Европейский союз: история, институты, деятельность
Покупка
Издательство:
Аспект Пресс
Автор:
Кавешников Николай Юрьевич
Год издания: 2023
Кол-во страниц: 368
Дополнительно
Вид издания:
Учебник
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-7567-1145-5
Артикул: 770947.02.99
В учебнике всесторонне освещаются особенности становления, развития и функционирования Европейского союза как особой, по многим параметрам уникальной политической системы. Задача учебника — сформировать у читателя комплексное представление о динамике и результатах интеграционного процесса, понимание сложной природы политической системы ЕС, построенной на взаимодействии различных уровней управления и нацеленной на постоянный поиск общего интереса, объединяющего столь разные государства. Для студентов, аспирантов, преподавателей вузов и специалистов в области международных отношений, мировой политики, зарубежного регионоведения и политологии.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Бакалавриат
- 41.03.01: Зарубежное регионоведение
- 41.03.04: Политология
- 41.03.05: Международные отношения
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов
Москва 2023 ÅÂÐÎÏÅÉÑÊÈÉ ÑÎÞÇ ÈÑÒÎÐÈß, ÈÍÑÒÈÒÓÒÛ, ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÜ Допущено Федеральным учебно-методическим объединением по укрупненной группе специальностей и направлений подготовки 41.00.00 «Политические науки и регионоведение» в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки (специальностям) «Международные отношения» и «Зарубежное регионоведение» Í. Þ. Êàâåøíèêîâ
УДК 327 ББК 66.4 К12 Рецензенты: академик РАН, д.ист.н., член Дирекции ИМЭМО им. Е. М. Примакова РАН В. Г. Барановский член-корреспондент РАН, д.полит.н., директор Института Европы РАН Ал. А. Громыко Кавешников Н. Ю. К12 Европейский союз: история, институты, деятельность: Учебник / Н. Ю. Кавешников. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2023. — 368 с. ISBN 978–5–7567–1145–5 В учебнике всесторонне освещаются особенности становления, развития и функционирования Европейского союза как особой, по многим параметрам уникальной политической системы. Задача учебника — сформировать у читателя комплексное представление о динамике и результатах интеграционного процесса, понимание сложной природы политической системы ЕС, построенной на взаимодействии различных уровней управления и нацеленной на постоянный поиск общего интереса, объединяющего столь разные государства. Для студентов, аспирантов, преподавателей вузов и специалистов в области международных отношений, мировой политики, зарубежного регионоведения и политологии. УДК 327 ББК 66.4 ISBN 978–5–7567–1145–5 © Кавешников Н. Ю., 2021, 2023 © ООО Издательство «Аспект Пресс», 2021, 2023 Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте и в интернет-магазине https://aspectpress.ru
Оглавление Список сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 Перечень рисунков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 Перечень таблиц . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 Часть 1. ИСТОРИЯ Гл а в а 1. Декларация Шумана и создание Европейского объединения угля и стали . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Гл а в а 2. Создание Европейского экономического сообщества . . . . . . . . .29 Гл а в а 3. Конкуренция наднационального и межправительственного подходов в интеграционном строительстве в 1960-е годы . . . . .37 Гл а в а 4. Вступление Великобритании в ЕЭС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Гл а в а 5. Проблемы развития институтов ЕЭС в 1970-е годы . . . . . . . . . . .49 Гл а в а 6. Становление Европейского внешнеполитического сотрудничества . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Гл а в а 7. Единый европейский акт: строительство Единого внутреннего рынка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59 Гл а в а 8. Маастрихтский договор и создание Европейского союза . . . . . .68 Гл а в а 9. На пути к единой европейской валюте . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 Гл а в а 10. Амстердамский договор и проблемы дальнейшего развития европейской интеграции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 Гл а в а 11. Ниццкий договор — реформа институтов ЕС . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Гл а в а 12. Расширение ЕС на восток. Проблема расширения и углубления интеграции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Гл а в а 13. Конституция для Европы — провал стратегии федерализации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Гл а в а 14. Лиссабонский договор. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Выводы к части 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122 Рекомендуемая литература к части 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126 Часть 2. ИНСТИТУТЫ И УПРАВЛЕНИЕ Гл а в а 15. Европейская комиссия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Гл а в а 16. Совет (Совет министров). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153 Гл а в а 17. Европейский парламент. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Гл а в а 18. Европейский совет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190 Гл а в а 19. Система принятия решений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207 Гл а в а 20. Управление в Европейском союзе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 Выводы к части 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .242 Рекомендуемая литература к части 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245
Часть 3. СОВРЕМЕННОСТЬ Гл а в а 21. Дифференцированная (гибкая) интеграция в ЕС. . . . . . . . . . . . .248 Гл а в а 22. Проблема «дефицита легитимности» в ЕС . . . . . . . . . . . . . . . . . .260 Гл а в а 23. Кризис зоны евро . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272 Гл а в а 24. Миграционный кризис . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285 Гл а в а 25. Великобритания и Европейский союз: сложная история отношений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .300 Гл а в а 26. Реакция ЕС на пандемию COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 Гл а в а 27. Европейский союз: системный кризис и сложная трансформация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .328 Выводы к части 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .345 Рекомендуемая литература к части 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .348 Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .349 Об авторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .367
Список сокращений АЛДЕ — политическая группа Альянс либералов и демократов за Европу ГД — генеральный директорат ГКБ — голосование квалифицированным большинством ДЕС — Договор о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора) ДФЕС — Договор о функционировании Европейского союза (в редакции Лиссабонского договора) ЕАСТ — Европейская ассоциация свободной торговли ЕВПС — Европейская внешнеполитическая служба ЕВР — Единый внутренний рынок Евратом — Европейское сообщество по атомной энергии Европол — Европейское полицейское агентство ЕВС — Европейская валютная система ЕЕА — Единый европейский акт ЕИБ — Европейский инвестиционный банк ЕКР — политическая группа «Европейские консерваторы и реформисты» ЕМА — Европейское агентство по лекарственным средствам ЕНМ — Единый надзорный механизм ЕНП — политическая группа «Европейская народная партия» ЕОЛ/ЛЗС — политическая группа «Европейские объединенные левые / Левые зеленые Севера» ЕОС — Европейское оборонительное сообщество ЕОУС — Европейское объединение угля и стали ЕП — Европейский парламент ЕПБО — Европейская политика безопасности и обороны ЕПС — Европейское (внешне)политическое сотрудничество, Европейский платежный союз, Европейское политическое сообщество ЕС — Европейский союз, Европейское сообщество ЕСД — политическая группа «Европа свободы и демократии» ЕСМ — Европейский стабилизационный механизм ЕЦБ — Европейский центральный банк ЕЭС — Европейское экономическое сообщество З/ЕСА — политическая группа «Зеленые / Европейский свободный альянс» Корепер — Комитет постоянных представителей МВФ — Международный валютный фонд МПК — межправительственная конференция МФП — многолетний финансовый план НАТО — Организация Североатлантического договора НИОКР — научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы ОВПБ — Общая внешняя политика и политика безопасности ОЕ — политическая группа «Обновляя Европу» ОЕЭС — Организация европейского экономического сотрудничества ОЛАФ — Европейское агентство по борьбе с мошенничеством
OMK — открытый метод координации ООН — Организация Объединенных Наций ОПБО — Общая политика безопасности и обороны ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития ПАСД — политическая группа «Прогрессивный альянс социалистов и демократов» ПЕСКО — Постоянное структурированное сотрудничество по вопросам безопасности и обороны ПС — продвинутое сотрудничество ПСБП — Пространство свободы, безопасности и правосудия ПСР — Пакт стабильности и роста СВДП — Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия СД — политическая группа «Социалисты и демократы» США — Соединенные Штаты Америки Фронтекс — Агентство по координации охраны внешних границ ЦВЕ — Центральная и Восточная Европа ЭВС — Экономический и валютный союз Экофин — Совет по экономике и финансам ЭКЮ — Европейская расчетная единица Перечень рисунков Рисунок 1. Три опоры Европейского союза . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Рисунок 2. Состав Европейского парламента, 1999–2020 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Рисунок 3. Варианты коалиций в Европарламенте, созыв 2019–2024 гг. . . . . . . 181 Рисунок 4. Процедуры принятия решений в ЕС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Рисунок 5. Обычная законодательная процедура . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Рисунок 6. Использование процедур принятия законодательных актов . . . . . . 223 Рисунок 7. Дифференцированная «Европа Евросоюза» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 Рисунок 8. Явка на выборы в Европарламент в некоторых странах ЕС . . . . . . . 261 Рисунок 9. Удовлетворенность граждан качеством демократии в ЕС . . . . . . . . . 264 Рисунок 10. Государственный долг некоторых стран еврозоны . . . . . . . . . . . . . . 276 Рисунок 11. Система экономического управления в ЕС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 Перечень таблиц Таблица 1. Председатели Европейской комиссии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Таблица 2. Подразделения Европейской комиссии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Таблица 3. Конфигурации Совета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Таблица 4. Постоянные комитеты в структуре Совета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Таблица 5. Методы управления в ЕС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Таблица 6. Образ ЕС в глазах граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Моим учителям Юрию Антоновичу Борко, Ольге Витальевне Буториной и Ольге Юрьевне Потемкиной Введение Цель настоящего учебника — показать особенности становления, развития и функционирования Европейского союза как особой, по многим параметрам уникальной политической системы. Опыт второй половины ХХ — начала ХХI в. показывает, что успешные проекты региональной интеграции начинались как проекты экономические. Развитие глубоких и устойчивых торговых, инвестиционных и иных экономических взаимосвязей, формирование трансграничных производственных цепочек приводит к постепенному сращиванию экономик. Это способствует росту производительности труда и повышению уровня жизни в странах интеграционного объединения. Одновременно возникающий региональный экономический комплекс требует общей системы управления, постепенного частичного объединения национальных правовых, социальных и политических систем, создания устойчивых связей между региональным и национальным уровнями управления. Региональная интеграция гораздо шире и глубже, чем просто экономическое взаимодействие. Интеграция подразумевает сознательный и добровольный процесс усиления взаимозависимости государств-членов. Она охватывает многие сферы социально-экономической жизни, а иногда еще и сферы внутренней и внешней политики. В основе региональной интеграции часто лежат не только экономические и политические интересы, но и представление об общей судьбе стран-участниц. В региональной группировке обычно существуют общие органы управления, причем в некоторых случаях эти органы имеют наднациональный характер и действуют автономно от стран-участниц (Буторина, Кавешников, 2016: 16–17). Уже в конце 1990-х годов устоялось мнение, что Европейский союз является политической системой. К примеру, Саймон Хикс (Hix, 2005: 2–5) показал, что ЕС удовлетворяет всем критериям политической системы, которые в 1950-е годы сформулировали Габриэль Алмонд и Дэвид Истон. Даже основоположник либерального межправительственного подхода Эндрю Моравчик (Moravcsik, 1998: 1) охарактеризовал ЕС как «уникальную многоуровневую транснациональную политическую систему (выделено мной. — Н. К.)». Европейский союз представляет собой сложный симбиоз элементов различной природы. В некоторых сферах степень интеграции такова, что ЕС напоминает федеративное государство, в других — он едва ли нечто большее, чем международный режим. Не случайно многие юристы и политологи называют Евросоюз организацией sui generis, т.е. организацией особого рода, суть которой не может быть описана в привычных категориях. Уже в 1970-е годы впервые звучит мнение, что Евросо
Введение юз — это слишком сложный и разнородный объект, и потому теории и подходы, пригодные для анализа деятельности ЕС в одних сферах/уровнях, абсолютно неприменимы в других. Дональд Пучала сравнил тех, кто исследует ЕС, с персонажами известной басни о слепцах и слоне. Как слепцы могли ощупать лишь одну часть слона, так и политологи, изучив лишь один аспект функционирования ЕС, делали вывод, что весь Евросоюз развивается согласно положениям неофункционализма, межправительственного подхода или иной аналитической схемы (Puchala, 1972). В основу этого учебника положен концептуальный подход Джона Петерсона и Элизабет Бомберг (Peterson, Bomberg, 1998). Они обратили внимание на взаимосвязь между уровнями принятия решений (уровнями управления), сутью обсуждаемых вопросов, типами решений, процедурами принятия решений и ключевыми акторами. Суперсистемные, «исторические» решения определяют, как изменится Евросоюз. Например, это решение о создании Единого внутреннего рынка, о введении евро, о создании трехопорной системы Евросоюза в 1992 г. На этом уровне ключевыми акторами являются государства-члены, которые принимают решения на межправительственных конференциях (изменение основополагающих договоров) либо в формате Европейского совета. На системном уровне принимаются решения, учреждающие, формирующие либо изменяющие политику ЕС в определенной сфере (policy setting), т.е. устанавливающие, чем будет заниматься Евросоюз. Ключевые акторы на этом уровне — это институты ЕС (Совет, Комиссия, Европарламент). Решения, как правило, принимаются в процессе межинституциональных переговоров (законодательный процесс, процесс принятия решений) в форме базовых директив и регламентов. Наконец, решения низшего, субсистемного уровня устанавливают конкретные меры реализации поставленных на более высоких уровнях целей (policy shaping). Зачастую они носят технический характер (в том числе создание технических стандартов) или даже являются решениями исполнительного, правоприменительного характера (например, штраф за нарушение правил конкуренции). Такие решения принимаются либо Еврокомиссией в пределах делегированных полномочий, либо рабочими группами Совета, либо иными техническими органами. Хотя многие субъекты способны действовать на разных уровнях управления, для каждого из уровней характерны свои ключевые акторы и своя рационализация процесса принятия решений. Вместе с тем следует иметь в виду, что границы между уровнями управления не являются четкими, а соответствие между ними и типами решений — не абсолютно. С середины 1990-х годов попытки построения комплексной картины функционирования и развития ЕС, как правило, строятся на предположении, что «различные теории пригодны для решения различных частей головоломки Евросоюза» (Sandholtz, 1996: 427). Выбранный в учебнике подход позволяет найти адекватную область для применения каждой из многочисленных теорий, используемых для изу чения развития и функционирования ЕС1. 1 Речь идет прежде всего о группе рационалистических школ: либеральный межправительственный подход, неофункционализм, школа управления, институционализм рационального выбора и т.д.
Введение В рамках описанной логики первая часть учебника посвящена истории развития ЕС. Анализ истории не как последовательности сменявших друг друга этапов1, а как череды решений суперсистемного уровня позволяет показать роль отдельных акторов и особенности их взаимодействия. Неудивительно, что ключевыми акторами на этом уровне являются государства-члены, а если точнее — национальные правительства. Они определяют базовые параметры организации и функционирования Европейского союза, как правило, на основе классического межправительственного торга при незначительном влиянии наднациональных институтов ЕС. Вторая часть учебника анализирует устройство и деятельность институтов ЕС. Это институциональный треугольник (Комиссия, Совет и Европарламент) и осуществляющий стратегическое руководство Европейский совет. Роль институтов в полной мере проявляется на уровне системных и особенно субсистемных решений. Государства-основатели изначально наделили институты ЕС гораздо большей автономией, нежели та, которой обладают органы классической международной организации. Впоследствии степень их автономии в силу различных причин еще более выросла. Национальные правительства, будучи напрямую представлены в Европейском совете и Совете, остаются одними из центральных акторов процесса выработки политики. Однако они более не являются единственными акторами и даже далеко не всегда являются доминирующими акторами. Действия государств-членов ограничены сложившимися правилами, они вынуждены считаться с позицией автономных институтов ЕС. Третья часть учебника возвращает читателя на уровень исторических решений. Но это история сегодняшнего дня, история современности Евросоюза, которая началась в 2004 г. Состоявшееся в этом году расширение на восток не только объединило бóльшую часть Европы, но и сделало Евросоюз качественно более гетерогенным и более уязвимым перед лицом возможных шоков. Таких шоков, обер нувшихся кризисами, оказалось немало: долговой кризис и кризис еврозоны, миграционный кризис, вооруженные конфликты на периферии ЕС, общий кризис глобализации и либеральной демократии, геополитические изменения, рост евроскептицизма и как его апофеоз — выход Великобритании из ЕС. В фокусе третьей части — реакция ЕС на эти кризисы и перспективы развития объединения. Хотя сегодня мы часто слышим справедливую критику в адрес ЕС, следует помнить, что история европейской интеграции — это история поразительного успеха. Ее главный итог — это превращение «Европы Евросоюза» в зону мира, безопасности и сотрудничества (Борко, 2003: 31). Сегодня всем жителям ЕС доступны свобода перемещения через границы, блага единого рынка и удобство использования единой валюты. Страны ЕС демонстрируют многолетний опыт делегирования суверенитета и управления взаимозависимостью в целях успешного использования возможностей глобализации и минимизации ее рисков. Евросоюз представляет собой эффективный пример организации региональной подсистемы международных отношений. Безусловно, «Европа Евросоюза» не идеальна, но это лучшая Европа из всех, которые когда-либо были. 1 Такой подход представлен в учебнике под редакцией О.В. Буториной и Н.Ю. Кавешникова (2016).
Введение Настоящий учебник предназначен для студентов в области международных отношений, мировой политики, зарубежного регионоведения и политологии. Автор старался избежать двух крайностей: некритического восхваления европейской интеграции как недосягаемого образца для подражания и голословного осуждения Европейского союза как деградирующей организации, имманентно враждебной интересам России. Задача учебника — сформировать у читателя взвешенную оценку динамики и результатов интеграционного процесса, понимание сложной природы политической системы ЕС, построенной на взаимодействии различных уровней управления и нацеленной на постоянный поиск общего интереса, того, что объединяет столь разные государства–члены ЕС.