Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов

В.А. Гуреев

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
В КОНТЕКСТЕ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
АДМИНИСТРАТИВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ

Монография

МОСКВА 2022

УДК 347.9
ББК 64.410
Г95

Автор
Гуреев Владимир Александрович ‒ доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса, публично-правовой деятельности 
и организации службы судебных приставов Всероссийского государственного 
университета юстиции (РПА Минюста России), заместитель председателя 
научно-консультативного совета при Федеральной службе судебных приставов

Гуреев, Владимир Александрович. 
Г95  
Эффективность исполнительного производства в контексте 
системного подхода к совершенствованию административноисполнительной деятельности Федеральной службы судебных 
приставов  : монография / В. А. Гуреев. ‒ Москва : Деловой 
стиль, 2022. ‒ 122 с. 

ISBN 978-5-6048014-0-6 (в обл.)

Представленная работа ‒ это результат обобщения предложений, 
направленных на повышение эффективности исполнительного производства в Российской Федерации. В отдельных главах рассматриваются 
актуальные вопросы исполнительного производства и деятельности 
Федеральной службы судебных приставов по направлению принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. Формулируются 
теоретические подходы к систематизации мер административно-исполнительной деятельности органов принудительного исполнения и наряду 
с этим предлагаются пути повышения эффективности исполнительного 
производства в Российской Федерации. 

УДК 347.9
ББК 64.410

ISBN 978-5-6048014-0-6

 В.А. Гуреев, 2022
  Редподготовка, оформление. Издательство «Деловой стиль», 2022

ОГЛАВЛЕНИЕ

 Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности  
Федеральной службы судебных приставов ............................................ 4 
1.1.  Предпосылки формирования системного подхода  
к проблемам мер административно-исполнительной  
деятельности Федеральной службы судебных приставов ............ 4
1.2.  Меры административного обеспечения исполнения  
актов юрисдикционных органов ................................................. 17
1.3.  Меры административного восстановления  
при исполнении актов юрисдикционных органов..................... 45
1.4.  Меры административной ответственности в сфере  
административно-исполнительной деятельности  
Федеральной службы судебных приставов ................................. 52

 Глава 2. Отдельные направления повышения эффективности  
исполнительного производства ............................................................ 86
2.1.  Упрощение процедур исполнительного производства .............. 86
2.2. Цифровая трансформация исполнительного производства ...... 98
2.3.  Исполнительский иммунитет: к вопросу о диалектике  
современного правоприменения ...............................................105

Список литературы .............................................................................113

ГЛАВА 1
МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 
СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ 

1.1. Предпосылки формирования системного подхода  
к проблемам мер административно-исполнительной  
деятельности Федеральной службы судебных приставов

Для правильного понимания и, соответственно, адекватного правового регулирования административно-исполнительной деятельности 
Федеральной службы судебных приставов (далее ‒ ФССП России, 
Служба) как деятельности, складывающейся в рамках исполнительного 
производства, необходимо выработать оптимальный подход к набору 
административных мер, применяемых в рамках данной деятельности, 
их содержанию, а также соотношению между собой
1. Лишь при названных обстоятельствах мы сможем рассчитывать на последовательное 
и лишенное существующей в настоящий момент хаотичности развитие 
правовой модели исполнения актов юрисдикционных органов в Российской Федерации. 
Необходимо отметить, что сущность административно-исполнительной деятельности, определяемая в целом через категорию «принуждение», во многом детерминирует тот инструментарий, который 
задействован при ее осуществлении с тем лишь уточнением, что убеждение, как представляется, призвано оказывать более интенсивное 
воздействие на систему административно-правовых мер при исполнении актов юрисдикционных органов, что и будет положено в основу 

1  Подробнее о понятии административно-исполнительной деятельности ФССП России см.: Гуреев В.А. Административно-исполнительная деятельность Федеральной 
службы судебных приставов – новая правовая категория // Законы России: опыт, 
анализ, практика. 2013. № 5. С. 17‒28. 

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

обоснования системного подхода к средствам административного 
воздействия в рамках административно-исполнительной деятельности 
ФССП России. Многие из известных науке административного права 
мер обладают спецификой в преломлении сферы исполнения актов 
юрисдикционных органов. Соответственно, классификация мер, используемых в административно-исполнительной деятельности, будет 
отчасти основываться на доктринальных разработках дифференциации 
мер административно-правового принуждения, но вместе с тем нами 
будет предложено ее авторское понимание. 
Следует признать, что наукой административного права до сих пор 
так и не предложено общепризнанное классификационное основание, сообразно с которым конструировалась бы система административно-правовых мер в современной России. Думается, что уходит 
в прошлое время линейных классификаций, которыми было бы возможно описание системы административно-правовых мер во всем их 
многообразии. Едва ли сегодня существует вероятность найти единое 
классификационное основание, способное решить указанную научную 
задачу. В связи с этим более перспективными, по нашему мнению, 
становятся многоуровневые классификации административно-правовых мер, использующие в своей основе множественность оснований. 
При этом именно подобные классификации и закладывают основу 
проведения научных исследований в сфере систематизации мер административно-исполнительной деятельности Федеральной службы 
судебных приставов. 
С указанных позиций мы можем сформулировать авторский подход к вопросу классификации мер административно-исполнительной 
деятельности.
В первую очередь все меры в зависимости от доминирующего метода воздействия следует делить на две группы:
1. Меры административно-правового принуждения;
2. Иные административно-правовые меры (в основе которых лежит 
убеждение).
Первая группа мер включает в себя:
‒ меры административного пресечения (включая процессуальное 
обеспечение);
‒ административно-восстановительные меры; 
‒ меры административного наказания.
Критерием их выделения выступает способ охраны правопорядка.
Ко второй группе следует отнести административно-предупредительные меры.

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

В свою очередь, в зависимости от отношения к правонарушению 
возможно выделить:
1) административные меры, связанные с правонарушением (меры 
административно-правового принуждения);
2) административные меры, не связанные с правонарушением 
(иные административно-правовые меры).
Такое понимание системы административно-правовых мер положено в основу дальнейших наших рассуждений. 
Вариативность государственного воздействия в рамках осуществления Федеральной службой судебных приставов административно-исполнительной деятельности предопределяется сложным комплексом общественных отношений, возникающих при исполнении 
актов юрисдикционных органов. Административно-процессуальная 
природа правоотношений судебного пристава-исполнителя и сторон 
исполнительного производства (должника и взыскателя) неминуемо 
порождает вопрос о характеристике применяемых судебным приставом-исполнителем мер. Учитывая приоритетность принудительного 
воздействия на должника в существующей парадигме нормативноправового регулирования исполнительного производства, мы вполне 
можем говорить о доминировании в ряду существующих средств государственно-правового воздействия мер административно-правового 
принуждения.
Так, меры административного пресечения носят строго оперативный характер и преследуют цель прекращения противоправных 
действий и предотвращения их вредных последствий. По верному замечанию П.В. Дихтиевского, «мерам административного обеспечения 
присуще свойство неотложности. Экстренный характер их применения позволяет своевременно устранить противоправную ситуацию, 
ликвидировать противоправное поведение, а стало быть, надлежаще 
обеспечить личную безопасность, предотвратить вредные последствия, которые могли бы наступить, если бы правонарушение не было 
прекращено»
1. В связи с этим ученые-административисты Л.Л. Попов 
и А.П. Шергин обоснованно подчеркивают, что «реальные нарушения 
ставят под непосредственную угрозу охраняемые объекты, причиняют 
им вред …интересы их защиты требуют «неотложной» помощи со сто
1  Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 
2004. С. 177.

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

роны государства, которое оказывает ее в виде пресечения действий, 
нарушающих правовые предписания»
1.
К числу таких мер обычно относят требования прекратить противоправные действия, принудительное лечение, непосредственное 
физическое воздействие, применение специальных средств, оружия, 
запрещение эксплуатации транспортных средств и ряд иных мер
2. 
Автор разделяет научный подход, в соответствии с которым 
обеспечительные меры (меры процессуального обеспечения) следует относить к числу пресекательных мер. При этом уточним, что 
едва ли оправданно говорить о существовании обеспечительных 
мер лишь в контексте производства по делам об административных 
правонарушениях. Исполнительное производство и производство 
по делам об административных правонарушениях – суть разновидности административно-юрисдикционного процесса с идентичной  
функциональной составляющей. Это, в свою очередь, обусловливает 
и применение общих для них средств административно-правового 
воздействия, включая меры обеспечительного характера. И.И. Веремеенко обращал внимание на промежуточность целей, которые 
преследуют указанные административные меры, а также на их вспомогательный и ярко выраженный обеспечительный, процессуальный  
характер
3.
Таким образом, процессуальные средства, которые применяются судебным приставом-исполнителем для целей обеспечения 
своевременного и полного исполнения требований, содержащихся 
в исполнительных документах, и прекращения вследствие этого 
противоправных действий должника, мы предлагаем именовать 
мерами административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, что вполне соответствует предназначению названных 
действий. 
К ним с учетом ст. 64 Федерального закона от 2 октября 2007 г. 
№ 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее ‒ Закон об ис
1  Попов Л.Л., Шергин А.П. Классификация мер административного принуждения // 
Правоведение. 1970. № 5. С. 31. 

2  См.: Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России: учебник. 4-е изд. 
М.: ЭКСМО, 2009. С. 444–463; Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: 
учебник. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 164; Административное право: учебник / под ред. 
Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. С. 272–274.

3  См.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере 
охраны общественного порядка. М., 1952. С. 45. 

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

полнительном производстве, Закон № 229-ФЗ) относятся следующие 
исполнительные действия
1:
‒ вызов сторон и запрос необходимых сведений у физических 
и юридических лиц, государственных органов; получение от них объяснений, информации, справок;
‒ проведение проверок, в том числе финансовых и по исполнению 
исполнительных документов;
‒ дача физическим и юридическим лицам поручения по исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах;
‒ вход в нежилые помещения и хранилища, занимаемые должником или другими лицами либо принадлежащие должнику или другим 
лицам, в целях исполнения исполнительных документов;
‒ с разрешения в письменной форме старшего судебного пристава (а в случае исполнения исполнительного документа о вселении 
взыскателя или выселении должника ‒ без указанного разрешения) вход без согласия должника в жилое помещение, занимаемое 
должником;
‒ наложение ареста на имущество, в том числе денежные средства 
и ценные бумаги, изъятие указанного имущества, передача арестованного и изъятого имущества на хранение;
‒ оценка имущества, а также привлечение для этого специалистов;
‒ производство розыска должника, его имущества, розыск ребенка 
самостоятельно или с привлечением органов внутренних дел;
‒ взыскание исполнительского сбора;
‒ обращение в органы для проведения регистрации на имя должника принадлежащего ему имущества;
‒ установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации;
‒ установление временных ограничений на пользование должником специальным правом;
‒ совершение иных необходимых для своевременного и правильного исполнения действий.
Административно-восстановительные меры применяются с целью 
восстановления справедливого (прежнего) правового положения. 

1  Исполнительные действия определяются указанной статьей закона в качестве действий, направленных на создание условий для применения мер принудительного 
исполнения, а равно на понуждение должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований. 

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

А.И. Каплунов использует термин «эквивалентное восстановление»
1. 
Весьма метко высказался по поводу данного вида мер С.В. Евдокимов. Он пишет: «…это средства государственно-правового принудительного воздействия, применяемые управомоченными субъектами 
в целях восстановления нарушенного правоотношения (независимо от субъективных оснований), путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не выполненной юридической 
обязанности»
2. Следует отметить, что федеральные органы исполнительной власти используют весь арсенал правовых средств снижения 
противоправности, включая меры административного предупреждения, пресечения, ответственности. Наряду с этим крайне важными 
и социально значимыми выступают именно те правовые средства, 
которые позволяют вернуть субъектов в состояние, существовавшее 
до нарушения их субъективных прав. К таким средствам в административно-правовой литературе традиционно относят: возмещение 
материального ущерба, причиненного административным правонарушением; снос самовольно возведенного строения, выселение 
граждан из самовольно занятых жилых помещений; взыскание недоимки; взыскание пени; восстановление на службе ранее уволенного 
государственного служащего; изъятие имущества, денежных средств, 
незаконно полученных субъектом, и др.
3

Подобные меры обладают рядом специфических черт, к которым 
в научной литературе относят:
‒ способствование осуществлению юридических обязанностей, 
реализация которых в случае уклонения лица от их исполнения обеспечивается путем совершения органами государства или должностными 
лицами определенных действий;
‒ применение к тем лицам, которые не выполнили возложенные 
на них юридические обязанности;
‒ направленность на устранение последствий правонарушения;
‒ предназначенность для защиты права, принадлежащего лицу, 
и применение до тех пор, пока не будут восстановлены нарушенные 
права или пока не будет выполнена обязанность
4.

1  Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних 
дел: теория и практика: монография. СПб., 2004. С. 55.

2 Евдокимов С.В. Правовосстановительные меры. Н. Новгород, 2001. С. 31. 

3  См.: Макарейко Н.В. Административное принуждение: особенности и классификация. 
Н. Новгород, 2001. С. 35. 

4  См.: Евдокимов С.В. Указ. соч. С. 12, 19–20; Каплунов А.И. Указ. соч. С. 57.

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Опираясь на принципиальное существование легальной реакции 
государства на совершенное административное правонарушение вне 
механизма административной ответственности, но в рамках административно-исполнительной деятельности, полагаем вполне логичным 
наличие адекватного инструментария воздействия на должника-правонарушителя. Как представляется, в качестве такового должен быть 
рассмотрен комплекс мер принудительного исполнения как специфической разновидности административно-восстановительных 
мер. При этом названные меры могут быть осознаны посредством 
представления общего механизма возникновения административного принуждения, о котором обстоятельно рассуждал П.И. Кононов. 
В частности, по мнению ученого, схема возникновения административного принуждения может быть представлена как логическое единство следующих элементов: 1) установление государством правовых 
предписаний; 2) возложение на субъектов юридической обязанности 
с добровольным или принудительным механизмом ее реализации; 
3) возникновение административного принуждения в ситуациях отказа 
субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний 
норм права (соблюдения прав и интересов других лиц и исполнения 
обязанностей, соблюдения установленных запретов).
С учетом сказанного единственным основанием применения мер 
принудительного исполнения может служить отказ должника от добровольного исполнения требований исполнительного документа в установленный срок, что образует правонарушение в сфере исполнительного производства. 
Статья 68 Закона об исполнительном производстве к мерам принудительного исполнения, в частности, относит:
‒ обращение взыскания на имущество должника;
‒ обращение взыскания на периодические выплаты, получаемые 
должником в силу трудовых, гражданско-правовых или социальных 
правоотношений;
‒ обращение взыскания на имущественные права должника;
‒ изъятие у должника имущества, присужденного взыскателю, 
а также по исполнительной надписи нотариуса в предусмотренных 
Федеральным законом случаях;
‒ наложение ареста на имущество должника, находящееся у должника или у третьих лиц, во исполнение судебного акта об аресте имущества
1;

1  Закон об исполнительном производстве разграничивает исполнительные действия, 
совершаемые судебным приставом-исполнителем, примерный перечень которых