Управление особо охраняемыми природными территориями в регионах

Г. И. Старокожева  
И. В. Митрофанова 

О. А. Голодова  

УПРАВЛЕНИЕ  
ОСОБО ОХРАНЯЕМЫМИ 
ПРИРОДНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ 
В РЕГИОНАХ 

Монография 

Москва 
Берлин 
2019 

УДК 504.032 
ББК  65.28-21
С77 

Старокожева, Г. И. 

С77
Управление 
особо 
охраняемыми 
природными 

территориями в регионах : монография / Г. И. Старокожева, 
И. В. Митрофанова, О. А. Голодова. — Москва ; Берлин : ДиректМедиа, 2019. — 110 с.

ISBN 978-5-4499-0462-1 

В монографии изучены теоретические основы организации эффективной модели развития особо охраняемых природных территорий, научные 
проблемы управления ими в регионах, описаны преимущества сетевого подхода как способа совершенствования отношений в области охраны природных территорий. 
Дана характеристика мониторинга особо охраняемых природных территорий и определена его роль при оценке степени функциональности региональных экосистем. 

Проведен анализ развития системы охраняемых природных территорий 

Волгоградской области и раскрыт ресурсный потенциал отдельных ее элементов, выявлены основные угрозы и факторы негативного воздействия, 
определено влияние сельскохозяйственного воздействия и условия формирования экологического каркаса в аграрных районах. 

Предложены нетрадиционные источники конкурентных преимуществ 
региона, концептуальные подходы к выбору факторов конкурентоспособности особо охраняемых природных территорий при формировании конкурентного потенциала природных территорий регионального подчинения. 
Рекомендуется для научных работников, преподавателей, аспирантов 
и магистрантов, специализирующихся в области рационального природопользования и охраны окружающей природной среды. 
Монография подготовлена при поддержке проекта РФФИ № 18-01000637 А «Совершенствование управления территориями с особым охранным 
статусом в регионах (на примере Волгоградской области)». 
Текст печатается в авторской редакции. 

УДК 504.032 
ББК 65.28-21 

ISBN 978-5-4499-0462-1  © Г. И. Старокожева, И. В. Митрофанова, О. А. Голодова, текст, 2019 
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2019 

Введение 

Вопросы создания, функционирования и развития особо 
охраняемых природных территорий (далее: ООПТ) всегда вызывали и будут вызывать определенные трудности, так как 
лежат в плоскости измерения полной экономической ценности 
природных объектов, включая ценность не связанную с их использованием и ценность тех экологических благ, на которые 
отсутствуют рынки.  
С учетом объективно действующих законов экоразвития в 
результате проводимой государственной политики для ряда 
территорий охрана является наиболее эффективным или 
единственно возможным способом сохранения экологического 
каркаса регионов и функциональности экосистем, однако, 
ограничение антропогенного воздействия на таких территориях зачастую приводит к дисбалансу механизма управления 
территориальной организацией хозяйства региона в целом. 
Именно поэтому существует постоянная необходимость совершенствования механизма управления ООПТ в регионах. 
Препятствия при создании такого механизма возникают в связи с наличием в границах одного и того же региона территорий 
с различными статусами значения (федеральный, региональный, местный). Статус этих территорий во многом определяет 
способы управления ими. 
Методологические и прикладные аспекты исследования 
региональных детерминант формирования механизма управления ООПТ сегодня востребованы для научного поиска как не 
получившие системного обеспечения адекватным методическим инструментарием. В этой связи новизна рассматриваемой 
темы определяется тем, что совершенствование механизма 
управления ООПТ в регионах должно опираться: 
— на существующие способы регулирования развития региональных рынков экосистемных услуг; 
— принципы соответствия и симметричности прав и ответственности всех региональных субъектов хозяйствования 
и государственных структур, действующих в границах ООПТ. 
Исследования базируются на изучении данных Федеральной 
службы государственной статистики РФ и её территориальных 

органов, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ; стратегические и программные документы РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Используются материалы 
монографических исследований, научные статьи, публикации 
отечественных и зарубежных ученых в периодических изданиях и в информационных ресурсах сети Интернет в области 
конкурентного развития экономики, а также процесса генерации и передачи знаний, труды, специалистов в области менеджмента, управления конкурентным развитием в регионе 
в условиях современной экономики; собственные авторские 
расчеты. Нормативно-правовая база исследования сформирована на основе законодательных и нормативных актов Президента и Правительства РФ, Государственной Думы, субъектов Российской Федерации, а также органов местного 
самоуправления. 
Материалы, приведенные в монографии, позволят реализовать возможность внедрения механизма формирования федерального, регионального и местного социального заказа на 
воспроизводство экологических ресурсов и услуг этих территорий независимо от статуса органа управления ООПТ на региональном уровне.  
Разрабатывая содержание монографии, авторы, опирались 
на основы методологии территориальной охраны природы и 
теории конкурентных преимуществ. Применялись общенаучные методы познания: диалектический метод, обобщение, индукция и дедукция, анализ и синтез, эмпирическое описание, 
классификация. В исследовании также использовались методы 
частной науки: структурно-функциональный; специальные 
методы: статистический, картографический анализ и др. 
Задачи регулирования системы ООПТ Волгоградской области как источника конкурентных преимуществ региона 
решаются на основе изучения различных материалов. Анализ 
местоположения, соотношения количества и площади ООПТ 
региона проведен авторами по схемам территориального 
планирования региона, муниципальных районов, генеральным планам сельских поселений. Данные об административно-территориальном устройстве, численности населения, 
структуре экономики получены из официальных электрон

ных источников органов исполнительной власти и служб государственной статистики Волгоградской области. Источником информации о наличии и состоянии природных ресурсов 
стали кадастровые документы ООПТ региона, доклады уполномоченных органов управления в сфере экологии и природных ресурсов разных лет. Научная основа монографии сформирована на основе исследовательских работ зарубежных 
и российских ученых. 

Глава 1. Теоретические аспекты 
формирования эффективной модели развития 
особо охраняемых природных территорий 

1.1. Актуальность научной проблемы управления 
и развития особо охраняемых природных 
территорий в регионах 

Актуальность научной проблемы обусловлена тем, что для 
эффективного функционирования и развития ООПТ в регионах 
необходима разработка унифицированных подходов и совершенствование существующего механизма управления такими 
территориями. Территории с особым охранным статусом сегодня 
являются 
источниками 
многочисленных 
экологоэкономических, экономико-правовых, социально-политических 
конфликтов между различными субъектами отношений, возникающих в процессе производства материальных благ и нематериальных ценностей. 
Научная проблема связана с необходимостью совершенствования механизма управления ООПТ в регионах на основе 
системного эколого-экономического подхода к определению 
границ и сущностных характеристик территорий с особыми 
режимами функционирования. С учетом объективно действующих законов экоразвития в результате проводимой государственной политики для ряда территорий охрана является 
наиболее эффективным или единственно возможным способом сохранения экологического каркаса регионов и функциональности экосистем, однако, ограничение антропогенного 
воздействия на таких территориях зачастую приводит к дисбалансу механизма управления территориальной организацией хозяйства региона в целом. 

Препятствия при создании сбалансированного механизма 

управления ООПТ в регионах возникают в связи с наличием в 
границах одного и того же административного образования 
территорий с различными статусами значения (федеральный, 
региональный, местный). Статус этих территорий во многом 
определяет способы управления ими. Однако территориальная 
привязка приводит к тому, что на региональных землях созда

ются ООПТ, имеющие национальное или международное значение, а в границах многих ООПТ регионального значения созданы подчиненные ООПТ более высокого или низкого статуса. Это предопределяет поиск путей совершенствования 
механизмов управления этими территориями. Игнорирование 
социально-экономической и экологической специфики данных 
территорий может привести к недоиспользованию и даже 
утрате, например, оздоровительных, рекреационных, образовательных ресурсов, и как следствие — снижению «качества 
жизни» населения региона. Формирование, функционирование 
и развитие в регионах ООПТ в настоящее время происходит 
в условиях отсутствия унифицированных подходов к организации управления ими. 
Методологические и прикладные аспекты исследования 
региональных детерминант формирования механизма управления ООПТ при взаимодействии с хозяйствующими субъектами, населением региона сегодня востребованы для научного 
поиска как не получившие системного обеспечения адекватным методическим инструментарием. В связи с этим на нынешнем этапе проблемы функционирования, развития и 
управления ООПТ не являются объектами исследования в рамках отдельного направления научного знания, методы и способы их исследования рассматриваются в рамках нескольких 
экономических дисциплин (экономика природопользования, 
экономическая география, статистика, экологический менеджмент, региональная экономика). Уделяя большое внимание исследованию всех аспектов организации мониторинга и 
охраны природных и природно-антропогенных объектов на 
данных территориях, на периферии внимания авторов остаются вопросы конструирования результативных механизмов 
управления взаимодействием разноплановых и разномасштабных субъектов отношений, возникающих в процессе создания и развития территорий с особым охранным статусом. 
Нужно учитывать, что на практике и в научной литературе сегодня трудно найти конкретные предложения по совершенствованию механизма управления ООПТ в регионе, не выработаны подходы к разработке и адаптации региональных 
режимов управления данными специфическими объектами в 
соответствии с политическими, социально-экономическими 

изменениями, происходящими в России. Высокая практическая 
значимость проблемы совершенствования механизма управления ООПТ определяют ее актуальность. Ввиду актуальности 
предлагаемой темы, многие аспекты достаточно глубоко изучены и нашли отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых. 
Теоретическим исследованиям экономической сущности 
ООПТ посвящены работы С. Н. Бобылева, А. П. Капицы, А. Деви, 
А. Филлипса, А. С. Шестакова, Д. Диксона, В. Е. Соколова, 
Е. Н. Коршуновой, З. Г. Мирзехановой, В. Н. Тырлышкина и др. 
Различные аспекты функционирования и развития ООПТ в регионах изложены в трудах В. В. Докучаева, А. И. Воейкова, 
В. И. Вернадского, И. И. Воробьева, И. В. Забоева, Г. Г. Доппельмаира, 
Б. П. Дитмара, 
А. Н. Северцова, 
Н. Ф. Реймерса, 
Ф. Р. Штильмарка, Ю. Л. Мазурова, А. П. Пакиной, Ю. Г. Пузаченко, И. П. Бородина, В. П. Семенова-Тян-Шанского, В. А. Красилова, А. В. Евсеева и др. Исследованию региональной специфики и 
особенностей становления территориально-организованных 
подсистем в виде ООПТ посвящены работы В. Б. Степаницкого, 
Н. И. Троицкой, М. П. Федотова, М. Л. Крейндлина, М. С. Стишова 
и др. Вместе с тем, большая часть исследователей отмечает, 
что эта важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема, носящая межотраслевой характер, 
не имеет достаточной научной разработанности. Концепция 
рационализации использования особо ценных с точки зрения 
наличия средообразующего ресурса территорий региона способом развития такого вида территориально-организованной 
подсистемы как ООПТ, на региональном уровне до сих пор 
не сложилась. 
В рамках научной проблемы, на решение которой направлено исследование, конкретная теоретическая и практически 
актуальная задача состоит в совершенствовании механизма 
управления ООПТ. Целью исследования является поиск научного представления о сущности ООПТ во взаимосвязи с общей 
теорией рационального природопользования и концепцией 
полной экономической ценности. Для реализации цели необходимо решить ряд задач: 
— уточнить понятие ООПТ с учетом их хозяйственного 
освоения и принципов управления;  

— выявить влияние различных факторов на формирование, функционирование и развитие ООПТ в регионах России.  
Анализ зарубежного и российского опыта формирования 
и развития ООПТ позволяет определить:  
• основные направления совершенствования механизма 
регионального управления ООПТ на основе типизации способов управления; 
• совершенствовать модель регионального механизма 
управления с учетом формирования различных органов управления; 
• выявить принципы и технологии совершенствования механизма управления ООПТ, представить прогнозные данные о 
процессе формирования сетей ООПТ и перспектив эффективного управления ими.  
Новизна исследования определяется тем, что совершенствование механизма управления ООПТ в регионах должно 
происходить с большим акцентом на уже существующие возможности регулирования развития региональных рынков экосистемных услуг и обеспечения соблюдения принципов соответствия и симметричности прав и ответственности всех 
региональных субъектов хозяйствования и государственных 
структур, действующих в границах ООПТ.  
В настоящий момент при формировании механизма управления ООПТ не проводится классификация по группам в зависимости от сочетания статусов находящихся в границах административной 
единицы 
территорий. 
Уточнение 
классификационных групп на основе указанного признака и 
анализ применяемых традиционных способов управления самими административными единицами, в границах которых 
находятся объекты с особым охранным режимом, позволяет 
выявить возможность корректировки взаимодействия всех 
заинтересованных субъектов отношений. Решение этого вопроса позволяет обеспечить социально-экономическое развитие районов, в которых созданы территории с особым охранным статусом, и тем самым, способствует интеграции этих 
территорий в экономическую систему региона, росту показателей социально-экономического развитии, усилению конкурентоспособности. Обоснование системы взаимодействия элементов управления ООПТ, включающей в себя специфические 

инструменты, такие как менеджмент-планы ООПТ как хозяйствующих субъектов, должны быть учтены при разработке механизма управления этими территориями на всех уровнях государственного регулирования.  
Методические и теоретические предложения в области совершенствования механизма управления ООПТ являются перспективными как для общей теории государственного управления, так и для практики региональных органов управления. 
По этой причине изучение вопросов совершенствования механизма управления ООПТ на основе экономически и экологически обоснованных способов и методов управления в соответствии с концепцией полного или частичного ограничения 
хозяйственной деятельности и развития рынков экосистемных 
услуг является важной социально-экономической и научнопрактической задачей.  
Исследование охватывает всю совокупность элементов и 
институтов, формирующих механизм управления ООПТ, обеспечивающих их функционирование и эффективное использование. В рамках научной проблемы, на решение которой 
направлено исследование, предметом исследования выступают 
организационные, 
управленческие 
и 
социальноэкономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия элементов и институтов, участвующих в процессах 
формирования, функционирования, управления и развития 
сети ООПТ региона. 
В качестве важных принципиальных методологических 
подходов необходимо обратить внимание на следующие. 
Во-первых, необходимо проводить разграничение в системе 
оценки ООПТ как специфически управляемых природных, или 
природно-антропогенных объектов, или комплексов, являющихся структурными элементами экологического каркаса региона, и обеспечивающими его экологически безопасное воспроизводство. Действительно, с точки зрения хозяйственного 
освоения и многоуровневой системы управления такой подход 
позволит рассматривать ООПТ как объекты управления в системе рационального использования природных ресурсов региона. В этой связи для оптимизации процесса управления и 
повышения его эффективности необходимо более четко определить поле критериев и показателей для оценки эффективности и результативности.