Система контроля в сфере государственного управления

Система контроля в сфере государственного управления

НОРМА 
ИНФРА-М
Москва, 2023

С. М. Зубарев

Система контроля в сфере 
государственного управления

Рекомендовано 
Редакционно-издательским советом 
Московского государственного юридического университета 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Рекомендовано 
Национальной ассоциацией административистов 
в качестве научного издания

 
Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 351.9
ББК 67.401

 
З91
Сведения об авторе
Сергей Михайлович Зубарев, доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, 
заведующий кафедрой административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), председатель Правления Национальной ассоциации административистов.
Рецензенты:
С. М. Зырянов, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации;
В. А. Козбаненко, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Всероссийского государственного 
университета юстиции (РПА Минюста России).

Зубарев С. М.
Система контроля в сфере государственного управления : 
монография / С. М. Зубарев. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 
2023. — 152 с.

ISBN 978-5-91768-659-2 (Норма)
ISBN 978-5-16-015224-0 (ИНФРА-М, online)
ISBN 978-5-16-107689-7 (ИНФРА-М, print)

В монографии, освещающей многолетние исследования автором проблем государственного и общественного контроля, изложена авторская концепция контроля в сфере государственного управления, включающая научные представления о сущности контроля, критериях отграничения контрольной деятельности от 
надзорной, понятии и содержании системы контроля в сфере государственного 
управления и ее элементов — организационно-функциональной структуры, механизма и процесса контроля. В книге показаны особенности осуществления контроля в системе органов исполнительной власти, а также общественного контроля за их деятельностью.
Для студентов, аспирантов, научных работников, преподавателей юридических и управленческих вузов и факультетов, государственных служащих, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами правового регулирования, 
организации и осуществления государственного и общественного контроля.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ 
в рамках научного проекта № 18-29-16058.
УДК 351.9
ББК 67.401
ISBN 978-5-91768-659-2 (Норма) 
ISBN 978-5-16-015224-0 (ИНФРА-М, online) 
 
ISBN 978-5-16-107689-7 (ИНФРА-М, print) 
 © Зубарев С. М., 2019

З91

Введение

Развитая система контроля выполняет важную роль в обеспечении законности и эффективности государственного управления в любом государстве. Особую актуальность приобретает создание подобной системы в 
нашем государстве. Во исполнение поручения руководства страны1 в последние годы подготовлено несколько вариантов проектов законодательных актов: «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в 
Российской Федерации», «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (разработчик — Минэкономразвития России); «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», «О государственном контроле 
и муниципальном контроле в Российской Федерации» (НИУ ВШЭ); «Об 
основах контрольной деятельности органов исполнительной власти в 
Российской Федерации» (ИГП РАН). Такое количество проектов показывает всю сложность поставленной руководителями государства задачи, 
а многообразие названий подчеркивает различие концептуальных подходов к определению предмета и содержания будущего закона.
Первой методологической ошибкой, которую допускают все разработчики, является смешение понятий «контроль» и «надзор», что 
априори не позволяет достичь поставленной цели. Нами неоднократно 
высказывалась точка зрения о том, что, исходя из круга общественных отношений, подлежащих регламентации, подготавливаемый законопроект должен стать законом о государственном надзоре2. Вторая ошибка, вытекающая из первой, — это стремление урегулировать 

1  См. поручения Президента РФ В. В. Путина Правительству РФ от 26 июня 2013 г. 
№ Пр-1391 о разработке Концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном 
уровнях; от 4 января 2015 г. № Пр-13 о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле; от 26 января 2016 г. № Пр-115; поручение Правительства РФ 
от 29 января 2016 г. № ИШ-П13-383.
2  См., например: Зубарев С. М. Закон о государственном контроле или закон о государственном надзоре? // Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: сб. науч. ст. М., 2017. С. 29—35.

Введение

в одном законодательном акте два самостоятельных вида деятельности: контроль законности и эффективности функционирования государственного аппарата и надзор за законностью деятельности юридических и физических лиц. На подобную разновекторность контроля и 
надзора указывают и другие ученые. В частности, А. Ф. Ноздрачев отмечает: «В рамках административной реформы система государственного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по 
двум основным направлениям: контроль за частнопредпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб. 
С учетом этих задач совершенствуется и законодательство о государственном контроле»1. Более четко обозначая указанные направления, 
Д. Б. Алексеев пишет: «Система государственной контрольной деятельности включает два важнейших направления ее использования: 
контроль за качеством осуществления государственной власти властными субъектами и надзор за хозяйственной деятельностью частных 
субъектов в различных материальных сферах жизни»2.
Однако мнение научного сообщества разработчиками проектов 
законодательных актов услышано не было. Об этом свидетельствует 
внесенный Правительством РФ проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Законопроект о надзоре), 21 февраля 2018 г. 
принятый Государственной Думой в первом чтении3. Данная законодательная инициатива обостряет обозначенные проблемы. Именно поэтому в период обсуждения законопроекта сопоставительный анализ 
научных воззрений о контрольной деятельности и законодательного 
подхода к ее регламентации представляется своевременным и актуальным. Настоящая монография является обобщающим научным трудом, в котором систематизированы взгляды автора на сущность контроля в сфере государственного управления, обозначенные в ранее изданных монографиях и иных публикациях4.

1  Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал 
российского права. 2012. № 6. С. 18—28.
2  Алексеев Д. Б. Система государственной контрольной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 1131—1137.
3  См. Паспорт проекта федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Доступ из СПС 
«КонсультантПлюс».
4  См., например: Зубарев С. М. Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. М., 2006; Общественный контроль за деятельностью 
государственных органов в условиях модернизации России / под ред. С. М. Зубарева. 
М., 2011; Административные процедуры / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М., 2017.

Глава 1. Теоретико-методологические основы 
контроля в сфере государственного управления

§ 1. Контроль в сфере государственного управления: 
теоретико-методологические подходы

Современное развитие российского общества и государства поставило множество новых вопросов перед наукой административного права. Одним из насущных выступает вопрос адекватного научного сопровождения реформы контрольной и надзорной деятельности, которая была определена в качестве одной из приоритетных 
задач в послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г.1 В рамках ее реализации уже осуществлен ряд 
организационно-правовых мер, позволивших снизить административное давление на экономику, повысить общий уровень безопасности 
товаров и качество предоставляемых услуг. При этом главные усилия были обращены на развитие правового регулирования и практики надзора2, тогда как правовые и организационные проблемы собственно контроля в сфере государственного управления не получили 
должного разрешения.
Вместе с тем научный анализ сущности и содержания контрольной деятельности государственных и общественных институтов, доктринальная разработка правовой основы и последующее создание целостной системы контроля способны повысить эффективность как механизма государственного управления в целом, так и отдельных его 
элементов.
Плодотворное решение этой проблемы требует четкого определения предмета, границ, стратегии исследования, а также механизма познавательной деятельности. При этом решающее значение имеет выбор методологических приемов и способов, поскольку «каждый новый 

1  См.: Российская газета. 2014. № 278.
2  Подробнее см.: Зубарев С. М. О современном этапе реформы надзорной деятельности в Российской Федерации // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 
2018. № 1. С. 13—23.

Глава 1. Теоретико-методологические основы контроля

этап в прогрессивном развитии науки ознаменован дальнейшим возрастанием значения методологического порядка»1. В этом нам помогут законы и принципы материалистической диалектики, основополагающие философские категории и категории общей теории права с 
заранее положенным значением, методы науки управления и административного права, а также все то, что имеет методологическую ценность, позволяет реализовать наш познавательный интерес и достичь 
поставленной цели.
Прежде всего, необходимо определить исходную методологическую позицию. Учитывая то обстоятельство, что контроль в сфере 
государственного управления является сложным, многосторонним 
предметом научного исследования в рамках административного 
права, будет оправданным построить научный процесс от общего к 
отдельному, от абстрактного к конкретному, т. е. от изучения общих 
положений административно-правовой теории о контроле к выявлению конкретного наполнения различных видов контроля в сфере государственного управления. В этих целях целесообразно рассмотреть 
соотношение общего (правовые формы административной деятельности), особенного (собственно контроль) и частного (контроль за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих).
Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении 
многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы 
разрабатывались управленческими науками. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функция 
управления (контроль как деятельность), завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной 
связи (контроль как форма обратной связи), неотъемлемая составляющая процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения2. Указанные ка
1  Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. 3-е изд. М., 2003. С. 60.
2  См., например: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 234—
241; Атаманчук Г. В. Государственное управление. М., 2000. С. 59. Он же. Теория государственного управления: курс лекций. 3-е изд. М., 2005. С. 148, 260; Государственное 
управление: основы теории и организации: учебник: в 2 т. Т. 2 / под ред. В. А. Козбаненко. 2-е изд. М., 2002. С. 99; Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого 
контроля. М., 2000. С. 11; Социальное управление: словарь. М., 1994. С. 74; Социальный 
менеджмент: учебник / под ред. В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. М., 1998. С. 79; и др.

§ 1. Контроль в сфере государственного управления 
9

тегории составили содержательную основу исследования контроля с 
правовых позиций.
Более глубокое проникновение во второй половине XX в. науки 
административного права в теорию управления и прежде всего в вопросы государственного управления, т. е. вопросы материального содержания административно-правовых норм, оказало положительное 
взаимное влияние на развитие этих наук. Одним из главных выводов, сделанных административистами того времени и имеющих важное методологическое значение для нашего исследования, является тезис о социально-правовом содержании управленческой деятельности 
и его правовом внешнем выражении, т. е. правовых формах управления. Так, И. И. Евтихиев указывал, что в них проявляются действия, 
связанные с процессом управления1.
Е. Старосьцяк, рассматривая виды и сущность функций управления, отмечал: «Каждая из указанных функций должна реализовываться и реализуется в различных правовых формах»2. Он предложил 
выделять в качестве форм управленческой деятельности: а) установление общеобязательных норм; б) издание административных актов; 
в) заключение договоров; г) осуществление общественно-организационной деятельности; д) совершение материально-технических действий3.
Развивая эти взгляды, Ю. М. Козлов подчеркивал, что формы 
управленческой деятельности есть внешнее ее проявление, способ 
выражения содержания управленческой деятельности в конкретных 
условиях. Все формы имеют определенный юридический аспект, в 
чем усматривается их прямая связь с правовыми формами государственной деятельности, т. е. правоустановлением, правоприменением 
и охраной права4. Поэтому им была предложена следующая классификация форм управленческой деятельности: а) установление норм 
права; б) применение норм права; в) осуществление организационных действий (оперативно-организационная работа); г) осуществление 
материально-технических операций5. Кроме того, Ю. М. Козлов говорил и о заключении договоров, но ввиду недостаточной изученности 
этой проблемы в теории и отсутствия практической базы в тот исто
1  См.: Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: автореф. 
дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 5.
2  Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 11.
3  Там же. С. 16.
4  См.: Советское административное право. Методы и формы государственного 
управления. М., 1977. С. 26—27.
5  Там же. С. 31.

Глава 1. Теоретико-методологические основы контроля

рический период соответствующей самостоятельной правовой формы 
управления не выделял.
Специалистами в области советского административного права 
был сделан важный практический вывод о том, что выбор формы деятельности определяется правовым статусом органа управления, характером выполняемых им задач и функций, но при этом не создается 
препятствий для свободного выбора самим органом управления той 
из установленных форм, которая в конкретной ситуации представляется ему наиболее целесообразной и эффективной1.
Отмеченные суждения носят методологический характер и позволяют их использовать при анализе всех функций управления, в 
том числе контроля. Следовательно, в процессе контроля соответствующие субъекты (органы управления или должностные лица) исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают 
подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, 
а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий. При этом надо 
отметить, что на практике реализация функции контроля происходит и в неправовых (организационных) формах. Однако они тесно 
увязаны с правовыми, в большинстве случаев формально регламентированы, хотя сами по себе непосредственных правовых последствий не несут.
Для уяснения правовой сущности контрольной функции управления огромное значение имеет и другое методологическое положение. 
Научные представления о контроле как способе обеспечения законности в государственном управлении сформировались еще в рамках полицейского права. Так, И. Т. Тарасов в книге «Очерк науки полицейского права»2 один из разделов назвал «Обеспечение правильности и 
закономерности в полицейской деятельности», а к соответствующим 
превентивным мерам причислил увещевания, угрозы, поощрение, регламентацию, отчетность, ревизию, контроль и административную 
юстицию. Особое место в развитии теории административного права 
в целом3 и в обосновании способов обеспечения законности в государ
1  См.: Советское административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова. М., 
1973. С. 200—203.
2  См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. Цит. по: Российское 
полицейское (административное) право: конец ХIХ — начало ХХ века: хрестоматия / 
сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 219.
3  По меткому выражению Ю. Н. Старилова, оценивая вклад А. И. Елистратова в 
науку, можно сделать вывод, что он завершил переход от науки полицейского права 
к науке административного права. (Он также заменил старый термин «полицейское