее приоритетом 
стала целевая установка на постепенное расширение перечня органов дознания при декламируемом разобщении их с органами, осуществляющими ОРД, укрепление процессуальной самостоятельности надлежащих субъектов расследования и пр. 

Для дознавателей ОВД, как известно, нормативы нагрузки из
начально были установлены действующим и поныне Указом Президента Российской Федерации от 12.02.1993 № 209 «О милиции 
общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» — 50 уголовных дел или 165 материалов досудебной подготовки на одну штатную единицу1. 

С принятием Государственной Думой Российской Федерации 

22 ноября 2001 года УПК РФ, одобренного Советом Федерации 
5 декабря 2001 года, подписанного Президентом Российской Федерации 18 декабря 2001 года, и вступившего в силу, за рядом исключений, с 1 июля 2002 года2, исследуемая проблема вновь заявила 
о себе. Обнажились такие принципиальные, до сих пор не разрешенные моменты, как: понятие органов дознания и ОВД в целом, 
легитимность статуса их начальников, соотношение полномочий 
начальников подразделений дознания с полномочиями начальников органов дознания и др. 

По-прежнему сохраняет научный интерес механизм регулиро
вания взаимоотношений органов дознания и органов, осуществляющих ОРД, в разрезе оперативно-разыскного законодательства, 
принятого в период 1992–1995 годов, поскольку еще Аристотель 
в своих рассуждениях на предмет наилучшего государственного 
обустройства во главу угла ставил критерий безопасности граждан3.

Сказанное требует серьезного пересмотра сформировавшейся 

в стране системы органов дознания, уточнения места и роли в ней 
органов дознания МВД России. Не теряет актуальности их внутриструктурное построение, а также научно-методическое обеспечение 
способов повышения эффективности процессуальной деятельности 
и самостоятельности дознавателей. 

Указанный факт, кстати, нашел отражение в распоряжении 

МВД России от 30.03.2022 № 1/3245 «О совершенствовании системы управления в территориальных органах МВД России на районном и межрегиональном уровнях», направленном в адрес началь
1 
С изменениями и дополнениями // Собрание законодательства РФ. 2001. 
№ 24. Ст. 2416.

2 
См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 62. Ч. 1. Ст. 4921. 

3 
См.: Аристотель. Политика. Афинская полития. М.: Мысль, 1997. С. 164.

ников (руководителей) территориальных органов МВД России 
на региональном уровне. В нем, в частности, отмечалось, что действующая структура (управления. — Прим. авт.) является многоступенчатой, а нагрузка на руководящее звено распределена неравномерно. Изучение практики функционирования территориальных 
органов МВД России показывает, что введение должности «начальник полиции» обособило полицию в составе ОВД и существенно 
изменило систему управления. В круг обязанностей начальника 
полиции входит значительное количество задач и функций различной направленности, в том числе руководство личным составом практически всех подразделений полиции (порядка 85,0% всей 
численности территориальных органов). Это создает значительные 
сложности по эффективному контролю за всеми направлениями 
деятельности полиции, сводит роль начальника полиции к представительской и координирующей, дублируя начальника территориального органа1.

В известной степени изложенному могло бы способстовать сни
жение функциональной нагрузки, приходящейся на дознавателей, 
умаление их служебной зависимости от начальников ОВД и надзирающих прокуроров, позиционируемых подчас отдельными авторами в качестве процессуальных руководителей уголовным преследованием в форме дознания.

1 
См.: пункт 2 Перечня актуальных вопросов в сфере внутренних дел для 
комплексной проработки и подготовки проектов управленческих решений 
на 2022 год (приложение № 1 к распоряжению МВД России от 29.03.2022 
№ 1/3145 «О комплексной проработке проблемных вопросов оперативнослужебной деятельности»). 

Глава 1 

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ДОЗНАВАТЕЛЯ 

И НАЧАЛЬНИКА ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ 

(ОРГАНА) ДОЗНАНИЯ В РОССИЙСКОМ 

УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

1.1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ (НАЧАЛЬНИКА)  

ОРГАНА ДОЗНАНИЯ

Истории становления и развития органов дознания в уголов
ном процессе сопутствовало немало событий, так или иначе сказавшихся на нынешнем состоянии рассматриваемого правового 
института. Это потребовало серьезного научного переосмысления 
накопленного опыта учеными, специализирующимися в области 
отраслевого законодательства1. 

На сегодняшний день сложилось общепринятое представление 

о том, что в целях раскрытия преступлений органы дознания используют не только процессуальные (официальные), но и негласные (оперативно-розыскные) средства и методы2. За отправной 
момент подобных умозаключений берутся труды известных научных авторитетов. Они, по обыкновению, считали необходимым 
уметь отличать следственные действия от ОРМ, не забывая при 
этом о способах их разумного сочетания. Отрыв соответствующих 
процедур друг от друга, по их представлениям, является одной 
из причин некачественных расследований, а также приостановления уголовных дел ввиду неизвестности лица, совершившего преступление, или места нахождения скрывшегося подозреваемого 
(обвиняемого)3.

С учетом описанных взглядов многие современные исследова
тели приходят к выводу, согласно которому исторические и этимологические корни термина «дознание» свидетельствуют о том, что 

1 
См.: Михайлов В.А., Побегайло Э.Ф., Цопанова И.Г. О статусе органов дознания и следственных органов // Публичное и частное право. 2019. № 1 (41). 
С. 75–83.

2 
См.: Гарипов Т.И. Вопросы совершенствования правовой регламентации 
процессуального статуса органа дознания в уголовном процессе России // 
Ученые записки Казанского юридического института МВД России. 2019. 
Т. 4. № 2 (8). С. 51–54.

3 
См.: Жогин Н.В. Предварительное следствие в советском уголовном процессе. М.: Юрид. лит., 1865. С. 65.

именно неофициальная сторона деятельности надлежащих органов 
является отправной в наполнении содержания обсуждаемого феномена. Исключение ОРМ из арсенала потенциальных возможностей 
органов дознания, настаивают они, умаляет значение последних 
в сфере борьбы с преступностью1. 

В свете изложенного нормативное правовое регулирование ста
туса органов дознания и их начальников в досудебных стадиях 
уголовного процесса на протяжении последних десятилетий постоянно являлось предметом серьезных научных дебатов2, нашедших 
в конечном итоге отражение в новейших изменениях федерального 
законодательства. 

По мнению А.В. Образцова, рассматривая вопрос об уголовно
процессуальном статусе начальника органа дознания, следует исходить из содержания понятия «правовой статус», который определяется обычно как правовое положение должностного лица (совокупность прав и обязанностей)3. 

Обзор менявшихся представлений об этом, наличествующих 

в специальной литературе, показывает, что известная доля скепсиса 
ученых в отношении к правовому положению (начальников) органов дознания сохраняется и поныне4. 

Даже парламентарии при разработке проекта УПК РФ зани
мали неоднозначную позицию по отношению к институту дознания 
в целом, что выражалось: 

 
• в попытке сохранения рассматриваемой формы предваритель
ного расследования в контексте исключительно процессуальной 
деятельности органов дознания по уголовным делам, предварительное следствие по которым обязательно (производство неот
1 
См.: Плеснева Л.П., Соколова О.В. Соотношение уголовно-процессуальной 
и оперативно-розыскной деятельности как методологическая основа взаимодействия следователя с органами дознания // Перспективы развития 
уголовно-процессуального права и криминалистики: матер. 2-й межвузовской науч.-практ. конф. М.: ФГБОУ ВПО Российская академия правосудия, 2012. Ч. 2. С. 182–186. 

2 
См.: Стефанова Е.Ю. Элементы уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания // Пробелы в российском законодательстве. 2019. 
№ 3. С. 247–250.

3 
См.: Образцов А.В. Классификация уголовно-процессуальных полномочий 
начальника органа дознания // Актуальные вопросы применения уголовнопроцессуального и уголовного законодательства в процессе расследования преступлений: матер. межвузовской науч.-практ. конф., 23–24 апреля 
2009 г. М.: Академия управления МВД России, 2009. Ч. 1. С. 208. 

4 
См.: Галиахметов М.Р. Начальник органа дознания как участник уголовного процесса // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 4. 
С. 217–219.